Понкратова Ирина Анатольевна. УПРАВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНЫМ ПРОЦЕССОМ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ

brief description

Понкратова Ирина Анатольевна. УПРАВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНЫМ ПРОЦЕССОМ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Понкратова Ирина Анатольевна; [Место защиты: ГОУВПО "Орловский государственный технический университет"].- Орел, 2010.- 174 с.: ил.

Содержание к диссертации

Введение
1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ 9
1.1. Теоретические основы формирования местных финансов 9
1.2 Методология развития финансового инструментария в управлении бюджетным процессом 34
1.3 Межбюджетные финансовые потоки как основа системы бюджетного регулирования 49
2. РАЗРАБОТКА НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКОГО ПОДХОДА К УПРАВЛЕНИЮ БЮДЖЕТНЫМ ПРОЦЕССОМ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ 61
2.1 Оценка ассиметричности территориальных бюджетов по степени сбалансированности 61
2.2 Концепция управления бюджетным процессом на основе типологии доходов 79
2.3. Модель управления бюджетным процессом на основе сбалансированности финансовых потоков 93
3. МЕТОДИКА УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМ ПРОЦЕССОМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 106
3.1 Совершенствование инструментария прогнозирования бюджетных доходов управляемого типа 106
3.2 Направления повышения эффективности использования бюджетных трансфертов 123
3.3 Совершенствование методов управления неналоговыми доходами 135
ЛИТЕРАТУРА 152
ПРИЛОЖЕНИЯ

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Сильное Российское государство - это эффективно функционирующая система, элементами которой являются федеративные отношения, развивающая экономика, эффективное государственное управление и власть. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовая система общества, главное звено которой — бюджетная система. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, соответственно, местные бюджеты формально отделены от системы государственных финансов, хотя и составляют органичное звено единой российской бюджетной системы. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, а также целый ряд законодательных актов и программных проектов предполагают внедрение новых элементов в систему местного самоуправления, и, прежде всего, в бюджетный процесс в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Включение новаций в бюджетный процесс на федеральном уровне происходит гораздо более высокими темпами, органы власти субъектов РФ и муниципалитетов также осуществляют законотворческую деятельность, формируют и реализуют концептуально новые положения бюджетной и налоговой политики.
Целью концепции реформы управления бюджетным процессом является создание условий и предпосылок для эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. К важнейшим проблемам относятся проблемы, связанные с созданием условий для эффективного управления бюджетным процессом местного уровня. Проводимая бюджетная реформа, направленная на изменение механизма функционирования местного самоуправления, является заключительной стадией и закономерным итогом перестройки бюджетной системы России. Спецификой местного уровня управления является непосредственная близость власти к получателям социальных услуг, гарантированных государством. Таким образом, как минимум, доходы местного бюджета должны покрывать минимальные расходы бюджета МО. Под доходами понимаются средства,
предусмотренные в бюджете для финансирования конституционно гарантированных мероприятий по обеспечению учреждений, предприятий и организаций, состоящих на бюджете и предоставляющих бесплатные или на льготных условиях услуги и товары населению. К собственным доходам МО в соответствии с поправками, внесенными в Бюджетный кодекс РФ с 2005 г. относят налоговые доходы, закрепленные за соответствующим бюджетом, неналоговые и безвозмездные перечисления за исключением субвенций, выделяемых из Фонда компенсаций. Таким образом, собственные доходы местного бюджета поступают с различных уровней бюджетной системы и имеют различную природу, важно, используя различные рычаги воздействия повышать эффективность их использования. Величина трансфертов в собственных доходах местных бюджетов в среднем достигает 70 %, что не позволяет при принятии управленческих решений рассчитывать на свои силы и лишает муниципалитеты самостоятельности.
Современный период реализации реформы общественных финансов, в частности, внедрение элементов среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс и совершенствование методологии и методики прогнозирования доходов территориального образования с целью укрепления их финансовой базы требует нахождения путей решения проблем, связанных с повышением эффективности бюджетного планирования. Это и обуславливает актуальность избранной темы и определяет основные направления диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы.Научные исследования различных аспектов становления финансовых основ местного самоуправления нашли отражение в работах таких отечественных и зарубежных ученых, как A.M. Александров, Д.А. Аллахвердян, СВ. Андреев, А.М.Бабич, В.Т. Баринов, Д.А. Бутаков, Э. Виталь Дюран, А.Г. Воронин, А.Г. Грязнова, Р.Л. Дернберг, Е.Н. Егорова, А.М. Иванов, А.А. Лавров, А.Н. Левин, А.В., Ляхова Н.И., Макаров, Я.М. Музыченко, Л.Н. Павлова, Ю.А. Петров, СЕ. Прокофьев, Г.Б. Поляк, О.С Пчелинцев, В.М. Родионова, Г.Р. Сигнатулина, М.А. Смирнов, В.Н. Сумароков, Н.Г. Сычев, И.Л. Тимонина, В.Н. Твердохлебов, В.Д. Фетисов, И.Н. Яковлев и др.
Существенный вклад в разработку теоретических основ межбюджетных отношений внесли следующие авторы: А.Г. Бирюков , Л.В.
Давыдова, A.F. Игудин, A.F. Силуанов, И. Трунин, К.Х. Третнер, В.Б. Христенко и другие.
Труды упомянутых авторов представляют большой интерес и вносят весомый вклад в решение вопросов становления финансовых основ местного самоуправления.
Цель и задачи исследования.Цель диссертационного исследования состоит в разработке научно-методического подхода к управлению бюджетным процессом на муниципальном уровне в условиях реформирования общественных финансов.
Для достиженияшоставленной цели определены следующие задачи:
- уточнить содержание понятий «деление финансовых потоков по уровням бюджетной системы», «сбалансированность бюджета», выявить особенности бюджетного процесса муниципального уровня;
- выявить тенденции формирования местных финансов и роль трансфертов в: межбюджетном регулировании уровня сбалансированности бюджетов различных уровней;
разработать модель управления бюджетным процессом муниципального уровня на основе сбалансированности финансовых потоков;
- разработать систему показателей; для проведения мониторинга, уровнясбалансированности местного бюджета в разрезе года;
'-' создать методику управления бюджетным процессом муниципального образования, позволяющую эффективно управлять доходно-расходными статьями бюджета в среднесрочной,перспективе:
Область исследованиясоответствует пунктам 2.1 Система государственных финансов; ее, структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны; 2.2 Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков; 2.5 Оптимизация! бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов Паспорта специальности ВАК по специальности 08.00:10 «Финансы, денежное обращение и кредит».
Объектом исследованияявляется процесс управления; финансовыми потоками в бюджетах местного уровня.
Предметом: исследованиявыступают финансово-бюджетные отношения;: складывающиеся в,ходе формирования и исполнения бюджета
муниципального образования в условиях реформирования общественных финансов.
Теоретической основой работыпослужили фундаментальные концепции, представленные в исследованиях ведущих отечественных и зарубежных ученых и практических работников в области территориальных финансов. В работе использованы материалы официальных интернет-сайтов Российской Федерации, Белгородской области и Старооскольского городского округа, законодательные акты РФ, правовые документы по бюджету и налогам регионального уровня, а также материалы научных конференций и периодические издания.
Методологическаяосноваисследования.Обоснование
теоретических положений и аргументация выводов осуществлялись на основе общенаучных методов познания (диалектический, исторический, логический), конкретных методов (системный, структурный, функциональный), а также статистических методов.
Научная новизна диссертационного исследованиязаключается в разработке научно обоснованного методического подхода к управлению бюджетным процессом муниципального образования в условиях реформирования общественных финансов, базирующегося на типологии собственных доходов местного бюджета и совершенствовании инструментария, повышающего эффективность управления устойчивостью параметров бюджета.
К числу основных результатов, определяющих научную новизну, отнесены следующие положения:
на основе обобщения теоретических взглядов ученых и исследователей практиков уточнено содержание категориального аппарата «деление финансовых потоков по уровням бюджетной системы», «сбалансированность бюджета» как инструментов управления бюджетным процессом, обеспечивающих повышение финансовой устойчивости местных финансов (п.2.1 паспорта ВАК специальности 08.00.10);
выявлены тенденции формирования местных финансов и преобладающая роль межбюджетных финансовых потоков (трансфертов), определяющие необходимость разработки подхода к выбору инструментария, повышающего эффективность их использования (п.2.1 паспорта ВАК специальности 08.00.10);
- разработана модель управления бюджетным процессом на муниципальном уровне, основу которой составляет типология собственных доходов, расширяющая возможности применения управленческих воздействий, направленных на сбалансированность бюджета (п.2.2 паспорта ВАК специальности 08.00.10);
- разработан обобщающий коэффициент сбалансированности бюджета, позволяющий осуществлять мониторинг диспропорций доходов и расходов с целью повышения устойчивости бюджета местного уровня (п.2.2 паспорта ВАК специальности 08.00.10);
предложена методика управления бюджетным процессом муниципального образования на базе совершенствования инструментария прогнозирования и планирования бюджетных доходов управляемого типа и усиления контрольных функций над доходами неуправляемого типа (п.2.5 паспорта ВАК специальности 08.00.10).
Практическая значимость работысостоит в том, что основные теоретические выводы и методические положения могут быть использованы в практической деятельности, направленной на усиление роли местных бюджетов в структуре современных финансово-экономических отношений. Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве ориентиров для совершенствования нормативных актов, регулирующих бюджетный процесс и межбюджетные отношения субъекта Федерации и органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования.Основные положения и результаты исследования докладывались, обсуждались и получили положительную оценку на Международных научных конференциях «Образование, наука, производство и управление» (Старый Оскол, 2006, -2009); Международных научно - практических конференциях: «Роль муниципальных финансов в решении социально - экономических задач» (Самара, 2007); «Финансовые проблемы РФ и пути их решения: теория и практика», (Санкт - Петербург, 2007) «Совершенствование теории и методологии налогового менеджмента и налогового администратирования в условиях нивелирования международных экономических отношений» (Орел 2009); Региональных научно - практических конференциях «Молодые ученые производству» (Старый Оскол, 2006 - 2008); Всероссийской научно — практической конференции «Информационные системы и модели в научных
исследованиях, промышленности и экологии» (Тула, 2006). Разработанные методические положения, подходы и рекомендации нашли практическое применение в администрациях Чернянского муниципального района и Старооскольского городского округа Белгородской области, в учебном процессе по дисциплинам «Система государственного и муниципального управления», «Государственные и муниципальные финансы», «Территориальное общественное самоуправление»
Публикации.Основные положения диссертационной работы отражены в 16 научных работах, общим объемом 10,3 п.л. (авторских — 7,65 п.л.), из них две статьи в перечне научных изданий, рекомендованных ВАК.
Структура и содержание диссертационной работы.Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованных источников, включающего 104 наименований и приложений. Текст диссертации изложен на 151 страницах, содержит 40 рисунков, 22 таблицу, 22 формул, 10 приложений.
1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ
1.1. Теоретические основы формирования местных финансов
Сильное Российское государство - это эффективно функционирующая система, элементами которой являются федеративные отношения, развивающаяся экономика, эффективное государственное управление и власть. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовая система общества, главное звено которой — бюджетная система. [20].
Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетную систему РФ как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов [1].
Как экономическая категория бюджет представляет собой систему финансовых отношений, включающих не только формальные отношения по поводу формирования, распределения и расходования денежных ресурсов, предназначенных для финансирования функций органов государственной власти и местного самоуправления по предоставлению ими государственных услуг населению страны, но и отношения, связанные с реализацией взаимосвязей между элементами бюджетной системы, организации бюджетного устройства и бюджетного процесса [86].
Кардинальные изменения в экономике России, в ее политическом статусе, произошедшие на рубеже 80-90-х г.г., двадцатого века вызвали серьезную трансформацию бюджетного механизма. Важным шагом по
направлению к модернизации государственных финансов стало расчленение единого государственного бюджета времен развитого социализма на три самостоятельные части: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты [54].
Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:
федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
местные бюджеты, в том числе:
а) бюджеты муниципальных районов;
б) бюджеты городских округов;
в) бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
г) бюджеты городских и сельских поселений. [1].
Признание в России местного самоуправления и гарантированность самостоятельности его финансовой деятельности позволяют выделить в системе публичных финансов особую категорию - финансы муниципальных образований, представляющие собой экономические отношения, связанные с аккумулированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, в целях выполнения функций и задач местного самоуправления [64]. Таким образом, российская Федерация выступает как гарант функционирования местных финансов.
Понятие «местные финансы» было раскрыто в Федеральном Законе от 25.09.1997 года «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации» в статье 2, где говорилось, что местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства.
Муниципальные образования являются неотъемлемой частью демократического государства. В обязанности муниципальных образований и их органов самоуправления входит решение большей части социальных и бытовых проблем населения. Финансовое обеспечение муниципальных образований происходит за счет местных бюджетов[22].
Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, а также контроль за его исполнением осуществляется органом местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. В бюджетной практике и экономической литературе наряду с термином "бюджет местный" как тождественные понятия используются "бюджет муниципального образования" и "бюджет органа местного самоуправления". В Российской Федерации к местным бюджетам относятся: районные, городских округов, поселенческие. Местные бюджеты выполняют важную функцию в социально-экономическом развитии территории, осуществляя финансирование широкой сети объектов социально-культурной сферы (детских дошкольных учреждений, школ, медицинских, социальных и т.п. объектов) [75].
Мировая практика располагает богатым опытом функционирования экономики муниципальных органов власти в рыночных условиях. В основе этой практики лежит целенаправленная и сбалансированная система нормативно-правового, организационного и финансового обеспечения. Существенная роль в обеспечении самостоятельности муниципалитетов принадлежит муниципальным финансам [31].
Муниципальные финансы — это совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением [60].
Согласно теоретическим основам финансовой науки, муниципальные финансы можно определить как регулируемую государственным законодательством систему экономических отношений, связанных с аккумулированием определенной части стоимости национального дохода
посредством ее перераспределения и соответствующего использования - с учетом функций и полномочий, возложенных на муниципальные органы самоуправления и делегированных вышестоящим уровнем бюджетной системы [22]. Муниципальные финансы предназначены для удовлетворения потребностей населения, проживающего на территории данного муниципалитета.
Система муниципальных финансов включает в себя следующие звенья: местные бюджеты, внебюджетные фонды местного значения, финансы предприятий, находящиеся в собственности местных органов власти, муниципальный кредит [23].
Муниципальные финансы являются основой для решения задач местного самоуправления и служат средством обеспечения эффективного функционирования и развития объектов инфраструктуры муниципального образования. На местные органы власти возложена важная задача по осуществлению социальной политики государства. Основная проблема, с которой сегодня сталкиваются руководители муниципальных образований сводится к постоянной нехватке средств не то