ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ РЕГУЛЮВАННЯ ПУБЛІЧНИХ ВИДАТКІВ У ДЕРЖАВІ

brief description

ЗМІСТ

ВСТУП 5
РОЗДІЛ 1 ПОНЯТТЯ ТА ПРАВОВА ПРИРОДА ВИДАТКІВ У ДЕРЖАВІ 31
1.1. Еволюція видатків у державі до початку ХХ ст. та вдосконалення їх правового регулювання 34
1.1.1. Видатки в Київській Русі та за часів феодалізму 40
1.1.2. Видатки в державі у XVІІ-XVІІІ століттях 44
1.1.3. Видатки та їх фінансування в ХІХ та на початку ХХ століть 56
1.2. Видатки в Україні в епоху соціалістичної формації 72
1.3. Зміни у структурі видатків в сучасних державах 79
1.4. Критерії розмежування публічних та приватних видатків 84
Висновки до розділу 1 113
РОЗДІЛ 2 ПОНЯТТЯ ТА СИСТЕМА ПУБЛІЧНИХ ВИДАТКІВ У СУЧАСНІЙ УКРАЇНІ 124
2.1. Публічні видатки як складова фінансової системи держави 124
2.1.1. Поняття публічних фінансів та його еволюція 125
2.1.2. Еволюція визначення фінансової системи держави 146
2.2. Публічні фінанси як категорія фінансового права 155
2.3. Система публічних фондів в Україні як матеріальна основа публічних фінансів 159
2.3.1. Публічні фонди грошових коштів держави 159
2.3.2. Публічні фонди грошових коштів місцевого самоврядування 165
2.3.3. Публічні фонди грошових коштів соціального призначення 167
2.3.4. Публічні солідарні фонди грошових коштів 170
2.3.5. Публічні накопичувальні фонди грошових коштів 174
2.4. Сучасна система публічних фінансів та публічних видатків в Україні 197
2.5. Публічні видатки як категорія фінансового права 215
2.6. Поняття та види фінансово-правових інститутів публічних
видатків 227
Висновки до розділу 2 241
РОЗДІЛ 3 ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВИХ РЕЖИМІВ ПУБЛІЧНИХ ВИДАТКІВ 251
3.1. Поняття та види правових режимів публічних видатків 251
3.2. Правові основи запровадження публічних накопичувальних фондів в Україні 269
3.2.1. Правовий режим утворення та діяльності Накопичувального пенсійного фонду в Україні 276
3.2.2. Правовий режим видатків Накопичувального пенсійного
фонду 280
3.2.3. Державне регулювання та нагляд у системі накопичувального пенсійного забезпечення 283
3.3. Правові режими публічних недержавних пенсійних фондів в Україні 288
3.3.1. Правовий режим пенсійних виплат з недержавних пенсійних фондів 292
3.3.2. Державне регулювання діяльності недержавних пенсійних фондів в Україні 299
3.4. Особливості державного регулювання та нагляду у сфері видатків публічних накопичувальних фондів 301
3.5. Методи державного нагляду в системі накопичувального пенсійного страхування 322
3.6. Органи державного регулювання та нагляду в системі накопичувального пенсійного страхування 325
3.7. Міжнародні джерела правових основ державного регулювання у сфері публічних накопичувальних фондів 331
Висновки до розділу 3 337
РОЗДІЛ 4 КЛАСИФІКАЦІЯ ПУБЛІЧНИХ ВИДАТКІВ: ТЕОРЕТИЧНЕ ТА ПРАКТИЧНЕ ЗНАЧЕННЯ І МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ 341
4.1. Класифікація публічних видатків у системі статистики публічних фінансів МВФ 344
4.2. Особливості класифікації видатків публічних фондів соціального призначення 359
4.3. Стан та шляхи вдосконалення класифікації публічних видатків в Україні 365
Висновки до розділу 4 377
ВИСНОВКИ 380
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 400
Додаток А. Аналіз правового режиму управління Накопичувального пенсійного фонду та його активів 438
Додаток Б. Аналіз правового режиму захисту прав учасників Накопичувального пенсійного фонду 450
Додаток В. Правовий режим утворення та діяльності НПФ 457
Додаток Г. Правовий режим управління недержавними пенсійними фондами та їх активів 471
Додаток Д. Юридичний аналіз позиції Європейського Парламенту від 12 березня 2003 року та Директиви Парламенту і Ради Європи “Про діяльність і нагляд за установами професійного пенсійного забезпечення” 500
Додаток Е. Юридичний аналіз міжнародних принципів у сфері накопичувального пенсійного забезпечення 521
Додаток Ж. Юридичний аналіз міжнародних вимог у сфері прав учасників накопичувальних фондів та отримувачів пенсійних виплат 541
Додаток З. Юридичний аналіз економічної, функціональної та перехресної класифікацій публічних видатків 556

ВСТУП
Актуальність теми дослідження. Після здобуття незалежності у 1991 році Україна розпочала політичні, економічні, соціальні та інші перетворення. Але життєдіяльність будь-якої держави завжди пов’язана з використанням різного виду ресурсів. Тому зміцнення української держави на власному шляху її розвитку нерозривно пов’язується з ефективним використанням фінансових ресурсів, існуючих у державі, та створенням належного правового регулювання цього процесу.
Процеси реформування майже всіх сфер життєдіяльності держав, утворених після розпаду СРСР, не могли не вплинути на існуючу в країнах структуру видатків та обсяги коштів за кожним окремим їх видом. Причиною докорінної зміни структури видатків в Україні, Російській Федерації та інших державах СНД стала ціла низка таких об’єктивних та суб’єктивних факторів, як: 1) суттєві зміни державного устрою країн та системи органів державної влади; 2) відокремлення місцевого самоврядування від державної влади, значні зміни в управлінні і організації самоуправління у новостворених країнах; 3) зміна акцентів у публічних інтересах, які визнаються та забезпечуються новими державами, 4) підвищення важливості питань соціальної сфери у функціонуванні держави і місцевого самоврядування та інші фактори. Зазначені фактори зумовили чотири суттєві структурні зміни у системі публічних видатків в Україні та інших держав СНД.
Перший фактор обумовив появу публічних за своєї природою, але не державних за формою власності фондів коштів місцевого самоврядування. Виникнення цього виду публічних фондів та, відповідно, нового виду публічних видатків, пов’язане з проголошенням в Конституції України та конституціях інших країн СНД відокремлення місцевого самоврядування від державної влади.
Другий фактор призвів до перегляду і перерозподілу повноважень між державою та органами місцевого самоврядування відповідно до Конституції України, Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, Бюджетного кодексу України. У результаті частина публічних видатків держави, що фінансувалися за рахунок державного бюджету, стала різновидом публічних видатків місцевого самоврядування і фінансується за рахунок місцевих бюджетів, що вплинуло на структуру публічних видатків та їх правові режими.
Третій фактор зумовив реформування системи державного соціального страхування, матеріальною основою якої в Україні є публічні за своєю природою, але недержавні за формою власності фонди коштів соціального призначення. З появою цих фондів коштів виник і новий вид публічних видатків, які не є видатками держави або місцевого самоврядування.
Четвертий фактор пов’язаний з майже повною приватизацією економіки країни і перерозподілом відповідальності між державним та приватним секторами щодо фінансування економічних і соціальних видатків у державі. Розширення приватного та скорочення державного сектору економіки в державі зменшило роль держави у фінансуванні видатків виробничого характеру. У той же час зросла роль і відповідальність місцевих органів влади та приватного сектору у фінансуванні видатків соціального характеру, які раніше майже повністю здійснювалися за рахунок Державного бюджету України. Приватизація житлового сектору та житлово-комунальних організацій зменшила видатки держави у сфері житла та комунальних послуг. Ці життєво важливі для кожного громадянина видатки поступово перетворюються із публічних видатків держави і місцевого самоврядування у приватні видатки громадян, що також впливає на структуру та обсяги публічних видатків у державі.
Розвиток фінансових відносин у державі, зміна і розширення кола їх суб’єктів призвели до необхідності глобального перегляду базисних категорій фінансового права, переосмислення його предмета і відносин, що регулюються його нормами, зокрема – відносин, пов’язаних із розподілом (перерозподілом) та використанням фінансових ресурсів у державі. Складне завдання ефективного фінансування функцій держави, місцевого самоврядування та видатків загальнообов’язкових державних соціальних програм, а також правового регулювання публічних видатків у державі виявилися залежними від нового розуміння таких базисних категорій фінансового права, як “публічні фінанси” та “публічні видатки”. Тому обрана тема дисертаційного дослідження є актуальною з точки зору подальшого розвитку науки фінансового права і практичного вирішення питань удосконалення фінансового законодавства.
Удосконалення правого регулювання публічних видатків у державі потребує ґрунтовних наукових досліджень з метою: 1) з’ясування сутності та визначення поняття публічних видатків; 2) встановлення ознак, за якими публічні видатки можна чітко відокремити від приватних; 3) визначення видів, системи і класифікації публічних видатків у сучасних державах; 4) аналізу особливостей правових режимів публічних видатків різних видів тощо.
Встановлення критеріїв розмежування публічних та приватних видатків та фондів коштів дозволяє обґрунтувати застосування методу владних приписів держави та органів місцевого самоврядування при регулюванні відносин щодо утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання коштів публічних фондів. Застосування у фінансовому праві і законодавстві визначених у даній роботі категорій “публічні фінанси”, “публічні видатки” та “публічні фінанси” вдосконалює понятійний і категорійний апарат фінансового права як науки та дозволяє усунути колізії чинних правових норм, що також свідчить про наукову і практичну актуальність обраної теми дослідження.
Ступінь наукової розробки теми. Історія еволюції видатків у державі є цікавим відбитком розвитку держави як цілісного суспільного утворення, змін у розумінні задач та функцій держави, її зобов’язань перед власними громадянами, а також відображає еволюцію економічних і фінансових відносин у державі. Однак, починаючи з періоду формування фінансового права як правової науки і до сьогодення публічні видатки як категорія фінансового права поки що не досліджувалися. Вченими-юристами вивчалися лише окремі види публічних видатків, а саме – державні видатки. При цьому єдиним на сьогодні ґрунтовним дослідженням інституту державних видатків є роботи Л.К. Воронової (80-і рр. ХХ ст.), присвячені правовому регулюванню видатків державного бюджету. Важливі питання правового регулювання позабюджетних фондів коштів установ, що фінансуються з державного бюджету, розглядалися Д.А. Бекерською (80-і рр. ХХ ст.), а питання правового статусу розпорядників бюджетних кредитів – Н.А. Куфаковою (60-і роки ХХ ст.).
Подальший розвиток фінансових систем України та країн СНД, поява нових видів публічних фондів коштів та, відповідно, нових видів публічних видатків обумовлюють необхідність та актуальність продовження досліджень у цій сфері. В сучасній фінансово-правовій літературі України та країн СНД вченими-юристами розглядалися питання правого регулювання лише окремих видів державних видатків. Так, досліджувалися питання правового регулювання фінансування видатків на культуру (А. Нечай, 1995 р.), на науку (Н. Якимчук, 1999 р.), на вищу освіту (К. Грищенко, 1999 р.). Аналізувалося правове регулювання фінансового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ у суб’єктів Російської Федерації (С.Савінов, 2001 р.), правові основи фінансування видатків рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення (на прикладі Автономної республіки Крим) (Ю. Скакун, 2003 р.) та деякі інші.
У зазначених роботах не проводився комплексний аналіз видів видатків публічного характеру, не розглядалися причини та етапи їх еволюції, не вивчалися структурні зміни та особливості правових режимів публічних видатків всіх видів. Запропонована дисертаційна робота є актуальним комплексним дослідженням, у якому вивчаються публічні видатки різного виду, загальні риси та особливості їх правових режимів, комплексно аналізуються теоретико-методологічні і практичні проблеми правового регулювання публічних видатків у сучасній державі.
Науково-теоретичною базою дисертаційного дослідження стали праці вітчизняних та зарубіжних вчених у галузі теорії держави та права, публічного права, фінансового права, цивільного права, адміністративного права, міжнародного права, а також економічних наук дореволюційного, радянського та сучасного періодів.
Науково-теоретичним підґрунтям дослідження стали праці таких вчених-юристів ХІХ – початку ХХ ст., як: Ю. Гагемейстер, Л. Герваген, Е. Берендтс, С. Іловайський, М. Кавелін, М. Коркунов, Д. Львов, М. Нерсесов, Ф. Нітті, І. Озеров, О. Свирщевський, Г. Тіктін, Г. Шершеневич; праці таких вчених-юристів радянських часів (1917-1990), як: С.С. Алєксєєв, В.Б. Аверьянов, В.І. Андрейцев, Д.А. Бекерська, Я. Берман, В.В. Бесчеревних, Л.К. Воронова, О. Гойбарх, О.Ю. Грачова, О.М. Горбунова, Л. Завадська, М.В. Карасьова, А.Н. Козирін, Ю.О. Крохіна, А.А. Козловський, Н.А. Куфакова, Ф. Корнілов, О.В. Малько, В.К. Мамутов, І. Наумов, В. Нерсесянц, Є.Б. Пашуканіс, П.С. Пацурківський, Н.Ю. Пришва, М.І. Піскотін, М. Рейснер, Ю.А. Ровінський, О.Ф. Скакун, Е.Д. Соколова, Г.А. Тосунян, Р.О. Халфіна, П.Я. Стучка, Ю.О. Тихомиров, Н.І. Хімічева, А.І. Худяков, С.Д. Ципкін та праці інших вчених.
Окремі висновки щодо поняття публічних видатків, їх видів та системи зроблені автором з використанням положень економічної науки, представлених в роботах Д. Аллахвердяна, О.Д. Василика, Е.О. Вознесенського, А.З. Дадашева, Л.О. Дробозіної, В.І. Кравченка, В.М. Родіонової, Д.Г. Черника. У дисертації використовуються також праці зарубіжних дослідників у сфері публічних фінансів та міжнародні джерела правових основ регулювання публічних видатків.
Нормативно-інформаційними джерелами дисертаційного дослідження є національне законодавство, що регулює державні видатки, видатки місцевого самоврядування та видатки загальнообов’язкових державних соціальних програм, а також законодавство країн СНД, Європейської Співдружності і країн-членів Організації з Економічного Співробітництва та Розвитку (яка охоплює 30 країн, включаючи країни Європи, США, Канаду, Японію та інші).
Емпіричну основу дослідження склало вивчення практики фінансування державних видатків, видатків органів місцевого самоврядування та видатків загальнообов’язкових державних соціальних програм в Україні, Російській Федерації, країнах Європейської Співдружності та країнах-членах Організації з Економічного Співробітництва та Розвитку.
Відсутність розробки ряду теоретичних положень у сфері публічних видатків та публічних фінансів, наявність суперечливих питань у сфері правового регулювання різних видів публічних видатків та необхідність комплексного дослідження у цій сфері свідчать на користь актуальності та своєчасності обраного напрямку дослідження. Вагомість зазначених проблем зумовила вибір теми дисертаційного дослідження та коло питань, які в ньому розглядаються.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана як частина загального плану науково-дослідної роботи Науково-дослідного інституту фінансового права Національної академії податкової служби України та Академії правових наук України, а також Українського інституту розвитку фондового ринку. Обраний напрямок дослідження є складовою частиною цільових наукових досліджень Українського інституту розвитку фондового ринка, впроваджуваних за такими науково-дослідними темами:
1) “Розроблення порядку оцінки інвестиційного потенціалу пенсійних фондів” (номер державної реєстрації 0103 UOО 2205); 2) “Розробка пропозицій щодо сприяння та розвитку інвестиційної діяльності недержавних пенсійних фондів, збереження та забезпечення дохідності їх активів, пріоритетного спрямування на інвестування виробничої сфери економіки” (номер державної реєстрації 0103 UOО 2204); 3) ”Розробка Державної програми розвитку Національної депозитарної системи України” (спільно з Інститутом економічного прогнозування НАН України), номер державної реєстрації 0103 UOО 7323.
Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є: розкриття теоретико-методологічних і практичних правових проблем регулювання публічних видатків у сучасній Україні; розробка науково обґрунтованих висновків та пропозицій щодо напрямків розвитку теоретичних положень фінансово-правової науки, які спираються на сучасні розробки юридичної та економічної наук; узагальнення правозастосовчої практики органів державної влади та місцевого самоврядування, вітчизняного та зарубіжного законодавства, рекомендацій міжнародних організацій, в яких бере участь Україна, та формулювання пропозицій щодо вдосконалення на цій основі відповідного національного законодавства.
Для досягнення поставленої мети у дисертаційному дослідженні вирішуються наступні завдання:
– дослідити пов’язану з розвитком держави та її функцій еволюцію видатків у державі, проаналізувати їх правову природу та структуру;
– визначити поняття публічних видатків як категорії фінансового права, виявити їх характерні ознаки та різновиди;
– обґрунтувати ознаки публічності у суспільних відносинах, за якими можна провести чітке розмежування між публічними та приватними видатками у державі;
– дослідити систему публічних видатків, які є предметом фінансового права у сучасній державі, та проаналізувати співвідношення між їх різними видами;
– розглянути проблеми класифікації публічних видатків та запропонувати шляхи її удосконалення з урахуванням міжнародного досвіду, принципів та стандартів у цій сфері;
– визначити місце правових інститутів публічних видатків в системі фінансового права;
– охарактеризувати особливості правових режимів регулювання публічних видатків у державі, дослідити напрями та механізми державного регулювання у сфері публічних видатків різних видів;
– запропонувати шляхи удосконалення правового регулювання публічних видатків в Україні в залежності від виду публічних видатків;
– вивчити зарубіжний досвід у сфері правового регулювання різних видів публічних видатків та доцільність його застосування з метою вдосконалення українського законодавства у цій сфері.
Об’єктом дослідження є суспільні правовідносини, що виникають при розподілі, перерозподілі та використанні коштів публічних грошових фондів та регулюються Конституцією України, Бюджетним кодексом України, Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, Законами України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”, “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття”, “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням”, “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності”, “Про недержавне пенсійне забезпечення” та іншими законами, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України, нормативно-правовими актами центральних органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також міжнародними актами у сфері фінансової діяльності та соціального забезпечення і страхування.
Предметом дослідження є теоретичні та методологічні проблеми правового регулювання відносин, що виникають у процесі здійснення публічних видатків в Україні, зміст та напрямки вдосконалення їх правової регламентації.
Методи дослідження обрані з урахуванням поставленої мети та задач дослідження, його об’єкта і предмету. В основу дисертаційного дослідження покладено комплекс загальнонаукових та спеціальних методологічних принципів пізнання соціально-правових явищ. Ґрунтуючись на гносеологічному підході, автор спиралася на вітчизняний і зарубіжний теоретичний і практичний досвід правової та економічної наук, що знайшов своє закріплення в науково-практичній літературі. Базовою методологічною основою проведення дисертаційного дослідження є діалектичний метод, який обгрунтовує взаємозв’язок та взаємообумовленість усіх соціальних процесів та суспільних явищ, в тому числі тих, що виникають з приводу правового регулювання відносин щодо розподілу (перерозподілу) та використання грошових коштів публічних фондів.
Методологічними засадами дисертаційного дослідження стали також такі наукові методи, як: спеціально-юридичний (формально-догматичний), логічний, історико-правовий, порівняльно-правовий, метод системно-структурного і структурно-функціонального аналізу, а також метод тлумачення.
За допомогою спеціально-юридичного методу досліджувалася правова природа публічних видатків, вивчалися зміст та сутність суспільних правовідносин у сфері публічних видатків, оброблявся емпіричний економіко-правовий матеріал (підрозділи 1.4, 2.1, 2.5, 2.6). Важливу роль цей метод відіграв при грунтовному аналізі окремих законодавчих положень і норм, що регулюють здійснення публічних видатків різних видів (підрозділи 3.1, 3.2, 3.3, 3.6, 3.7).
Застосування логічного методу дослідження обумовило послідовність висловлених суджень, понять і висновків. Поєднання логічного та історико-правового методів дозволило простежити історичні закономірності розвитку видів та системи публічних видатків і сформулювати сучасне визначення базових понять “публічні фінанси”, “публічні фонди” та “публічні видатки” як категорій фінансового права (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 2.5).
За допомогою історико-правового методу в дисертації проаналізовано генезис правового регулювання різних видів публічних видатків та особливості різних етапів становлення системи публічних видатків (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4).
Використання системно-структурного методу надало можливості автору проаналізувати особливості правовідносин у сфері публічних видатків, визначити загальні системні ознаки всіх видів публічних видатків, встановити роль фінансового права у регулюванні публічних видатків різних видів та розглянути місце інститутів публічних видатків у фінансовому праві (підрозділи 1.2, 1.3, 1.4, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 4.1, 4.2).
Метод тлумачення використовувався для з’ясування змісту норм Конституції України і законів, що регулюють відносини, що виникають при розподілі, перерозподілі та використанні публічних фондів грошових коштів (підрозділи 2.1, 2.3, 2.4, 4.1, 4.2, 4.3, додатки А, Б, В, Г, Д, Е, Ж, З).
Порівняльно-правовий метод застосовувався при аналізі законодавства зарубіжних країн, міжнародних джерел правових основ деяких видів публічних видатків, міжнародних стандартів у сфері публічних видатків та зіставлення їх з принципами і стандартами, закріпленими у вітчизняному законодавстві (підрозділи 3.5, 3.6, 3.7, 4.1, 4.2, 4.3, додатки А, Б, В, Г, Д, Е, Ж, З).
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація стала першим в українській правовій науці та науці країн СНД комплексним, узагальненим монографічним дослідженням теоретичних та практичних проблем правового регулювання публічних видатків в Україні та інших сучасних державах. У дисертації обґрунтовано ряд нових у теоретичному плані та важливих для практики понять і положень, які виносяться на захист:
1. Вперше обґрунтовано доцільність введення в фінансово-правовий понятійний апарат і розроблено категорію “публічні видатки” з метою більш повного відображення сутності предмету фінансового права, його розширення з урахуванням наявних теоретичних та практичних передумов, а також для вирішення ряду теоретичних, методологічних і практичних проблем фінансово-правової науки. Публічні видатки визначені як витрати публічних фондів грошових коштів, які виражають урегульовані правовими нормами соціально-економічні відносини публічного характеру, що складаються при розподілі (перерозподілі) та використанні коштів цих фондів та забезпечують задоволення публічного інтересу.
2. Вперше проведено комплексний аналіз еволюції видатків у державі, визначено три етапи становлення системи публічних видатків та їх правового регулювання: 1) період існування переважно “суспільних” потреб прадержав як першого аналогу суспільних публічних потреб, та відсутності механізмів правового регулювання публічних видатків; 2) період існування переважно приватних потреб та, відповідно, приватних видатків у державах і появи перших актів нормативно-правового характеру, які регулювали їх здійснення; 3) період існування як приватних, так і публічних потреб та приватних і публічних видатків у державі. На цьому етапі формуються і збільшуються кількісно нормативно-правові акти, які регулюють утворення, розподіл (перерозподіл) і використання коштів на суспільні потреби публічного характеру, що зумовлює виокремлення фінансово-правових інститутів та формування нової галузі права – фінансового права.
3. Вперше комплексно досліджено та визначено правову природу публічних видатків, виведено п’ять характерних ознак, які дозволяють чітко розмежувати публічні видатки, публічні фонди та публічні фінанси від приватних:
1) форма власності на матеріальний об’єкт (грошові кошти конкретного фонду), що формує характер правовідносин: державна, комунальна, приватна (спільна власність учасників певного об’єднання громадян та власність юридичних осіб, уповноважених законом здійснювати загальнодержавні обов’язкові соціальні програми); 2) публічний інтерес, який виявляється у відповідних правовідносинах; 3) мета виникнення суспільних відносин: задоволення потреб суспільства, держави або її адміністративно-територіальних одиниць; 4) метод правового регулювання відповідних суспільних відносин: встановлення владних приписів; 5) форма розподілу та форма пристосування матеріального об’єкта відповідних суспільних правовідносин (фонду грошових коштів) до використання: пристосування об’єкта для спільного задоволення відокремлюваних інтересів осіб – суб’єктів правовідносин, при якому держава або органи місцевого самоврядування встановлюють не тільки правила формування фондів коштів, але й правила їх використання.
Доведено, що не всі суспільні інтереси набувають ознак публічності і стають різновидом публічного інтересу, а лише ті з них, які отримали правове визнання держави або місцевого самоврядування шляхом прийняття закону або відповідного акту органу місцевого самоврядування.
4. Вперше визначені поняття та досліджені категорії “публічний фонд грошових коштів” та “публічні фінанси” з урахуванням їх тісного взаємозв’язку з категорією “публічні видатки” і запропонованих ознак публічності видатків і фінансових правовідносин. Запропоновано наступні визначення:
- публічний фонд грошових коштів – це сукупність грошових коштів, що утворюється на підставі законів або актів органів місцевого самоврядування для задоволення публічного інтересу та пристосовується для спільного задоволення інтересів суб’єктів правовідносин, що виникають у процесі утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання цих коштів;
- публічні фінанси – це суспільні правовідносини, які: 1) пов’язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів і здійснення контролю за цим процесом; 2) регулюються шляхом встановлення владних приписів держави або органів місцевого самоврядування щодо утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання зазначених фондів коштів, а також щодо контролю за цими процесами.
5. Доведено, що запровадження категорій “публічні видатки” та “публічні фінанси” вимагає перегляду визначення фінансової системи держави. Вперше запропоновано виокремлювати у фінансовій системі держави підсистеми публічних та приватних фінансів з метою чіткого розмежування суспільних правовідносин, що охоплюються предметом фінансового права від тих, що залишаються поза його межами.
Науково обгрунтовано доцільність виокремлення підсистеми публічних фінансів, яка включає такі ланки: 1) публічні фінанси держави; 2) публічні фінанси суб’єктів федерації (у державах з федеральним устроєм); 3) публічні фінанси місцевого самоврядування всіх видів; 4) публічні фінанси соціальної сфери. До останніх віднесено суспільні правовідносини, що виникають з приводу утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів, які не є власністю держави чи місцевого самоврядування, та за рахунок яких задовольняються суспільні (соціальні) інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, тобто публічні інтереси в соціальній сфері.
6. Вперше виведено складові сучасної системи публічних фондів коштів: 1) публічні фонди держави; 2) публічні фонди суб’єктів федерації (у державах з федеральним устроєм); 3) публічні фонди місцевого самоврядування всіх видів; 4) публічні фонди суспільного (соціального) призначення, які не є власністю держави чи місцевого самоврядування.
Доведено, що структура сучасної системи публічних фондів обумовлює сучасну систему публічних видатків у державі, до якої належать: 1) публічні видатки держави; 2) публічні видатки суб’єктів федерації (у державах з федеральним устроєм); 3) публічні видатки місцевого самоврядування всіх видів; 4) публічні видатки суспільного (соціального) призначення.
7. Запропоновано нові підходи до класифікації публічних фондів з урахуванням їх економічної та правової природи, зокрема виділено та досліджено солідарні і накопичувальні фонди коштів та їх видатки. Аргументується доцільність застосування різних правових режимів утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання коштів солідарних і накопичувальних фондів.
8. Обґрунтовано нові підходи до класифікації публічних видатків в Україні з урахуванням структурних змін і міжнародних стандартів у цій сфері. Визначено шляхи удосконалення існуючих класифікацій різних видів публічних видатків. Зокрема, запропоновано встановлення єдиної загальної класифікації публічних видатків соціального призначення. Доведено, що у її основу доцільно покласти види соціальних програм з урахуванням особливостей їх правових режимів та існуючі відповідні міжнародні стандарти.
9. Аргументується нова функція держави у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування - державне регулювання суспільних відносин, які виникають у процесі довгострокового (біля 40 років) акумулювання, збереження, інвестування та тривалого використання (протягом терміну виплати довічних ануїтетів) коштів публічних накопичувальних фондів. Розкрито особливості правових режимів публічних накопичувальних фондів, досліджено напрями державного регулювання та нагляду у цій сфері, запропоновано шляхи вдосконалення українського законодавства з урахуванням відповідного міжнародного досвіду.
10. Вперше визначено три інститути у сфері публічних видатків та встановлено їх місце у системі фінансового права України, а саме інститути: а) публічних видатків держави, б) публічних видатків місцевого самоврядування, в) публічних видатків суспільного (соціального) призначення. Пропонується виокремлювати у системі фінансового права новий розділ – правове регулювання публічних видатків у державі, який складається з трьох зазначених інститутів у сфері публічних видатків.
11. По-новому сформульовано поняття та склад інституту публічних видатків держави, виходячи з еволюції державних видатків. Доведено, що до предмету регулювання цього інституту належать правовідносини щодо розподілу (перерозподілу) та використання: 1) коштів Державного бюджету України, включаючи кошти спеціального фонду Державного бюджету України; 2) коштів кожного окремо державного позабюджетного фонду соціального призначення (Пенсійного фонду України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, який утворюється за рахунок обов’язкових відрахувань комерційних банків згідно з законодавством України; інших позабюджетних грошових фондів, кошти яких є державною власністю); 3) коштів спеціальних фондів і резервів Національного банку України та інших кредитних організацій, які засновані на праві державної власності; 4) коштів фондів підприємств, установ та організацій, заснованих на державній формі власності.
12. Викладено нові підходи до визначення поняття і складу інституту публічних видатків місцевого самоврядування, виходячи з еволюції системи місцевих видатків. Обґрунтовано, що до предмету регулювання цього інституту належать відносини щодо розподілу (перерозподілу) та використання: 1) коштів бюджетів місцевого самоврядування, включаючи видатки спеціальних бюджетних фондів цільового призначення; 2) коштів позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування (у випадках, коли їх утворення дозволяється законодавством); 3) коштів спеціальних фондів та резервів комунальних банків, якщо їх статутний капітал утворюється за рахунок коштів органів місцевого самоврядування; 4) коштів фондів підприємств, установ та організацій, заснованих на комунальній (муніципальній) формі власності.
13. Науково обґрунтовано формування нового інституту в системі фінансового права – інституту публічних видатків суспільного (соціального) призначення. До його предмету належать відносини щодо розподілу (перерозподілу) та використання: 1) коштів кожного окремо публічного солідарного фонду обов’язкового соціального страхування (фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття; фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань; фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності); 2) коштів публічних накопичувальних фондів обов’язкового соціального страхування, а саме - недержавних пенсійних фондів, через які здійснюється обов’язкове державне накопичувальне пенсійне страхування (коштів другого рівня пенсійної системи України).
14. Доведено наявність теоретичних і практичних передумов для розширення предмету фінансового права, доцільність його нового визначення з метою охоплення суспільних правовідносин щодо всіх видів публічних фондів коштів і публічних видатків. Предмет фінансового права визначено як суспільні відносини, які пов’язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів, а також здійснення контролю за цим процесом.
Спираючись на нове розуміння та визначення предмету фінансового права науково обґрунтовано нове визначення фінансового права як галузі права: фінансове право – це сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які пов’язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів, а також здійснення контролю за цим процесом.
За підсумками проведеного дослідження дисертантом запропоновано внести зміни і доповнення до Бюджетного кодексу України, законів у сфері соціального страхування та до інших нормативно-правових актів з метою вдосконалення законодавства, яке регулює публічні видатки.
Практичне та теоретичне значення одержаних результатів дослідження полягає у тому, що вони можуть бути використані:
– для подальшої розробки теоретико-методологічних та практичних проблем правового регулювання публічних видатків в Україні; для наукових досліджень у сфері публічних фінансів і публічних фондів грошових коштів; для наукового аналізу окремих видів публічних видатків; у подальшій розробці теоретичних проблем правового статусу суб’єктів – учасників правовідносин у сфері розподілу, перерозподілу та використання коштів публічних фондів;
– при вдосконаленні чинного законодавства України у сфері регулювання публічних видатків та публічних фінансів; при приведенні у відповідність з міжнародними стандартами класифікацій публічних видатків в Україні;
– для вдосконалення нормотворчої роботи Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України та інших міністерств і відомств, які приймають участь у державному регулюванні публічних фінансів та публічних видатків;
– у навчальному процесі при підготовці відповідних розділів підручників і навчальних посібник

bibliography

ВИСНОВКИ
Незалежна Україна здійснює політичні, економічні, соціальні та інші перетворення. Але життєдіяльність будь-якої держави, виконання її функцій та завдань завжди пов’язані з використанням різного виду ресурсів. Тому зміцнення української держави на власному шляху її розвитку нерозривно пов’язується з ефективним використанням фінансових ресурсів, існуючих у державі, та створенням належного правового регулювання цього процесу.
Проблеми правового регулювання публічних видатків в державі ще не досліджувалися комплексно і з урахуванням особливостей сучасного етапу розвитку України. Автором дисертаційної роботи проводиться комплексний аналіз проблем, пов’язаних з правовим регулюванням всіх видів публічних видатків в Україні та інших державах СНД з урахуванням процесу еволюції фінансової системи держави та змін у державному устрої і системі органів державної влади.
З’ясування поняття та системи публічних видатків з урахуванням політичних, економічних, інституційних та соціальних особливостей розвитку сучасної України сприятиме правильному застосуванню певних правових режимів при регулюванні процесу розподілу, перерозподілу та використання грошових коштів публічних фондів всіх видів, які вже існують в Україні та з’являтимуться у подальшому відповідно до Конституції України під час розбудови України як правової держави.
Чітке визначення публічних та приватних видатків і відмежування публічних фондів коштів та видатків від приватних дозволяє обґрунтувати застосування методу владних приписів держави та органів місцевого самоврядування при регулюванні відносин щодо утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання тих чи інших грошових фондів коштів. Це дає змогу об’єктивно визначити коло суспільних відносин публічного характеру, регулювання яких потребує більш вищого ступеню державного втручання, ніж регулювання приватних суспільних відносин. Це також дозволяє обґрунтувати необхідність утворення ефективних систем державного контролю у тих сферах, де чітко виявляються ознаки публічності грошових фондів коштів та відповідних видатків.
Використання у фінансовому праві та фінансовому законодавстві запропонованих нами визначень категорії публічних видатків та системи публічних видатків у сучасній Україні дає змогу вдосконалити понятійний і категорійний апарат фінансового права як науки та усунути колізії правових норм у фінансовому законодавстві, які регулюють утворення, управління, розподіл (перерозподіл) та використання коштів публічних фондів усіх видів. Застосування запропонованих в роботі визначень публічних видатків і їх системи, публічних фінансів і їх системи, предмету фінансового права дозволить внести логіку і прозорість у правові основи регулювання всіх видів публічних видатків, у тому числі видатків держави та місцевого самоврядування. А без цього неможливо встановити ефективне правове регулювання використання фінансових ресурсів у державі.
Проведений у дисертації ґрунтовний аналіз дозволяє зробити важливі теоретичні висновки, сформулювати узагальнені теоретичні положення, які можуть застосовуватися не тільки для подальшого розвитку фінансового права як науки, але також можуть бути використані для подальшого розвитку суміжних наукових дисциплін: публічного права, адміністративного права, та враховуватися науковцями – спеціалістами з теорії права. Аналіз чинного законодавства у сфері публічних видатків також дозволив автору зробити ряд практичних рекомендацій щодо вирішення проблем правового регулювання публічних видатків в державі.
І. До основних теоретичних висновків дисертаційного дослідження можна віднести наступні:
1. Еволюція видатків, які виникали в процесі діяльності у державі, нерозривно пов’язана з еволюцією системи грошових фондів коштів у державі. Види видатків досить сильно змінювалися з плином часу та розвитком держав як суспільних утворень, а точніше – значно розширювалися.
2. Під видатками необхідно розуміти витрачання лише фондів грошових коштів. А витрати, які здійснюються у натуральній формі, не можуть розглядатися як операції, пов’язані із здійсненням фінансової діяльності в державі, і тому їх треба відокремлювати від видатків.
3. Публічні видатки поступово, протягом багатьох століть, виокремлювалися із приватних видатків у міру розвитку в державах системи грошових відносин, яка регламентується нормами правового характеру, а також у міру виникнення публічних фондів грошових коштів.
4. У загальному процесі еволюції видатків у державі та їх правового регулювання можна виділити три етапи:
– етап існування виключно “суспільних” потреб прадержав. Такі потреби можна розглядати як перший аналог суспільних публічних потреб. На цьому етапі все господарювання та перші зародки виробництва носять суто натуральний характер;
– етап існування переважно приватних потреб та, відповідно, приватних видатків. При перетворенні первісних общин у ранні державні об’єднання у суспільстві виникають перші різновиди приватних видатків. Майже до кінця ХIV ст. усі наявні в суспільстві видатки мають вигляд приватних видатків, за рахунок яких оплачувалися як приватні потреби окремих індивідуумів, їх сімей, так і перші суспільні – публічні – потреби ранніх держав;
– етап існування як публічних, так і приватних потреб та, відповідно, приватних і публічних видатків у державі. У ХIIV XIX ст., видатки правителів держав на перші види публічних потреб (оборону, будівництво і підтримання шляхів сполучення, спорудження культових будівель та інші потреби публічного характеру) поступово відокремлюються від суто приватних видатків правителів і перетворюються у новий вид видатків – публічні видатки, які фінансуються за рахунок спеціальних фондів коштів держави. Саме в ці часи виникає і поступово розвивається правове регулювання здійснення публічних видатків. Починаючи з ХХ ст., в усіх країнах світу існує досить розвинута система приватних та публічних видатків, здійснення яких регулюється нормами фінансового права, що вже має вигляд сформованої окремої галузі права.
5. З публічних видатків держави поступово виокремлювалися публічні видатки місцевого самоврядування. І наприкінці ХІХ ст. в багатьох державах вже виділилося два види публічних видатків – державні видатки та видатки адміністративно-територіальних утворень, які існували у державах. У XVII-XVIII ст. у Росії та на території України також відбувається розподіл видатків публічного характеру на загальнодержавні і місцеві.
6. На початку ХХ ст. в Російській імперії не тільки суттєво розширились види державних та місцевих видатків, але також змінилася їх якість – відбулося відокремлення видатків, які вважалися публічними видатками держави та інших примусових союзів від приватних видатків у державі. Підвищення ролі правового регулювання у сфері публічних фондів коштів призвело до виділення нової галузі права – фінансового, норми якого регулювали відносини у сфері публічних фінансів.
7. В епоху соціалізму в Україні та в інших республіках СРСР відбулися великі структурні зміни у сфері видатків, а саме:
– майже зникли приватні видатки, які носили економічний (виробничий) характер у зв’язку з націоналізацією економіки країни. Деякі види приватних видатків економічного характеру трансформувалися у недержавні колективні видатки і були пов’язані з веденням колективного господарювання в агропромисловому секторі;
– всі різновиди публічних видатків, які існували до утворення СРСР, стали ототожнювалися лише з одним різновидом публічних видатків, а саме – з державними видатками, що значно звузило розуміння категорії “публічні видатки”. При цьому серед усіх видів державних видатків найбільшу питому вагу отримали видатки державного бюджету СРСР та бюджетів союзних республік;
– серед бюджетних видатків надзвичайно збільшилася частка видатків, пов’язаних із виробництвом. При цьому виділилися дві підгрупи державних видатків: видатки, пов’язані з виробництвом засобів виробництва та видатки, пов’язані з виробництвом предметів споживання.
8. В сучасній Україні та інших країнах СНД відбулися глибокі, суттєві структурні зміни у сфері видатків. Причиною докорінної зміни структури видатків в незалежній Україні та інших країнах СНД стала ціла низка таких об’єктивних та суб’єктивних факторів, як: 1) утворення нових держав на території колишнього СРСР з новими системами державного устрою та державної влади; 2) відокремлення місцевого самоврядування від держави та значна зміна сфери управління й організації самоуправління у новостворених країнах; 3) зміна акцентів у публічних інтересах, які визнаються та забезпечуються новими державами; 4) підвищення важливості питань соціальної сфери у функціонуванні держави та інші фактори.
Першою суттєвою структурною зміною у видатках, які існують в незалежній Україні та сучасних державах СНД, стала поява публічних за своєї природою, але не державних за формою власності фондів коштів місцевого самоврядування. Поява нових видів грошових фондів, які не вписувались в існуючі “класичні” визначення предмету фінансового права, призвела до початку у 90-х роках минулого століття дискусій про необхідність перегляду багатьох базових категорій фінансового права та нового осмислення предмету фінансового права.
Другою суттєвою структурною зміною в публічних видатках України стала поява на основі нових законів України публічних за своєю природою, але недержавних за формою власності фондів коштів соціального призначення – спочатку солідарного типу, а потім і накопичувального. Поява таких фондів коштів призвела, відповідно, до виникнення нового виду публічних видатків соціального призначення,
Третя важлива зміна у структурі видатків в Україні пов’язана з проведенням перегляду та перерозподілу повноважень між державою та органами місцевого самоврядування відповідно до Конституції України, Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” та Бюджетного кодексу України. Четверта структурна зміна у сфері видатків пов’язана з проведенням приватизації економіки країни.
9. Суттєві структурні зміни у видатках, існуючих в сучасній Україні та країнах СНД, а також зміни у фінансовій системі держави, що пов’язані із виникненням нових видів фондів грошових коштів, які мають публічну природу, але не є державною чи комунальною власністю, поставили питання про пошук критеріїв чіткого розмежування публічних видатків, фондів грошових коштів та фінансів від приватних видатків, фондів грошових коштів та фінансів, які не охоплюються предметом фінансового права. Внаслідок цього у сучасній Україні та інших країнах СНД відбувається переосмислення категорій “державні видатки”, “місцеві видатки”, “публічні видатки” як економічних категорій та як категорій фінансового права.
Для подальшого визначення публічних видатків як різновиду суспільних відносин і як складової частини публічних фінансів ми пропонуємо використовувати такі ознаки “публічності” та “приватності”:
1) форма власності на матеріальний носій (об’єкт) правовідносин: державна, комунальна, приватна (спільна власність учасників певного об’єднання громадян та власність юридичних осіб, уповноважених законом здійснювати загальнодержавні обов’язкові соціальні програми) – для публічних правовідносин або приватна власність окремих громадян – для приватних правовідносин;
2) характер інтересу, який виявляється у правовідносинах: публічний чи приватний;
3) мета виникнення відповідних суспільних відносин: задоволення потреб однієї окремої людини; задоволення потреб суспільства; задоволення потреб держави;
4) метод правового регулювання відповідних суспільних відносин: встановлення владних приписів чи встановлення цивільно-правового регулювання відносин між суб’єктами стосовно утворення, розподілу та використання фондів коштів;
5) форма розподілу та форма пристосування матеріального носія (об’єкта) відповідних суспільних відносин до використання:
– призначення об’єкта для розподілу між окремими юридичними чи фізичними особами для прямого задоволення приватних потреб цих осіб, коли держава регулює лише процес розподілу об’єкта, з приводу якого виникають відносини, або
– пристосування об’єкта для спільного задоволення відокремлюваних інтересів осіб – суб’єктів правовідносин, коли держава регулює не лише розподіл, а й використання (споживання) об’єкта, з приводу якого виникають суспільні відносини.
11. У сучасній юридичній літературі теоретики публічного права визначають три види публічного інтересу: державний, суспільний і територіальний інтерес. Використовуючи публічний інтерес як ознаку публічності у суспільних відносинах, у тому числі у сфері фінансів, необхідно враховувати, що, не всі суспільні інтереси набувають ознак публічності і стають різновидом публічного інтересу, що регулюється публічними галузями права, а лише ті з них, які отримали визнання держави або органів місцевого самоврядування, якщо останні мають певну самостійність та незалежність від держави відповідно до законодавства країни. При цьому визнання державою або органами місцевого самоврядування тих чи інших суспільних інтересів відбувається шляхом декларування у нормах законодавства зацікавленості та участі держави або органів місцевого самоврядування у підтримці та задоволенні таких інтересів. Найчастіше це здійснюється шляхом визначення у відповідному законодавстві джерел та правил фінансування заходів, спрямованих на задоволення відповідного суспільного інтересу.
12. Державний інтерес є різновидом публічного інтересу, легітимним носієм якого виступає держава в особі відповідних державних органів. Територіальний інтерес є різновидом публічного інтересу, легітимним носієм якого є органи місцевого самоврядування. Публічні суспільні інтереси можуть стосуватися різних напрямів публічного суспільного життя.
Одним із основних публічних суспільних інтересів, які визнаються, захищаються та реалізуються в сучасних державах, стає інтерес громадян в отриманні соціального захисту та соціального забезпечення у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від громадян обставин, а також у старості та в інших випадках. Легітимними носіями цього інтересу в Україні є чотири інституції, які утворені для забезпечення задоволення суспільного інтересу в існуванні ефективного соціального страхування громадян України. Це - фонди державного соціального страхування, визначені Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та законами України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”, “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності”, “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням”, “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття”, та Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, який утворюється за рахунок обов’язкових відрахувань комерційних банків згідно із Законом України “Про Фонд гарантування вкладів фізичних осіб”.
13. Публічні видатки є витратами, які здійснюються за рахунок публічних фондів грошових коштів і є складовою частиною публічних фінансів. Поняття “фінанси” та “публічні фінанси” змінювалося відповідно з розвитком та ускладненням грошової системи держави, грошового обігу, товарних відносин та поступовим ускладненням суспільних відносин у сфері фінансів. Аналіз сучасної фінансової та фінансово-правової літератури свідчить про те, що еволюція розуміння поняття “фінанси” не закінчилася і триває у наші часи.
Базуючись на ознаках публічності в суспільних відносинах та праві, під публічними фінансами необхідно розуміти суспільні відносини, які пов’язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, розподілу (перерозподілу) та використання фондів коштів держави, місцевого самоврядування та фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, незалежно від форми власності таких фондів. Публічні фінанси регулюються шляхом встановлення владних приписів держави або органів місцевого самоврядування щодо утворення, розподілу (перерозподілу) та використання зазначених фондів коштів, а також щодо контролю за цими процесами.
14. При виокремленні публічних фінансів як особливого різновиду фінансових суспільних відносин трансформується поняття та визначення фінансової системи держави. На нашу думку, у фінансово-правовій літературі необхідно знайти такий підхід до визначення фінансової системи країни, який би дав змогу чітко відмежувати ланки публічних фінансів, які охоплюються предметом фінансового права, від ланок приватних фінансів, що не охоплюються предметом фінансового права. Нами пропонується таке визначення фінансової системи країни:
фінансова система держави – це сукупність підсистем публічних та приватних фінансів, кожна з яких має окремі ланки, що утворюються групами фінансових відносин, яким притаманні специфічні особливості і які виникають у процесі утворення, розподілу (перерозподілу) та використання публічних і приватних фондів коштів, які існують у державі.
15. У фінансовій системі держави пропонується виокремлювати підсистему публічних фінансів, яка включає такі ланки:
• публічні фінанси держави: відносини, які виникають з приводу утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів держави;
• публічні фінанси суб’єктів федерації: відносини, які виникають з приводу утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів суб’єктів федерації (у державах з федеральним устроєм);
• публічні фінанси місцевого самоврядування: відносини, які виникають з приводу утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів місцевого самоврядування всіх видів;
• публічні фінанси суспільного (соціального) призначення: відносини, які виникають з приводу утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні (соціальні) інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, незалежно від форми власності цих фондів.
А підсистема приватних фінансів включає відносини, які виникають з приводу утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання приватних фондів коштів господарюючих суб’єктів.
16. Публічні фінанси у наведеному нами визначенні є категорією фінансового права, яку можна визначити таким чином:
публічні фінанси – це суспільні відносини, які: 1) пов’язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, управління, розподілу (перерозподілу) і використання публічних фондів коштів та здійснення контролю за цим процесом; 2) регулюються шляхом встановлення владних приписів держави або органів місцевого самоврядування.
17. Чітке визначення і відокремлення підсистем публічних та приватних фінансів та розмежування публічних фондів коштів і публічних видатків від приватних фондів коштів і видатків дозволяє обґрунтувати застосування певних правових режимів та методу владних приписів держави і органів місцевого самоврядування при регулюванні відносин щодо утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів грошових коштів та публічних видатків. Це дає змогу, з одного боку, чітко обмежити коло суспільних відносин, регулювання яких потребує вищого ступеня державного втручання, ніж регулювання приватних суспільних відносин, з другого – обґрунтувати необхідність утворення ефективних систем державного управління та контролю у тих сферах, де чітко виявляються ознаки публічності фондів коштів та відповідних видатків.
Матеріальною основою системи публічних фінансів є система публічних фондів коштів, а саме:
– публічні фонди грошових коштів держави;
– публічні фонди грошових коштів місцевого самоврядування;
– публічні фонди грошових коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, незалежно від форми власності цих фондів.
18. За економічною природою можна виділити два типи публічних фондів грошових коштів – солідарні та накопичувальні. При цьому правові режими здійснення видатків за рахунок коштів цих фондів значно відрізняються. До публічних фондів грошових коштів солідарного типу належать:
1) державний бюджет та позабюджетні фонди держави;
2) бюджети та позабюджетні фонди місцевого самоврядування (за винятком фондів довгострокового інвестування, якщо такі утворюються);
3) фонди обов’язкового соціального страхування, які не підлягають довгостроковому інвестуванню і не розподіляють інвестиційний дохід, отриманий від короткострокового інвестування, між застрахованими особами пропорційно до внесків, зроблених на їх користь до таких фондів.
До публічних фондів грошових коштів накопичувального типу відносяться накопичувальні пенсійні фонди, які є матеріальною основою функціонування загальнообов’язкового державного пенсійного страхування (другий рівень пенсійної системи).
19. З появою публічних накопичувальних фондів коштів з’являється потреба у правовому регулюванні довгострокового управління коштами таких фондів. Це означає, що одним із основних завдань правового регулювання відносин, які виникають з приводу коштів накопичувальних пенсійних фондів, є забезпечення ефективного управління (інвестування) цими коштами протягом усього періоду їх накопичення.
В роботі визначається нова функція держави у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування. Доводиться, що з виникненням в Україні публічних накопичувальних фондів забезпечення функціонування системи загальнообов’язкового державного соціального страхування потребує державного регулювання суспільних відносин, які виникають в процесі довгострокового (біля 40 років) акумулювання, збереження, розподілу та використання коштів публічних накопичувальних фондів. Обґрунтовуються особливості правових режимів публічних накопичувальних фондів, напрями державного регулювання та нагляду у цій сфері, а також шляхи вдосконалення українського законодавства з урахуванням відповідного міжнародного досвіду.
20. Під управлінням коштами публічних накопичувальних фондів розуміється організація ефективного інвестування цих коштів з метою їх збереження протягом усього часу накопичення та отримання інвестиційного доходу, який розподіляється між застрахованими особами (громадянами, які підлягають обов’язковому пенсійному страхуванню через накопичувальні пенсійні фонди відповідно до законодавства країни). Здійснення функції державного управління коштами публічних накопичувальних фондів регулюється нормами фінансового законодавства і розширює сферу відносин, які є предметом фінансового права. Тому пропонується нове визначення предмета фінансового права:
предметом фінансового права є суспільні відносини, які пов’язані із задоволенням усіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів, а також здійснення контролю за цим процесом.
21. До публічних фондів коштів держави в Україні належать:
1) Державний бюджет України, включаючи кошти спеціального фонду Державного бюджету України, у тому числі Фонд України соціального захисту інвалідів, що формується та витрачається відповідно до Закону України “Про основи соціальної захищеності інвалідів”;
2) державні позабюджетні фонди:
– Пенсійний фонд України;
– Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, який утворюється за рахунок обов’язкових відрахувань комерційних банків згідно із законодавством України;
– інші позабюджетні грошові фонди, кошти яких є державною власністю та які утворюються відповідно до законодавства;
3) спеціальні фонди грошових коштів і резерви Національного банку України та інших кредитних організацій, які засновані на праві державної власності;
4) фонди коштів державних підприємств, установ та організацій.
22. До публічних фондів коштів місцевого самоврядування в Україні належать такі фонди коштів:
1) бюджети місцевого самоврядування, включаючи спеціальні бюджетні фонди цільового призначення;
2) позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування;
3) фонди грошових коштів комунальних банків, якщо їх статутний капітал утворюється за рахунок коштів місцевого самоврядування;
4) фонди коштів комунальних (муніципальних) підприємств, установ та організацій.
23. До публічних фондів коштів соціального призначення, які не є державною чи комунальною власністю та за рахунок яких задовольняються суспільні соціальні інтереси, визнані державою, в Україні належать:
1) публічні солідарні фонди коштів обов’язкового соціального страхування, а саме:
– Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття;
– Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань;
– Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності.
2) публічні накопичувальні фонди коштів обов’язкового соціального страхування, а саме: недержавні пенсійні фонди, через які здійснюється накопичення, інвестування, розподіл та використання коштів обов’язкового державного накопичувального пенсійного страхування (коштів другого рівня пенсійної системи).
24. Спираючись на запропоновану систему публічних фондів коштів, обґрунтовується наступна система публічних видатків у сучасній Україні:
1) публічні видатки держави;
2) публічні видатки місцевого самоврядування;
3) публічні видатки соціального призначення.
При цьому до публічних видатків держави належать:
– видатки Державного бюджету України, включаючи видатки спеціального фонду Державного бюджету України;
– видатки державних позабюджетних фондів коштів соціального призначення: видатки Пенсійного фонду України; видатки Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, який утворюється за рахунок обов’язкових відрахувань комерційних банків згідно з законодавством України; видатки інших позабюджетних грошових фондів, кошти яких є державною власністю;
– видатки спеціальних фондів грошових коштів і резервів Національного банку України та інших кредитних організацій, які засновані на праві державної власності;
– видатки фондів грошових коштів підприємств, установ та організацій, заснованих на державній формі власності.
До публічних видатків місцевого самоврядування належать:
– видатки бюджетів місцевого самоврядування, включаючи видатки спеціальних бюджетних фондів цільового призначення;
– видатки позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування (у випадках, коли їх утворення дозволяється законодавством);
– видатки спеціальних фондів грошових коштів та резервів комунальних банків, якщо їх статутний капітал утворюється за рахунок коштів місцевого самоврядування;
– видатки фондів грошових коштів підприємств, установ та організацій, заснованих на комунальній (муніципальній) формі власності.
До публічних видатків соціального призначення, які не є державною чи комунальною власністю, в Україні належать:
– видатки публічних солідарних фондів коштів обов’язкового соціального страхування, а саме: видатки фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття; видатки фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань; видатки фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності;
– видатки публічних накопичувальних фондів коштів обов’язкового соціального страхування, а саме: видатки недержавних пенсійних фондів, через які здійснюється накопичення, інвестування, розподіл та використання коштів обов’язкового державного накопичувального пенсійного страхування (коштів другого рівня пенсійної системи);
25. Виконання органами місцевого самоврядування делегованих законом повноважень органів державної виконавчої влади привело до появи нового виду публічних видатків – міжбюджетних трансфертів. Міжбюджетний трансферт має складну юридичну природу. Він може розглядатися, як: 1) метод здійснення розподілу та перерозподілу коштів, який застосовується з метою ефективного фінансування публічних видатків різних видів; 2) видатки того бюджету, з якого надаються кошти міжбюджетного трансферту; 3) доходи того бюджету, який отримує кошти міжбюджетного трансферту. Запропоновані в Бюджетному кодексі України види та методи застосування міжбюджетних трансфертів є неефективними і потребують подальшого вдосконалення.
26. Правові норми, які регулюють суспільні відносини щодо розподілу, перерозподілу та використання публічних фондів коштів, формують три інститути у сфері публічних видатків: інститут публічних видатків держави, інститут публічних видатків місцевого самоврядування, інститут публічних видатків суспільного (соціального) призначення. Кожен із цих інститутів є складним фінансово-правовим інститутом. Пропонується виокремлювати у системі фінансового права новий розділ – правове регулювання публічних видатків в державі, який складається з трьох зазначених інститутів у сфері публічних видатків.
27. На сучасному етапі розвитку системи публічних фінансів України змінюється розуміння поняття та складу інституту публічних видатків держави. До предмету регулювання цього інституту сьогодні належать відносини щодо процедури розподілу (перерозподілу) та використання: 1) коштів Державного бюджету України, включаючи кошти спеціального фонду Державного бюджету України; 2) коштів кожного окремо державного позабюджетного фонду соціального призначення (Пенсійного фонду України; Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, який утворюється за рахунок обов’язкових відрахувань комерційних банків згідно з законодавством України; інших позабюджетних грошових фондів, кошти яких є державною власністю); 3) коштів спеціальних фондів і резервів Національного банку України та інших кредитних організацій, які засновані на праві державної власності; 4) коштів фондів підприємств, установ та організацій, заснованих на державній формі власності.
28. Змінюється і розуміння поняття та складу інституту публічних видатків місцевого самоврядування, виходячи з еволюції системи місцевих видатків. До предмету регулювання цього інституту належать відносини щодо процедури розподілу (перерозподілу) та використання: 1) коштів бюджетів місцевого самоврядування, включаючи видатки спеціальних бюджетних фондів цільового призначення; 2) коштів позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування (у випадках, коли їх утворення дозволяється законодавством); 3) коштів спеціальних фондів та резервів комунальних банків, якщо їх статутний капітал утворюється за рахунок коштів місцевого самоврядування; 4) коштів фондів підприємств, установ та організацій, заснованих на комунальній (муніципальній) формі власності.
29. Приймаючи до уваги предмет регулювання та специфіку норм, які регулюють розподіл та використання коштів публічних фондів соціального призначення, доцільно розглядати новий інститут в системі фінансового права. До предмету регулювання цього інституту належать відносини щодо процедури розподілу (перерозподілу) та використання: 1) коштів кожного окремо публічного солідарного фонду обов’язкового соціального страхування (фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття; фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань; фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності); 2) коштів публічних накопичувальних фондів обов’язкового соціального страхування, а саме - недержавних пенсійних фондів, через які здійснюється обов’язкове державне накопичувальне пенсійне страхування (коштів другого рівня пенсійної системи України).
30. З урахуванням структурних змін, які відбуваються у сфері публічних видатків, та з урахуванням проаналізованих міжнародних стандартів у сфері публічних видатків, пропонуються нові підходи до класифікації публічних видатків в Україні та шляхи удосконалення існуючих класифікацій різних видів публічних видатків.
ІІ. За підсумками проведеного дослідження дисертантом запропоновано внести зміни і доповнення до ряду законів України та інших нормативно-правових актів з метою усунення виявлених правових колізій, а саме:
1. Пропонується вдосконалити регулювання видатків з державного та місцевих бюджетів шляхом розробки та прийняття змін до статей 96-107 Бюджетного кодексу України, а саме:
1) доповнити статтю 96 визначеннями понять “дотація”, “субвенція”, “субсидія” з чітким визначенням дозволених типів цих трансфертів (незалежний, незалежний цільовий, цільовий доповнюючий) та внести відповідні зміни до статей 97-103;
2) доповнити статтю 108 Бюджетного кодексу нормами, які б визначали основні особливості правових режимів надання трансфертів в залежності від їх видів та типів;
3) статті 104, 105, 106 та 107 Бюджетного кодексу України доповнити частинами, в яких встановлюються істотні умови угод (договорів), на підставі яких суб’єкти міжбюджетних відносин надають, отримують та використовують кошти для фінансування видатків, зазначених у відповідних статтях. Серед істотних умов необхідно передбачити: визначення напрямків цільового використання коштів; правила використання наданих коштів; звітність про використання наданих коштів; критерії та процедуру оцінки ефективності використання наданих коштів; відповідальність за додержання умов угоди (договору);
4) переглянути запропоновану у Бюджетному кодексі України систему міжбюджетних трансфертів з метою зменшення застосування незалежних цільових трансфертів та більш широкого застосування цільових доповнюючих трансфертів. Для цього частину другу статті 101 доповнити новим абзацом такого змісту: “Зазначені в цій частині статті субвенції надаються у вигляді цільових доповнюючих трансфертів”.
2. Пропонується вдосконалити понятійний апарат Бюджетного кодексу України шляхом уникнення вживання одночасно двох термінів – “видатки бюджету” та “витрати бюджету”. Для цього пропонується не вживати у Бюджетному кодексі термін “витрати бюджету”, залишивши термін “видатки бюджету”, і внести відповідні зміни у статті Бюджетного кодексу.
3. Пропонується вдосконалити метод складання та виконання Державного та місцевих бюджетів України шляхом запровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі та внесення відповідних змін до Бюджетного кодексу України.
4. Пропонується вдосконалити правове регулювання позабюджетних фондів коштів та публічних солідарних фондів соціального призначення. З цієї метою: 1) припинити практику встановлення у щорічних законах про державний бюджет норм, термін дії яких перевищує один бюджетний рік; 2) визначати правовий статус публічних фондів коштів виключно у законах, відповідно до яких вони утворюються, та визнати нечинними ст. 65 Закону України “Про Державний бюджет на 2003 рік” і ст. 85 Закону України “Про Державний бюджет на 2004 рік”.
5. Пропонується вдосконалити регулювання видатків накопичувальних публічних фондів під час розробки та прийняття нового закону України, на основі якого буде запроваджуватися система загальнодержавного обов’язкового накопичувального пенсійного страхування. В цьому законі необхідно:
1) чітко визначити правовий статус коштів Накопичувального пенсійного фонду другого рівня пенсійної системи України, встановивши, що ці кошти не є власністю держави та юридичних осіб, що здійснюють пенсійні внески до цього фонду;
2) визначити процедуру розрахунку та здійснення виплат за рахунок коштів цього фонду.
6. Пропонується вдосконали