Правовое регулирование стимулирования охраны окружающей среды

brief description

Год:

2009

Автор научной работы:

Баршинов, Владислав Игоревич

Ученая cтепень:

кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.06

Специальность:

Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право

Количество cтраниц:

183

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Баршинов, Владислав Игоревич

Введение.
I Глава. Понятиестимулированияохраны окружающей среды в экологическом праве.
§ 1 Понятие меры стимулирования.
§2 Соотношениеадминистративныхи экономических мер стимулирования.
§3Правовоерегулирование стимулирования.
II Глава. Правовые меры экономического стимулированияохраныокружающей среды.
§ 1 Платность природопользования как мера стимулирования.
§2 Международный опыт в области экономического стимулирования охраныокружающейсреды.
§3 Экологические фонды как организационный механизм реализации государственной функции стимулирования охраны окружающейсреды.
III Глава.Административныемеры стимулирования охраны окружающей среды.
§1 Стимулирующее значение порядка предоставления природных объектов в пользование.
§2 Экологическая сертификация в системе мерадминистративногостимулирования.
§3 Экологический контроль как правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.
§4 Юридическая ответственность как мера административного стимулирования.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Правовое регулирование стимулирования охраны окружающей среды"

Актуальность темы исследования. Главное назначение экологической функции государства состоит в том, чтобы обеспечить обоснованное соотношение экологических и экономических интересов общества, развить необходимыегарантиидля реализации конституционных правгражданна благоприятную окружающую среду. Еще в 1972 году на Международной конференции по оценке состояния природной среды в Стокгольме, мировое сообщество пришло к выводу о необходимости изменения отношения человечества к природным богатствам. На конференции были сделаны выводы о том, что окружающая среда и существующие способы реализации удовлетворения потребностей человечества пришли в столкновение. В 1992 году на КонференцииООНпо окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро, в качестве принципа развития человечества был впервыезакрепленпринцип устойчивого развития (sustainable development), означающий развитие, при котором удовлетворяются жизненные потребности нынешнего поколения людей, но не ставится под угрозу возможность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности из-за исчерпания природных ресурсов и деградации окружающей среды1. Принцип бережного отношения к природным богатствам и заботы об условиях жизни будущих поколений должен быть определяющим при принятии решений в современном государстве.
Осознавая всю проблематику последствий негативного воздействия на окружающую среду, мировой тенденцией становится закрепление на уровне права различных механизмов реализации принципа устойчивого развития. Наиболее широко применимыми в мире и доказавшими свою эффективность являются меры, стимулирующие интерес предпринимателей к экологически безопасной деятельности. Стимулирование интереса в охране окружающей
1 Наше общее будущее: Доклад Межд. комиссии по окружающей среде и развитию. - М.: Прогресс, 1989.-С. 36. среды проводится на двух уровнях: на международном уровне и внутри каждой страны отдельно. Развитые страны осознают свою ответственности за сохранность биологического разнообразия планеты для будущих поколений. Осознание ответственности в решении глобальных экологических проблем человечества приводит к поддержке правительствами этих стран формирования эколого-ориентированного законодательства, в том числе направленного на стимулирование интереса различных групп населения к охране окружающей среды. Поскольку одним из условий эффективности снижения негативного воздействия на окружающую среду является количество стран участвующих в достижении указанной цели, международным сообществом так же разрабатываются различные способы воздействия на интересы отдельных государств в проведении политики устойчивого развития.
В большинстве своем, предлагаемые меры стимулирования носят экономический характер и направлены на получение дополнительной выгоды в виде материальных благ. Учитывая природный потенциал нашей страны, такая политика может дать России новые преимущества. По данным последнего доклада «Живая планета» Всемирного фонда дикой природы, на Россию приходится примерно 9% всей биоемкости планеты Земля (1,2 млрд. из 13,6 млрд. глобальных га.; под глобальным га понимается средний по планете показатель способности окружающей среды к воспроизводству ресурсов и поглощению отходов) . При этом Россия в отличие от Китая, Индии, стран ЕС иСША— экологический кредитор, а недолжник. По абсолютному показателю кредита биоемкости мировому хозяйству, единственной страной мира, превосходящей Россию, является Бразилия, активно использующая свои преимущества «экологической сверхдержавы» в
2 Хейлс, К. Доклад «Живая планета - 2008». [Электронный ресурс] / Крис Хейлс // Всемирный фонд дикой природы. - 2009. - Режим доступа : http://www.wwf.ru/resources/publ/book/311/, свободный. -Загл. с экрана. мировых политических и экономических процессах. Таким образом, для повышения международной конкурентоспособности российской экономики, достижения целей реализации концепции устойчивого развития и признания нашей страны на международном уровне, природный капитал необходимо не расходовать ускоренными темпами, как это происходит сейчас, а сохранять и преумножать, чему будет способствовать эффективная природоохранная политика, проводимая внутри страны.
Во всем мире особая роль в обеспечении устойчивого развития отводиться субъектам хозяйственной деятельности. Экологически-ориентированные решения компаний, осуществляющих свою деятельность на территории стран с сильной экологической политикой, являются не столько альтруистическими поступками, сколько четким практическим расчетом. В условиях рыночной экономики, когда каждый субъект хозяйствования заинтересован в извлечении как можно большей прибыли из своей деятельности, государство должно взять на себя рольарбитра, способного своими действиями направить развитие предпринимательского интереса в русле бережного отношения к потребляемым природным богатствам. Эффективным инструментом в руках государства может стать система мер, способных оказать стимулирующее воздействие на предпринимателей.
Бурный экономический рост, наблюдающийся в последнее время, сопровождается усилением негативного воздействия на окружающую среду. Отсутствие эффективных экономических иадминистративныхмер стимулирования природоохранной деятельности оказывает существенное негативное влияние на экологическую обстановку в целом. Все это особо актуализирует изучение вопроса природоохранного регулирования, элементом которого является стимулирование.
Несмотря на то, что значение стимулирующей политики в условиях современности трудно переоценить, практика реализации норм,закрепляющихту или иную меру стимулирования охраны окружающей среды, показывает, что действующее в России законодательство в этой области является слабо разработанным, а положения некоторых норм противоречивыми. Так, Федеральный закон от 10 января 2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»3, пришедший на смену ЗаконуРСФСР«Об охране окружающей природной среды», при сохранении многих принципиально значимых норм, не сумел решить задачи по созданию единой правовой основы развития законодательства в области стимулирования охраны окружающей среды. Большое количество декларативных ибланкетныхнорм не позволяет эффективно его применять, реализация данного закона требует принятия целого ряда нормативных правовых актов. Как отмечаетЖаворонковаН. Г.: «Стимулирующая роль права в развитии экологической деятельности в сфере предпринимательства зависит, с одной стороны, от характера и особенностей реализацииприродоохранительногозаконодательства, а с другой, от уровня его совершенства»4.
Учитывая вышесказанное, представляется особо актуальным не только изучение положений норм законов, регламентирующих ту или иную меру стимулирования, но и формулирование практических рекомендаций направленных на изменение законодательства с целью наиболее полного регулирования вопросов стимулирования эколого-ориентированного поведения, чего до настоящего времени не проводилось. Существующие работы, посвященные вопросам стимулирования охраны окружающей среды,
3 Федеральный закон от 10.01.2002 г. N 7 - ФЗ «Об охране окружающей среды» (принят ГД ФС РФ 20.12.2001 г.) // Российская газета. - 12.01.2002. - И 6.
4 Жаворонкова, Н. Г. Правовые проблемы экологического предпринимательства / Н. Г. Жаворонкова // Экологическое право и рынок / Под ред.БринчукаМ. М. - М.:ИНИОН, 1994.- С. 135. раскрывают экономическую сторону исследуемых отношений, с позиции права данный вопрос не раскрывался.
Научная новизна. Отдельные вопросы правового регулирования стимулирования охраны окружающей среды были затронуты в работахРозовскогоБ. Г., Даниленко О. В.,КолбасоваО. С, Петровой Т. В. В свете последних изменений в законодательстве, назрела необходимость рассмотрения существующих на сегодняшний день мер правового воздействия с точки зрения их стимулирующего значения. Имеющиеся отдельные научные исследования, посвященные вопросам стимулирования охраны окружающей среды, рассматривают лишь некоторые из анализируемых в диссертации мер воздействия на принимаемые субъектами хозяйствования решения. В большинстве из них, данные меры исследуются с точки зрения их экономической составляющей, так, в работах Боташевой 3. Р.,ДовготькоН. А., Хутыз 3. А. посвященных механизму стимулирования природопользования, проблематика данного вопроса раскрыта с точки зрения экономической теории.
В диссертационном исследовании дается комплексный правовой анализ понятия экологического стимулирования, анализируется правовая природа каждой меры стимулирования, исследуется стимулирующий эффект от реализации их на практике. Интерес к исследуемой теме вызван необходимостью систематизации различных точек зрения относительно объекта исследования. Отсутствие в настоящее время единой, четко выработанной, структурированной экологической политики в области стимулирования охраны окружающей среды, основной причиной чего является недостаточное понимание функций некоторых из рассматриваемых мер стимулирования, приводит к трудностям реализации норм стимулов на практике. Необходимым представляется показать важность единого подхода к реализации политики стимулирования в области охраны окружающей среды, поскольку добиться положительного результата возможно только применив комплексные методы формирования интереса к бережному отношению к окружающей среде.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды в области теории права, экологического иприродоресурсногоправа, гражданского и земельного права, а так же научные труды в областиадминистративногои уголовного права.
В процессе работы над диссертацией были изучены трудыКлюкинаБ. Д., Жаворонковой Н. Г.,КутафинаО. Е., Баранова В.М.,ВеселковаФ. С., Горбачева И. М.,МилюковаА. И., Конин Н. М.,РубинштейнаС. Л., Сусликова В. Н.,ЛейстО. Э., Герчикова В. И.,ТихонравоваЮ. В., Назарова Б. JI.,КудрявцеваВ. Н., Фаткуллина Ф. Н.,ЛукашевойЕ. А., Мадьяровой А. В.
По вопросам правового стимулирования охраны природы были использованы трудыДаниленкоО. В., Розовского Б. Г.,КлецкогоВ. И., Мирошник С. В., Петровой Т. В.,ПетроваВ. В., Красновой И. О.
Теоретическую основу работы составили фундаментальные труды в области экологического права и теории государства и праваКолбасоваО.С., Петрова В. В.,БринчукаМ. М., Боголюбова С. А,КрасноваН. И., Малько А. В.,ТорганаК. Э., Матузова Н. И.,АлексееваС.С.
Автором были изучены так же работы ряда зарубежных авторов — Дэниса Д. Хирша (Dennis D.Hirsch), Лари Паркера (Larry Parker), Коры Данкерс (Cora Dankers).
Цель и задача диссертационного исследования. Цель исследования заключается в комплексном научно-теоретическом анализе правовых механизмов стимулирования природоохранной деятельности и определение основных направлений их совершенствования.
Для достижения указанной цели диссертант поставил перед собой следующие задачи:
• раскрыть содержание понятия стимулирования • охраны окружающей среды;
• провести анализ источников права, содержащих нормы, регулирующие отношения по стимулированию рационального природопользования и охране окружающей среды;
• рассмотреть основные подходы к изучению мер стимулирования охраны окружающей среды;
• классифицировать меры стимулирования;
• изучить опыт зарубежных стран в области стимулирования рационального природопользования, сравнить его с положениями действующего российского законодательства с целью оптимизации регулирования стимулирования охраны окружающей среды;
• изучить возможности использования в Российской Федерации зарубежного опыта в сфере правового регулирования стимулирования охраны окружающей среды;
• разработать предложения по совершенствованию нормативной правовой базы стимулирования охраны окружающей среды.
Объектом диссертационного исследования являютсяправоотношения, возникающие в процессе воздействия государства на принимаемые субъектами хозяйственной деятельности решения с целью соблюдения ими норм природоохранного законодательства, то есть правоотношения в области стимулирования природоохранной деятельности.
Предметом диссертационного исследования являются федеральное законодательство иправоприменительнаяпрактика стимулирования в области охраны окружающей среды.
Методологическую основу настоящего диссертационного исследования составляют принятые в отечественной науке способы и меры научного познания. В качестве научно-познавательных инструментов и приемов использованы общенаучные методы, такие как диалектический, логический, исторический, прогностический, системный анализ, так же частно-научные методы, такие как статистический, технико-юридический, сравнительно-правовой.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. В Диссертации обоснована правовая концепция стимулирования охраны окружающей среды. В качестве мер воздействия на интересы субъектов хозяйственной деятельности в концепции выделяются меры экономического и административного стимулирования. Для реализации мер экономического стимулирования автор обосновывает необходимость внедрения гибкой системы платежей, предусматривающей специальные налоги, связанные с предоставлением льгот и смягчением негативных последствий хозяйственной деятельности. В качестве мер административного характера автором обосновывается необходимость придания стимулирующего характера экологической сертификации, экологическому контролю, а так же юридической ответственности. В интересах реализации предлагаемой концепции автором обосновываются конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство и иные нормативные правовые акты;
2. Исходя из общепринятой классификации деления функций экологических платежей на компенсационную, фискальную и управляющую, в диссертации обосновывается позиция рассмотрения платы за негативное воздействие на окружающую среду, предусмотренную ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды», в качестве платы с управляющей функцией. С учетом проведенного анализа, диссертант предлагает говорить о ней, как о плате особого вида, не являющейся ни налогом, ни сбором. В диссертации обосновывается необходимость предусмотреть в России гибкую систему расчета данного вида платежа в зависимости от уровня модернизации производства, затраченных на модернизацию средств, характера выпускаемой продукции и иных факторов;
3. На основе зарубежного опыта предлагаетсязакрепитьв Налоговом кодексе ряд специальных налогов, оказывающих стимулирующее воздействие на формирование интереса к охране окружающей среды. Во-первых, возможно принятие повышенных налогов в отношении производства экологически вредной продукции (например, пластиковых пакетов и т.п.), что приведет к сокращению ее доли на рынке. Во-вторых, необходимым представляется расширение налоговых льгот в отношении предпринимателей, чья деятельность носит природоохранный характер;
4. Учитывая отсутствие установленного назаконодательномуровне минимума расходования бюджетных средств на цели охраны окружающей среды, автор предлагает вернуться к практике использования экологических фондов. Организационная обособленность средств данного фонда будет являтьсягарантиейфинансирования государством деятельности в области охраны окружающей среды, а резервирование собранных средств на специальных счетах, обеспечит принцип их целевого расходования;
5. Основываясь на теоретических обобщениях и анализе международного опыта, автором предлагается ряд мер, направленных на совершенствование механизма обеспеченияисполненияРоссийской Федерацией своих международных обязательств в рамках Киотского протокола. Диссертантом обосновывается целесообразность закрепления в законодательстве норм, определяющих порядок обмена (торговли) между предприятиями одного промышленного района квотами на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу;
6. Представляется необходимым внести изменения в ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Необходимо увеличить число случаев проведения государственного экологического контроля. Для чего предлагается дополнить перечень видов деятельности, в отношении которых плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года, деятельностью, связанной с производством, утилизацией воспламеняющих, окисляющих, горючих,взрывчатыхвеществ, деятельностью связанной с транспортированием, утилизацией источников радиационного излучения и иной деятельностью, в результате осуществления которой возможнопричинениевреда окружающей среде, жизни и здоровью граждан. Учитывая специфику экологическихправонарушений, предлагается изменить регламентируемые указанным законом основания проведения внеплановых проверок;
7. Закрепить приоритет проведения конкурсов при предоставлении природных объектов в пользование. Конкурс позволит выбрать наиболее эффективного, с точки зрения охраны окружающей среды, природопользователя, а в долгосрочной перспективе, сэкономить те средства, которые государство получает разово, предоставляя природный объект в пользование субъекту, выбранному по результатам проведения аукциона. При аукционе, основную роль в выявлении победителя играет размер первоначального платежа, но следует учесть, что он абсолютно несоизмерим с затратами на устранение негативных последствий нерациональных действий природопользователей, наступления которых можно было избежать применив иные методы хозяйствования. Соответствующие изменения необходимо внести в ЛеснойкодексРФ, Водный кодекс РФ, Закон «О недрах», ФЗ «Об охране окружающей среды»;
8. Необходимо ужесточитьнаказанияза предусмотренные УК РФ иКоАПРФ экологические преступления ипроступки, что обеспечит большее мотивационной воздействие норм, содержащихся в указанных источниках права;
9. Действующее законодательство необходимо изменить в части установления в отношении экологических правонарушений правило поворота бременидоказывания. Суды, разрешая вопрос установления причинно-следственной связи, должны руководствоваться не прямымидоказательствамивиновности ответчика, обязанность предоставления которых лежит наистце, а признавать виновником совершенногоправонарушениясубъекта предпринимательской деятельности, чья деятельность связана с высокими рискамипричинениявреда окружающей среде на данной территории;
10. Необходимо устранить существующее противоречие между ч.З ст. 77 и ч.1 ст. 78 ФЗ «Об охране окружающей среды», каждая из которых устанавливает свои приоритеты в отношении использования специальных (по таксам и методикам) и общих (по фактическим затратам на восстановление) способов определения объемавозмещениявреда, причиненного окружающей среде. В целях охраны окружающей среды предлагается установить приоритет применения порядка расчетапричиненноговреда по фактическим затратам. Таксы и методики необходимо применять лишь в случаях, когда невозможно определить фактические затраты, поскольку они не всегда отражают реальнопричиненныйвред, нанесенный окружающей среде.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость работы заключается в том, что впервые на уровне диссертационного исследования изучены в комплексе теоретические и практические вопросы мер воздействия на стимулируемые субъекты с целью бережного отношения к природным богатствам России. Предложенная автором структура деления мер стимулирования на экономические иадминистративныеможет быть использована при рассмотрении иных вопросов, связанных с правовым регулированием вопросов стимулирования охраны окружающей среды.
Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования докладывались, обсуждались и получили положительную оценку на заседаниях кафедры аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии имени O.E.Кутафина, где диссертация выполнялась и рецензировалась. В 2008—2009 гг. соискатель принимал участие в работе международных межвузовских научно-практических конференций студентов и аспирантов, проводимых в Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина, где были доложены результаты диссертационного исследования. По теме диссертации соискателем опубликовано четырестатьив ведущих рецензируемых научных журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней кандидата юридических наук.
Практическая значимость диссертационной работы проявляется в возможности применения ее результатов в ходе дальнейшего изучения проблемы правового регулирования стимулирования в природоохранной сфере. Полученные выводы так же можно использовать с целью усиления, а в некоторых случаях и придания части изученных мер стимулирующих свойств в законодательстве. Материалы диссертации могут быть так же применены в научных целях и учебном процессе в ходе преподавания курса экологического права.
Апробация результатов исследования. Работа была обсуждена и одобрена на кафедре аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина. Основные положения и результаты исследования были опубликованы в научных публикациях.
Результаты диссертационного исследования были апробированы автором в процессе преподавания курса экологического права, а так же в процессе обсуждения основных положений выносимых на защиту в ходе участия в научно - практических конференциях 2008, 2009 гг.
Структура диссертации. Поставленные перед настоящим диссертационным исследованием цели и задачи определили его структуру и содержание. В связи с этим в структуре диссертации выделяются введение, три главы каждая из которых поделена на параграфы, заключение и библиографический список.

bibliography

Год:

2009

Автор научной работы:

Баршинов, Владислав Игоревич

Ученая cтепень:

кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.06

Специальность:

Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право

Количество cтраниц:

183

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Баршинов, Владислав Игоревич

Введение.
I Глава. Понятиестимулированияохраны окружающей среды в экологическом праве.
§ 1 Понятие меры стимулирования.
§2 Соотношениеадминистративныхи экономических мер стимулирования.
§3Правовоерегулирование стимулирования.
II Глава. Правовые меры экономического стимулированияохраныокружающей среды.
§ 1 Платность природопользования как мера стимулирования.
§2 Международный опыт в области экономического стимулирования охраныокружающейсреды.
§3 Экологические фонды как организационный механизм реализации государственной функции стимулирования охраны окружающейсреды.
III Глава.Административныемеры стимулирования охраны окружающей среды.
§1 Стимулирующее значение порядка предоставления природных объектов в пользование.
§2 Экологическая сертификация в системе мерадминистративногостимулирования.
§3 Экологический контроль как правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.
§4 Юридическая ответственность как мера административного стимулирования.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Правовое регулирование стимулирования охраны окружающей среды"

Актуальность темы исследования. Главное назначение экологической функции государства состоит в том, чтобы обеспечить обоснованное соотношение экологических и экономических интересов общества, развить необходимыегарантиидля реализации конституционных правгражданна благоприятную окружающую среду. Еще в 1972 году на Международной конференции по оценке состояния природной среды в Стокгольме, мировое сообщество пришло к выводу о необходимости изменения отношения человечества к природным богатствам. На конференции были сделаны выводы о том, что окружающая среда и существующие способы реализации удовлетворения потребностей человечества пришли в столкновение. В 1992 году на КонференцииООНпо окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро, в качестве принципа развития человечества был впервыезакрепленпринцип устойчивого развития (sustainable development), означающий развитие, при котором удовлетворяются жизненные потребности нынешнего поколения людей, но не ставится под угрозу возможность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности из-за исчерпания природных ресурсов и деградации окружающей среды1. Принцип бережного отношения к природным богатствам и заботы об условиях жизни будущих поколений должен быть определяющим при принятии решений в современном государстве.
Осознавая всю проблематику последствий негативного воздействия на окружающую среду, мировой тенденцией становится закрепление на уровне права различных механизмов реализации принципа устойчивого развития. Наиболее широко применимыми в мире и доказавшими свою эффективность являются меры, стимулирующие интерес предпринимателей к экологически безопасной деятельности. Стимулирование интереса в охране окружающей
1 Наше общее будущее: Доклад Межд. комиссии по окружающей среде и развитию. - М.: Прогресс, 1989.-С. 36. среды проводится на двух уровнях: на международном уровне и внутри каждой страны отдельно. Развитые страны осознают свою ответственности за сохранность биологического разнообразия планеты для будущих поколений. Осознание ответственности в решении глобальных экологических проблем человечества приводит к поддержке правительствами этих стран формирования эколого-ориентированного законодательства, в том числе направленного на стимулирование интереса различных групп населения к охране окружающей среды. Поскольку одним из условий эффективности снижения негативного воздействия на окружающую среду является количество стран участвующих в достижении указанной цели, международным сообществом так же разрабатываются различные способы воздействия на интересы отдельных государств в проведении политики устойчивого развития.
В большинстве своем, предлагаемые меры стимулирования носят экономический характер и направлены на получение дополнительной выгоды в виде материальных благ. Учитывая природный потенциал нашей страны, такая политика может дать России новые преимущества. По данным последнего доклада «Живая планета» Всемирного фонда дикой природы, на Россию приходится примерно 9% всей биоемкости планеты Земля (1,2 млрд. из 13,6 млрд. глобальных га.; под глобальным га понимается средний по планете показатель способности окружающей среды к воспроизводству ресурсов и поглощению отходов) . При этом Россия в отличие от Китая, Индии, стран ЕС иСША— экологический кредитор, а недолжник. По абсолютному показателю кредита биоемкости мировому хозяйству, единственной страной мира, превосходящей Россию, является Бразилия, активно использующая свои преимущества «экологической сверхдержавы» в
2 Хейлс, К. Доклад «Живая планета - 2008». [Электронный ресурс] / Крис Хейлс // Всемирный фонд дикой природы. - 2009. - Режим доступа : http://www.wwf.ru/resources/publ/book/311/, свободный. -Загл. с экрана. мировых политических и экономических процессах. Таким образом, для повышения международной конкурентоспособности российской экономики, достижения целей реализации концепции устойчивого развития и признания нашей страны на международном уровне, природный капитал необходимо не расходовать ускоренными темпами, как это происходит сейчас, а сохранять и преумножать, чему будет способствовать эффективная природоохранная политика, проводимая внутри страны.
Во всем мире особая роль в обеспечении устойчивого развития отводиться субъектам хозяйственной деятельности. Экологически-ориентированные решения компаний, осуществляющих свою деятельность на территории стран с сильной экологической политикой, являются не столько альтруистическими поступками, сколько четким практическим расчетом. В условиях рыночной экономики, когда каждый субъект хозяйствования заинтересован в извлечении как можно большей прибыли из своей деятельности, государство должно взять на себя рольарбитра, способного своими действиями направить развитие предпринимательского интереса в русле бережного отношения к потребляемым природным богатствам. Эффективным инструментом в руках государства может стать система мер, способных оказать стимулирующее воздействие на предпринимателей.
Бурный экономический рост, наблюдающийся в последнее время, сопровождается усилением негативного воздействия на окружающую среду. Отсутствие эффективных экономических иадминистративныхмер стимулирования природоохранной деятельности оказывает существенное негативное влияние на экологическую обстановку в целом. Все это особо актуализирует изучение вопроса природоохранного регулирования, элементом которого является стимулирование.
Несмотря на то, что значение стимулирующей политики в условиях современности трудно переоценить, практика реализации норм,закрепляющихту или иную меру стимулирования охраны окружающей среды, показывает, что действующее в России законодательство в этой области является слабо разработанным, а положения некоторых норм противоречивыми. Так, Федеральный закон от 10 января 2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»3, пришедший на смену ЗаконуРСФСР«Об охране окружающей природной среды», при сохранении многих принципиально значимых норм, не сумел решить задачи по созданию единой правовой основы развития законодательства в области стимулирования охраны окружающей среды. Большое количество декларативных ибланкетныхнорм не позволяет эффективно его применять, реализация данного закона требует принятия целого ряда нормативных правовых актов. Как отмечаетЖаворонковаН. Г.: «Стимулирующая роль права в развитии экологической деятельности в сфере предпринимательства зависит, с одной стороны, от характера и особенностей реализацииприродоохранительногозаконодательства, а с другой, от уровня его совершенства»4.
Учитывая вышесказанное, представляется особо актуальным не только изучение положений норм законов, регламентирующих ту или иную меру стимулирования, но и формулирование практических рекомендаций направленных на изменение законодательства с целью наиболее полного регулирования вопросов стимулирования эколого-ориентированного поведения, чего до настоящего времени не проводилось. Существующие работы, посвященные вопросам стимулирования охраны окружающей среды,
3 Федеральный закон от 10.01.2002 г. N 7 - ФЗ «Об охране окружающей среды» (принят ГД ФС РФ 20.12.2001 г.) // Российская газета. - 12.01.2002. - И 6.
4 Жаворонкова, Н. Г. Правовые проблемы экологического предпринимательства / Н. Г. Жаворонкова // Экологическое право и рынок / Под ред.БринчукаМ. М. - М.:ИНИОН, 1994.- С. 135. раскрывают экономическую сторону исследуемых отношений, с позиции права данный вопрос не раскрывался.
Научная новизна. Отдельные вопросы правового регулирования стимулирования охраны окружающей среды были затронуты в работахРозовскогоБ. Г., Даниленко О. В.,КолбасоваО. С, Петровой Т. В. В свете последних изменений в законодательстве, назрела необходимость рассмотрения существующих на сегодняшний день мер правового воздействия с точки зрения их стимулирующего значения. Имеющиеся отдельные научные исследования, посвященные вопросам стимулирования охраны окружающей среды, рассматривают лишь некоторые из анализируемых в диссертации мер воздействия на принимаемые субъектами хозяйствования решения. В большинстве из них, данные меры исследуются с точки зрения их экономической составляющей, так, в работах Боташевой 3. Р.,ДовготькоН. А., Хутыз 3. А. посвященных механизму стимулирования природопользования, проблематика данного вопроса раскрыта с точки зрения экономической теории.
В диссертационном исследовании дается комплексный правовой анализ понятия экологического стимулирования, анализируется правовая природа каждой меры стимулирования, исследуется стимулирующий эффект от реализации их на практике. Интерес к исследуемой теме вызван необходимостью систематизации различных точек зрения относительно объекта исследования. Отсутствие в настоящее время единой, четко выработанной, структурированной экологической политики в области стимулирования охраны окружающей среды, основной причиной чего является недостаточное понимание функций некоторых из рассматриваемых мер стимулирования, приводит к трудностям реализации норм стимулов на практике. Необходимым представляется показать важность единого подхода к реализации политики стимулирования в области охраны окружающей среды, поскольку добиться положительного результата возможно только применив комплексные методы формирования интереса к бережному отношению к окружающей среде.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды в области теории права, экологического иприродоресурсногоправа, гражданского и земельного права, а так же научные труды в областиадминистративногои уголовного права.
В процессе работы над диссертацией были изучены трудыКлюкинаБ. Д., Жаворонковой Н. Г.,КутафинаО. Е., Баранова В.М.,ВеселковаФ. С., Горбачева И. М.,МилюковаА. И., Конин Н. М.,РубинштейнаС. Л., Сусликова В. Н.,ЛейстО. Э., Герчикова В. И.,ТихонравоваЮ. В., Назарова Б. JI.,КудрявцеваВ. Н., Фаткуллина Ф. Н.,ЛукашевойЕ. А., Мадьяровой А. В.
По вопросам правового стимулирования охраны природы были использованы трудыДаниленкоО. В., Розовского Б. Г.,КлецкогоВ. И., Мирошник С. В., Петровой Т. В.,ПетроваВ. В., Красновой И. О.
Теоретическую основу работы составили фундаментальные труды в области экологического права и теории государства и праваКолбасоваО.С., Петрова В. В.,БринчукаМ. М., Боголюбова С. А,КрасноваН. И., Малько А. В.,ТорганаК. Э., Матузова Н. И.,АлексееваС.С.
Автором были изучены так же работы ряда зарубежных авторов — Дэниса Д. Хирша (Dennis D.Hirsch), Лари Паркера (Larry Parker), Коры Данкерс (Cora Dankers).
Цель и задача диссертационного исследования. Цель исследования заключается в комплексном научно-теоретическом анализе правовых механизмов стимулирования природоохранной деятельности и определение основных направлений их совершенствования.
Для достижения указанной цели диссертант поставил перед собой следующие задачи:
• раскрыть содержание понятия стимулирования • охраны окружающей среды;
• провести анализ источников права, содержащих нормы, регулирующие отношения по стимулированию рационального природопользования и охране окружающей среды;
• рассмотреть основные подходы к изучению мер стимулирования охраны окружающей среды;
• классифицировать меры стимулирования;
• изучить опыт зарубежных стран в области стимулирования рационального природопользования, сравнить его с положениями действующего российского законодательства с целью оптимизации регулирования стимулирования охраны окружающей среды;
• изучить возможности использования в Российской Федерации зарубежного опыта в сфере правового регулирования стимулирования охраны окружающей среды;
• разработать предложения по совершенствованию нормативной правовой базы стимулирования охраны окружающей среды.
Объектом диссертационного исследования являютсяправоотношения, возникающие в процессе воздействия государства на принимаемые субъектами хозяйственной деятельности решения с целью соблюдения ими норм природоохранного законодательства, то есть правоотношения в области стимулирования природоохранной деятельности.
Предметом диссертационного исследования являются федеральное законодательство иправоприменительнаяпрактика стимулирования в области охраны окружающей среды.
Методологическую основу настоящего диссертационного исследования составляют принятые в отечественной науке способы и меры научного познания. В качестве научно-познавательных инструментов и приемов использованы общенаучные методы, такие как диалектический, логический, исторический, прогностический, системный анализ, так же частно-научные методы, такие как статистический, технико-юридический, сравнительно-правовой.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. В Диссертации обоснована правовая концепция стимулирования охраны окружающей среды. В качестве мер воздействия на интересы субъектов хозяйственной деятельности в концепции выделяются меры экономического и административного стимулирования. Для реализации мер экономического стимулирования автор обосновывает необходимость внедрения гибкой системы платежей, предусматривающей специальные налоги, связанные с предоставлением льгот и смягчением негативных последствий хозяйственной деятельности. В качестве мер административного характера автором обосновывается необходимость придания стимулирующего характера экологической сертификации, экологическому контролю, а так же юридической ответственности. В интересах реализации предлагаемой концепции автором обосновываются конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство и иные нормативные правовые акты;
2. Исходя из общепринятой классификации деления функций экологических платежей на компенсационную, фискальную и управляющую, в диссертации обосновывается позиция рассмотрения платы за негативное воздействие на окружающую среду, предусмотренную ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды», в качестве платы с управляющей функцией. С учетом проведенного анализа, диссертант предлагает говорить о ней, как о плате особого вида, не являющейся ни налогом, ни сбором. В диссертации обосновывается необходимость предусмотреть в России гибкую систему расчета данного вида платежа в зависимости от уровня модернизации производства, затраченных на модернизацию средств, характера выпускаемой продукции и иных факторов;
3. На основе зарубежного опыта предлагаетсязакрепитьв Налоговом кодексе ряд специальных налогов, оказывающих стимулирующее воздействие на формирование интереса к охране окружающей среды. Во-первых, возможно принятие повышенных налогов в отношении производства экологически вредной продукции (например, пластиковых пакетов и т.п.), что приведет к сокращению ее доли на рынке. Во-вторых, необходимым представляется расширение налоговых льгот в отношении предпринимателей, чья деятельность носит природоохранный характер;
4. Учитывая отсутствие установленного назаконодательномуровне минимума расходования бюджетных средств на цели охраны окружающей среды, автор предлагает вернуться к практике использования экологических фондов. Организационная обособленность средств данного фонда будет являтьсягарантиейфинансирования государством деятельности в области охраны окружающей среды, а резервирование собранных средств на специальных счетах, обеспечит принцип их целевого расходования;
5. Основываясь на теоретических обобщениях и анализе международного опыта, автором предлагается ряд мер, направленных на совершенствование механизма обеспеченияисполненияРоссийской Федерацией своих международных обязательств в рамках Киотского протокола. Диссертантом обосновывается целесообразность закрепления в законодательстве норм, определяющих порядок обмена (торговли) между предприятиями одного промышленного района квотами на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу;
6. Представляется необходимым внести изменения в ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Необходимо увеличить число случаев проведения государственного экологического контроля. Для чего предлагается дополнить перечень видов деятельности, в отношении которых плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года, деятельностью, связанной с производством, утилизацией воспламеняющих, окисляющих, горючих,взрывчатыхвеществ, деятельностью связанной с транспортированием, утилизацией источников радиационного излучения и иной деятельностью, в результате осуществления которой возможнопричинениевреда окружающей среде, жизни и здоровью граждан. Учитывая специфику экологическихправонарушений, предлагается изменить регламентируемые указанным законом основания проведения внеплановых проверок;
7. Закрепить приоритет проведения конкурсов при предоставлении природных объектов в пользование. Конкурс позволит выбрать наиболее эффективного, с точки зрения охраны окружающей среды, природопользователя, а в долгосрочной перспективе, сэкономить те средства, которые государство получает разово, предоставляя природный объект в пользование субъекту, выбранному по результатам проведения аукциона. При аукционе, основную роль в выявлении победителя играет размер первоначального платежа, но следует учесть, что он абсолютно несоизмерим с затратами на устранение негативных последствий нерациональных действий природопользователей, наступления которых можно было избежать применив иные методы хозяйствования. Соответствующие изменения необходимо внести в ЛеснойкодексРФ, Водный кодекс РФ, Закон «О недрах», ФЗ «Об охране окружающей среды»;
8. Необходимо ужесточитьнаказанияза предусмотренные УК РФ иКоАПРФ экологические преступления ипроступки, что обеспечит большее мотивационной воздействие норм, содержащихся в указанных источниках права;
9. Действующее законодательство необходимо изменить в части установления в отношении экологических правонарушений правило поворота бременидоказывания. Суды, разрешая вопрос установления причинно-следственной связи, должны руководствоваться не прямымидоказательствамивиновности ответчика, обязанность предоставления которых лежит наистце, а признавать виновником совершенногоправонарушениясубъекта предпринимательской деятельности, чья деятельность связана с высокими рискамипричинениявреда окружающей среде на данной территории;
10. Необходимо устранить существующее противоречие между ч.З ст. 77 и ч.1 ст. 78 ФЗ «Об охране окружающей среды», каждая из которых устанавливает свои приоритеты в отношении использования специальных (по таксам и методикам) и общих (по фактическим затратам на восстановление) способов определения объемавозмещениявреда, причиненного окружающей среде. В целях охраны окружающей среды предлагается установить приоритет применения порядка расчетапричиненноговреда по фактическим затратам. Таксы и методики необходимо применять лишь в случаях, когда невозможно определить фактические затраты, поскольку они не всегда отражают реальнопричиненныйвред, нанесенный окружающей среде.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость работы заключается в том, что впервые на уровне диссертационного исследования изучены в комплексе теоретические и практические вопросы мер воздействия на стимулируемые субъекты с целью бережного отношения к природным богатствам России. Предложенная автором структура деления мер стимулирования на экономические иадминистративныеможет быть использована при рассмотрении иных вопросов, связанных с правовым регулированием вопросов стимулирования охраны окружающей среды.
Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования докладывались, обсуждались и получили положительную оценку на заседаниях кафедры аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии имени O.E.Кутафина, где диссертация выполнялась и рецензировалась. В 2008—2009 гг. соискатель принимал участие в работе международных межвузовских научно-практических конференций студентов и аспирантов, проводимых в Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина, где были доложены результаты диссертационного исследования. По теме диссертации соискателем опубликовано четырестатьив ведущих рецензируемых научных журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней кандидата юридических наук.
Практическая значимость диссертационной работы проявляется в возможности применения ее результатов в ходе дальнейшего изучения проблемы правового регулирования стимулирования в природоохранной сфере. Полученные выводы так же можно использовать с целью усиления, а в некоторых случаях и придания части изученных мер стимулирующих свойств в законодательстве. Материалы диссертации могут быть так же применены в научных целях и учебном процессе в ходе преподавания курса экологического права.
Апробация результатов исследования. Работа была обсуждена и одобрена на кафедре аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина. Основные положения и результаты исследования были опубликованы в научных публикациях.
Результаты диссертационного исследования были апробированы автором в процессе преподавания курса экологического права, а так же в процессе обсуждения основных положений выносимых на защиту в ходе участия в научно - практических конференциях 2008, 2009 гг.
Структура диссертации. Поставленные перед настоящим диссертационным исследованием цели и задачи определили его структуру и содержание. В связи с этим в структуре диссертации выделяются введение, три главы каждая из которых поделена на параграфы, заключение и библиографический список.