Савина Ольга Николаевна. Межбюджетное регулирование финансовых потоков на региональном уровне

brief description

Савина Ольга Николаевна. Межбюджетное регулирование финансовых потоков на региональном уровне : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Савина Ольга Николаевна; [Место защиты: Волгогр. гос. ун-т].- Волгоград, 2008.- 206 с.: ил. РГБ ОД, 61 08-8/1048

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Теоретические основы реализации бюджетной политики и регулирования общественных финансов на региональном уровне 13
1.1. Сущность и приоритеты бюджетной политики государства в формировании финансово-бюджетных отношений 13
1.2. Механизм межбюджетного регулирования в системе региональной бюджетной политики 25
1.3. Эффективность регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне 38
Глава 2. Анализ и оценка бюджетной политики на региональном уровне на современном этапе 50
2.1. Бюджетная политика региона и формирование финансовых потоков в условиях построения двухуровневой модели местного самоуправления 50
2.2. Оценка бюджетной автономии в формировании и исполнении доходной базы местного самоуправления 75
2.3. Реализация расходных полномочий на уровне местного самоуправления 100
Глава 3. Совершенствование методических подходов в системе межбюджетного регулирования финансовых потоков на региональном уровне 116
3.1. Анализ системы межбюджетного регулирования на региональном и межмуниципальном уровне 116
3.2. Совершенствование методико-прикладных аспектов межбюджетного регулирования на региональном уровне 137
3.3. Оценка эффективности регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне 157
Заключение 167
Список использованной литературы 174
Приложения 191

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Одной из важнейших задач, стоящих перед российской экономикой в процессе осуществления экономических реформ, является создание нового финансово-экономического механизма, позволяющего повысить эффективность на всех уровнях бюджетной системы с учетом характера и особенностей осуществляемых в ней межбюджетных взаимодействий.
Работа над реформой бюджетного процесса на федеральном, региональном и местном уровнях подходит к завершению. За последние годы был достигнут прогресс в обеспечении основных условий, необходимых для повышения результативности и эффективности всей бюджетной системы страны.
Результативность формирования и исполнения на региональном уровне обеспечивается за счет действенного регулирования и контроля качества управления всей системой финансовых потоков в рамках регионального хозяйственного комплекса, в составе которого важную роль играют муниципальные образования.
Муниципальная реформа существенно изменила основы местного самоуправления, принципы организации его бюджетного процесса. В ходе реализации реформирования местного самоуправления выявилось множество проблем, которые в настоящий момент требуют незамедлительных решений не только оперативного, но и стратегического характера, определяющего долгосрочные параметры функционирования данного уровня власти. К таким вопросам, в первую очередь, относятся обеспечение финансовой основы бюджетов муниципальных образований, формирование межбюджетных отношений, реорганизация имущественного комплекса муниципалитетов и др. Данные вопросы могут быть решены в процессе регулирования финансовых потоков на уровне региона в условиях реализации стимулирующей бюджет-
4ной политики и непосредственного взаимодействия финансовых органов субъекта и органов власти местного самоуправления.
Приведенные выше соображения определяют актуальность исследования с позиций необходимости формирования и реализации эффективной региональной бюджетной политики в условиях, адекватных современным процессам в бюджетной сфере, и создания результативной и эффективной системы межбюджетных отношений на субрегиональном и межмуниципальном уровнях.
Степень разработанности проблемы.Наиболее значимо вопросы развития бюджетной системы, бюджетного устройства и бюджетной политики страны представлены в фундаментальных разработках А.Н. Ажлуни, М.П. Афанасьева, СЮ. Глазьева, И.В. Горского, А.Г. Игудина, А.В. Клименко, А.Л. Кудрина, Ю.С. Любимцева, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, И.П. Молчанова, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, Н.М. Сабитова, Л.И. Сергеева, СП. Солянниковой, В.Б. Христенко и др.
Проблемы формирования и исполнения региональных и местных бюджетов, межбюджетного регулирования бюджетов нашли свое отражение в исследованиях A.M. Бабича, Е.В. Бушмина, А.Г. Грязновой, Е.Б. Дьяковой, А.Г. Игудина, А.А. Коломиеца, В.Н. Лескина, С.А. Мицека, Л.В. Перекрестовой, И.В. Подпориной, Н.М. Сабитовой, Л.И. Прониной и др. Существенный вклад в разработку концепции государственных и муниципальных финансов России внесли труды О.В. Богачевой, В.П. Горегляда, A.M. Лаврова, И.В. Подпориной, Ю.В. Проскуряковой, В.Н. Федоткина, С.Г. Ходасевича, И. Д. Черника, А.Н. Широкова, Н.И. Яшина и др.
Опыт построения и функционирования бюджетных систем в государствах с федеративным устройством, а также роль бюджетов различных уровней в развитии национальных экономик исследованы в трудах таких авторов, как С. Брю, К. Валлиха, Дж. Литвака, X. Мартинеса, К. Третнера, К. Макконнелла, X. Циммерманна, Ю. Степанова, А. Сочейника, П. Саму-эльсона и др.
Изучение тенденций и перспектив проводимой бюджетной реформы в РФ проводили: С.А. Анисимов, В.А. Горегляд, А.Г. Бирюков, Л.П. Мазурова, ГА. Маклеева, Е.В. Маркина, Т.Г. Нестеренко, СП. Сазонов, М.Е. Чижов и др.
Анализ исследований перечисленных выше авторов указывает на высокий уровень имеющихся разработок теоретического и эмпирического характера в области региональных и местных финансов и функционирования межбюджетных отношений. Вместе с тем научная и практическая значимость дальнейших исследований в данном направлении обусловлена теми задачами, которые возникают в управлении бюджетным процессом в связи с новым этапом развития экономики России и ее регионов, а также в связи с реализацией положений бюджетной и административной реформ на уровне местного самоуправления.
Цель диссертационного исследования- теоретическое обоснование методов бюджетной политики перераспределения финансовых ресурсов в условиях разграничения полномочий на региональном и межмуниципальном уровнях и разработка направлений совершенствования межбюджетного регулирования в регионе.
В соответствии с поставленной целью в диссертационной работе решаются следующие задачи:
исследовать сущность, содержание и императивы бюджетной политики;
структурировать межбюджетные взаимодействия в разрезе расширенной типизации бюджетной политики и на этой основе выявить специфику региональной бюджетной политики, в том числе на субрегиональном и межмуниципальном уровнях;
выявить характерные черты стимулирующей бюджетной политики и ее функциональные проявления на региональном уровне;
раскрыть сущность и цели межбюджетного регулирования на современном этапе развития финансово-бюджетных отношений;
дать характеристику механизму межбюджетного регулирования с позиций его субъектно-объектной характеристики, реализуемых функций, применяемых методов и инструментов;
рассмотреть методы межбюджетного регулирования на субрегиональном уровне и подходы к оценке его эффективности, выявить возможности стимулирования развития доходной базы и повышения эффективности использования бюджетных ресурсов на уровне местного самоуправления в современных условиях распределения бюджетных полномочий на уровне региона;
предложить пути повышения межбюджетного регулирования финансовых потоков на региональном уровне с учетом его стимулирующей направленности.
Предметомдиссертационного исследования обозначены финансовые отношения между органами власти различных уровней, возникающие в процессе межбюджетного регулирования их доходных и расходных полномочий.
Объектомисследованияопределены финансовые потоки региона в системе межбюджетных отношений на субрегиональном и межмуниципальном уровнях.
Теоретическая основадиссертационного исследования представлена классическими и современными научными разработками и концепциями отечественных и зарубежных специалистов, исследующих проблемы теории государственных и муниципальных финансов, экономической теории, финансовой науки, теории налогов и налогообложения, государственного регулирования экономики, бюджетного процесса и межбюджетных отношений.
Нормативно-правовую базу диссертационной работысоставили Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные и региональные законодательные акты по вопросам межбюджетного регулирования, а также нормативные и директивные документы Правительства РФ, регулирующие бюджетные отношения в РФ; методические указания Министерства финансов РФ по формированию межбюджетных отношений в субъектах РФ, орга-
7 нах местного самоуправления и разграничению доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы государства.
Методологическую базу исследованиясоставили общенаучные и специальные методы познания: анализ и синтез, дедукция и индукция, логический, структурно-функциональный анализ, а также статистико-экономический и расчетно-аналитический методы исследования.
Эмпирическая основа диссертационного исследованияпредставлена официальными статистическими данными, информационно-аналитическими и статистическими данными Министерства финансов РФ о формировании и исполнении бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований в составе РФ, а также аналитическими и статистическими материалами органов государственной власти федерального уровня, органов государственной власти Волгоградской области.
Информационная базаисследования тоже представлена аналитическими и статистическими обзорами, справочными материалами, опубликованными в специальной периодической печати и размещенными в сети Интернет.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Бюджетная политика реализуется органами власти, имеющими соответствующие полномочия на определенной территории в направлении достижения определенного на данном этапе развития общества социально-экономического эффекта. В условиях реформирования административных и бюджетных процессов бюджетная политика является многоаспектным явлением, изучение которого необходимо осуществлять с позиции ее типизации по масштабности и долговременности достигаемых целей и решаемых задач, в зависимости от приоритетов в управлении бюджетным процессом, предметной специализации и т.д. Если учитывать, что достижение эффективности бюджетной политики возможно только при обеспечении единства всех уровней бюджетной системы, на первый план выступают вопросы межбюджетных взаимо-
8действий, в решении которых регионы играют особую роль, поскольку именно региональные и местные бюджеты, взаимодействуя друг с другом, непосредственно обеспечивают конституционные права граждан на образование, здравоохранение и т.д. посредством прямого предоставления им бюджетных услуг. Именно межбюджетные региональные (субрегиональные и межмуниципальные) взаимодействия в значительной степени обеспечивают реализацию целей и задач стимулирующей бюджетной политики.
2. Современные тенденции и приоритеты межбюджетных отношений вынуждают уделять особое внимание применяемым в государстве методам и инструментам бюджетного регулирования. Механизм межбюджетного регулирования может быть определен с позиции бюджетной технологии, позволяющей при помощи конкретных бюджетных инструментов регулировать финансовые потоки бюджетной системы на основе норм финансово-бюджетного права и одновременно при помощи финансовых инструментов, стимулов, санкций, методических приемов и техники бюджетного планирования, организации, регулирования и контроля решить государственные вопросы по функционированию и управлению доходным и расходным потенциалом, имеющимися финансовыми ресурсами, регулированию бюджетных потоков между уровнями бюджетной системы.
3. Основными целями межбюджетного регулирования на субрегиональном и межмуниципальном уровнях является увеличение доходной части местных бюджетов при одновременном усилении их самостоятельности; закрепление за каждым местным бюджетом собственных доходных источников и расходных обязательств. При этом использование региональным бюджетом гибких технологий стимулирующего свойства превращается в основополагающее условие достижения указанных целей.
4. Эффективность регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне достигается за счет обеспечения баланса интересов регионального и местных бюджетов при одновременном повышении заинтересованности местных бюджетов в формировании собственных доходных источников.
В настоящее время в составе собственных доходов местных бюджетов в Волгоградской области значительный удельный вес занимает финансовая помощь. Образующиеся в результате ее формирования и распределения финансовые потоки способны выступить важным инструментом повышения эффективности межбюджетного регулирования в регионе.
5. Методико-прикладной аспект повышения эффективности регулирования межбюджетных отношений Волгоградской области реализован посредством внесения изменений в порядок формирования фонда финансовой помощи, в результате чего достигнут эффект экономии средств фонда при одновременном повышении заинтересованности местных бюджетов в поиске собственных доходных источников, необходимых и мунипипалитетам для решения задач социально-экономического развития.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
структурированы межбюджетные взаимодействия в составе четырехуровневой бюджетной системы России с выделением в рамках региона субрегионального уровня (между региональным бюджетом и бюджетами муниципальных районов/городских округов) и межмуниципального уровня (между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений); показан характер финансовых потоков между этими бюджетами в системе межбюджетных региональных взаимодействий;
предложено определение региональной бюджетной политики как системы мер, направленных на реализацию собственных целей и задач регионального бюджета, а также целей и задач бюджетов нижестоящих уровней с учетом имеющих место финансовых взаимодействий между регионом и муниципалитетами; выявлена специфика бюджетной политики на субрегиональном и межмуниципальном уровнях с учетом структуры бюджетов муниципальных образований, существующих методических подходов к формированию их доходной и расходной части и особенностей предоставления муниципалитетами бюджетных услуг;
- уточнена сущность стимулирующей бюджетной политики как системы стимулов и их функциональных проявлений, побуждающих органы власти всех уровней к активизации деятельности, направленной на увеличе ние собственной доходной базы их бюджетов; определена региональная спе цифика стимулирующей бюджетной политики исходя из-характера проте кающих на субрегиональном и межмуниципальном уровнях бюджетной сис темы межбюджетных взаимодействий;
- "раскрыты сущность и содержание механизма межбюджетного ре гулирования на региональном уровне, проанализированы его субъектно- объектный, функциональный аспекты, а также методы и инструменты, слу жащие реализации тактических и стратегических целей межбюджетного ре гулирования;
разработана авторская концепция эффективности межбюджетного регулирования на субрегиональном уровне бюджетной системы, достигаемой посредством установления баланса интересов областного и местных бюджетов при одновременном повышении заинтересованности муниципальных образований в росте собственной доходной базы, необходимой для исполнения возложенных на них полномочий, на основе применения стимулирующих технологий формирования и распределения межбюджетных финансовых потоков;
предложен методический подход к повышению эффективности межбюджетного регулирования в Волгоградской области, основанный на изменении порядка формирования средств областного фонда финансовой помощи муниципальным образованиям региона в направлении стимулирования местных органов власти к мобилизации собственного доходного потенциала и реализации принципа автономности местных бюджетов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы.Теоретическая значимость проведенного исследования определяется развитием традиционных взглядов на финансово-бюджетную политику региона и межбюджетные отношения на субрегиональном и межмуниципальном
уровнях. Теоретические положения и выводы создают основу разработки методологического обеспечения эффективности межбюджетного регулирования финансовых потоков регионом в условиях реализации двухуровневой модели местного самоуправления.
Практическая значимость исследования заключается в разработке конкретных рекомендаций и предложений по совершенствованию межбюджетных отношений на уровне субъекта РФ. Рекомендации практически значимы для развития бюджетно-налогового законодательства Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; развития правовых основ разграничения бюджетных полномочий на субрегиональном уровне; для регулирования бюджетного законодательства в рамках бюджетной реформы местного самоуправления.
Апробация результатов исследования.Основные положения диссертации доложены и одобрены на ежегодных конференциях в 2002 - 2008 гг. в Санкт-Петербурге и Перми. Отдельные разработки используются в практической деятельности Территориального управления городского округа г. Волжский Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области, а также в учебном процессе на кафедре экономики и менеджмента Волжского политехнического института при чтении лекций, проведении семинаров по дисциплине «Бюджетная система Российской Федерации», курсам специализации «Государственные и муниципальные финансы».
Публикации.По результатам диссертационного исследования опубликовано 9 научных трудов, общим объемом 3,28 п.л.
Объем и структура работы.Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Во введении обосновывается актуальность работы, формулируется цель, задачи, теоретическая и практическая значимость исследования, его
12предмет, объект, методологическая и эмпирическая базы, выделяются положения, выносимые на защиту, и их научная новизна.
В первой главе «Теоретические основы реализации бюджетной политики и регулирования общественных финансов на региональном уровне» уточняется сущность бюджетной политики в условиях формирования финансово-бюджетных отношений и развития бюджетного федерализма; исследуется практика применения норм и принципов бюджетного регулирования в теории межбюджетных отношений; изучаются основы разграничения доходных и расходных полномочий в системе бюджетного регулирования финансовых потоков на субрегиональном и межмуниципальном уровнях и анализируются возможности повышения его эффективности.
Во второй главе «Анализ и оценка бюджетной политики на региональном уровне на современном этапе» исследуется бюджетная политика на субрегиональном и межмуниципальном уровнях; проводится анализ разграничения доходных и расходных полномочий на примере Волгоградской области; выявляются основные тенденции бюджетного реформиров