Седова Марина Леонидовна. Перспективы развития социального страхования в Российской Федерации

brief description

Седова Марина Леонидовна. Перспективы развития социального страхования в Российской Федерации : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Москва, 1999 189 c. РГБ ОД, 61:99-8/1068-8

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Теоретические и исторические аспекты социального страхования 9
1.1. Сущность социального страхования, его место в финансовой системе страны 9
1.2. Основные тенденции развития социального страхования в России и зарубежных странах 30
Глава 2. Анализ действующей системы социального страхования в РФ 45
2.1. Основные факторы, определяющие структуру и динамику доходов фондов социального страхования 45
2.2. Оценка эффективности выплат по социальному страхованию 65
2.3. Проблемы управления средствами социального страхования
89
Глава 3. Основные направления совершенствования социального страхования в РФ 108
3.1. Оптимизация доходов и расходов фондов социального страхования 108
3.2. Совершенствование системы управления социальным страхованием 120
Заключение 130
Список использованной литературы 136
Приложения 162

Введение к работе

Социальная сфера является одной из ключевых сфер жизни общества, и ориентация на социальную защищенность граждан стала особенностью современного государства. Социальное страхование, выступая одним из методов социальной защиты населения, претерпело колоссальные изменения с момента появления в конце XIX в, до настоящего времени, и процесс реформирования этого звена системы финансовых отношений для большинства государств не закончился по сей день.
Для всех стран с различным политическим и экономическим устройством характерно наличие рисков наступления событий, последствиями которых является частичная или полная утрата способности к труду, а также утрата возможности получать постоянные заработки. Для каждого конкретного индивидуума в силу объективных и субъективных причин не всегда существует возможность на основе собственных накоплений осуществить защиту от данных рисков. Принципы защиты обществом от рисков утраты возможности получения трудовых доходов предусмотрены конституциями большинства индустриально развитых и развивающихся государств.
В Российской Федерации процесс переосмысления значения социального страхования, его места в системе финансовых отношений, в составе социального обеспечения граждан, происходит на фоне тех коренных преобразований, которые связаны с переходом от тоталитарного государства к демократии, от системы централизованной плановой экономики к рыночной системе хозяйствования. Если для индустриально развитых стран расширение социальной защиты происходило постепенно на основе расширения числа рисков, для которых предусмотрена такая защита, а также увеличением охвата застрахованных, то в нашей стране, наоборот, происходит увеличение числа самих рисков с одновременным сужением сферы бесплатных услуг, гарантированных государством.
Можно сказать, что в бывшем Советском Союзе существовала в достаточной степени эффективная система социального обеспечения, но она была органически связана с планово-административным механизмом управления экономикой. И эта система оказалась непригодной в условиях рыночных преобразований, когда появились новые виды рисков, такие как безработица, бедность, в том числе наступающая в результате инфляционного обесценения доходов.
Высокая степень социального обеспечения в условиях плановой экономики сочеталась с ограничением прав и свобод индивидуума, отдельными элементами иждивенчества, слабыми стимулами к эффективному труду. Но, очевидно, было бы неправильным считать, что эта система не оказала влияние на социальные процессы во всех странах мира. Так, для всех государств стало характерно увеличивать свои расходы, в первую очередь, социальные. Широко применяемый термин «социальная безопасность» связан не только с обеспечением лиц, не имеющим возможность получать трудовые доходы, но и с максимальным достижением стабильности в обществе, которая, в свою очередь, выступает условием экономического развития. Сам по себе рынок не может обеспечить такую стабильность, государство, общественные институты - вот тот противовес, который должен обуздывать стихию рынка.
В современных условиях реформирование социального страхования, как и всей системы социальной защиты, происходит в нашей стране на фоне экономического кризиса, который с одной стороны усиливает риски безработицы, бедности, с другой стороны, сужает источники финансовых ресурсов, направляемых на эти цели. В этих условиях особенно важно определить наиболее эффективные методы социальной защиты.
В целом процесс реформирования социального страхования, как одной из сфер социального обеспечения, начался в 90-е годы с организационного выделения социальных внебюджетных фондов из бюджетной системы, созданием новых видов социального страхования (страхования от безрабо- тицы, обязательного медицинского страхования). С этого времени происходит правовое оформление отношений, связанных с социальной защитой населения, Так, перечень социальных гарантий для граждан содержится в Конституции Российской Федерации; приняты законы «О государственных пенсиях в Российской Федерации», «О занятости населения в Российской Федерации», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и др.; утверждены положения о государственных социальных внебюджетных фондах; разработаны концепции реформирования системы пенсионного обеспечения в РФ, социальных реформ в РФ, программы по социальной защите отдельных категорий граждан.
Тем не менее, в названных документах, на наш взгляд, не содержатся принципиальные моменты общего видения социального страхования, связанные с разными подходами к отдельным социальным группам (число которых значительно увеличилось с началом рыночных преобразований), степень ответственности работодателя, самого работника, государства в обеспечении нетрудоспособных и безработных, организационные основы социального страхования. В действующих правовых документах (пожалуй, за исключением Программы социальных реформ в Российской Федерации) отсутствует комплексный подход в освещении вопросов социального страхования. На данный момент единственным документом, в котором в какой-то мере можно найти такой подход, является Кодекс законов о труде, но положения Кодекса о социальном страховании, написанные в 70-е годы, не отражают существующей реальности. В разработанном Министерством труда и социального развития Российской Федерации проекте новой редакции Кодекса законов о труде Российской Федерации вообще исключен раздел, посвященный социальному страхованию.
Вопросам социальной политики государства уделяется большое внимание в литературе. Большой вклад в разработку теории и практики по вопросам социальной политики, социального обеспечения, в том числе социального страхования, внесли такие авторы, как Абалкин Л.А., Вигдорчик
6 H.A., Клапкив М.С., Коломин Е.В., Коньшин Ф.В., Курочкин В.В., Левант Н.А., Ракитский Б.В., Решетникова Е.Г., Роик В.Д., Пешехонов Ю.В., Пронина Л.И., Синицына Т.А., Шаталин С.С. Вместе с тем некоторые из этих работ относятся к социалистическому периоду нашего государства или представляют достаточно глобальный подход к вопросам социальной защиты. Большой интерес вызывают работы зарубежных авторов по вопросам социального обеспечения, социальной защиты таких, как Н.Барр, Р.Майер, Хайнц Ламперт, Дж. Сорос, В.Танзи. При этом нельзя ни отметить определенную предвзятость в их оценке социального обеспечения в нашей стране, особенно в советский период, и стремление предложить в качестве основы преобразований социального обеспечения в Российской Федерации модель, созданную в стране, которую они представляют,
В последнее время появляется множество публикаций российских авторов, освещающих организацию социальной защиты в зарубежных странах. Особенно интересными представляются работы Дмитриева М.Э,, Кадомцевой СВ., Лыковой Л., Нестеренко Ф., Бабич A.M., Егорова Е.Н. и Жильцова Е.Н. Проблемам отдельных видов социального страхования посвящены работы специалистов-практиков: Барчука В., Гришина В., Соловьева А., Корчагина В, Шаронова А., Якушева Ю.В., Якушева Л.П. Узкоотраслевой характер присущ также и диссертационным исследованиям последних лет, узкоотраслевой характер: пенсионное обеспечение (Беляева Г.В., Голубев А.В., Соловьев А.К., Кневич А.В.), страхование по безработице (Тарасова СВ.), обязательное медицинское страхование (Гришин В.В.)
Однако проблемы экономического содержания социального страхования, его использования в качестве финансового инструмента разработаны недостаточно в российской литературе, остаются дискуссионными предложения по реформированию социальных внебюджетных фондов.
Недостаточная теоретическая и практическая разработанность проблем социального страхования обусловили выбор темы, цели и задачи исследования.
Целью диссертационного исследования явилось определение перспектив развития социального страхования в Российской Федерации на основе уточнения теоретических положений о его экономическом содержании и обоснования необходимости комплексного подхода к реорганизации системы социального страхования в Российской Федерации. Данная цель предполагала постановку и решение следующих задач:
Данная цель предполагает постановку и решение следующих задач: уточнить место социального страхования в финансовой системе и системе защиты граждан от рисков утраты трудоспособности или работы; установить границы использования социального страхования в качестве финансового инструмента; выявить общие тенденции в развитии социального страхования разных стран; определить принципы социального страхования в условиях перехода к рыночной экономике; оценить влияние факторов, определяющих состав и динамику доходов фондов социального страхования, а также эффективность отдельных форм и видов социальных выплат; разработать предложения по совершенствованию организации социального страхования в России, в том числе его правовой базы.
Предметом исследования выступают отношения, связанные с формированием и использованием фондов социального страхования. Объектом исследования являются социальные внебюджетные фонды как организационно-правовые формы этих отношений,
Фактографическая часть работы основана на материалах Государственной Думы Российской Федерации, плановых документах и отчетных данных Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, фон- дов обязательного медицинского страхования, Министерства труда и социального развития РФ, Государственного комитета по статистики РФ.
Теоретической и методологической основой являются научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам социальной политики, социальной защиты, социального страхования, конституции Российской Федерации и ее субъектов, законы Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, постановления Федерального Собрания РФ и законодательных органов субъектов РФ, указы Президента Российской Федерации и президентов республик в составе РФ, постановления правительства РФ и региональных администраций, документы Международной организации труда (МОТ).
В ходе исследования применялись методы системного анализа теоретического и практического материала, индукции и дедукции. Анализ статистических данных проведен с применением методов группировки, сравнения и обобщения.
Основные положения и выводы диссертации отражены в материалах автора, представленных в рамках научно-исследовательской темы «Государственные финансы и пути их оздоровления», гранта «Регулирование внебюджетных фондов», разрабатываемых кафедрой «Финансы» Финансовой Академии при правительстве Российской Федерации, и научных публикациях автора. ч Глава 1. Теоретические и исторические аспекты социального страхования
1.1. Сущность социального страхования, его место в финансовой системе страны
Двадцатый век ознаменовался колоссальными преобразованиями в социальной сфере. Развитие городов, промышленности привело к тому, что обычаи, характерные для сельской местности, когда семья брала на себя заботу о нетрудоспособных членах семьи, стали невозможными в силу частой оторванности детей от семьи. Риск потери доходов и средств к существованию увеличился также по мере освоения новых земель. Если раньше изменения на рынке труда, кризисные явления в экономике, совершенствование оборудования, которые вели к появлению «избыточной» массы работников, могли компенсироваться переездом на новые неосвоенные земли, то к концу XIX века это стало невозможно. Развитие экономики, появление новых технологий способствовало росту рисков потери трудоспособности в результате травм, заболеваний, безработицы. Одновременно с индивидуальными способами защиты от таких рисков на основе договоров личного страхования, индивидуальных накоплений и благотворительной деятельности религиозных организаций, государство постепенно начало брать на себя обязанность по гарантии компенсации последствий этих рисков для обеспечения стабильности в обществе. Этому также способствовало усиление роли общественных организаций (таких, как профессиональные союзы и другие общественные объединения), которые в свою очередь стали активно развиваться в условиях роста класса наемных работников.
Двадцатое столетие показало пример двух систем, первая из которых характеризуется постепенным развитием социального обеспечения и изменением роли государства в социальной сфере при сохранении рыночных основ, когда государство берет на себя смягчение всех негативных последствий рыночных отношений. Такая экономическая система получила на- звание смешанной экономики. Второй тип системы, существовавший в СССР и других социалистических странах, характеризовался административно-плановыми началами в экономике, полной занятостью и одновременно социальным обеспечением нетрудоспособных за счет средств, сосредоточенных в государственном бюджете (включая бюджет социального страхования). При этом государство выступало одновременно и работодателем, и гарантом по обеспечению в случае частичной или полной утраты трудоспособности.
Очевидно, было бы неверным считать, что развитие социального обеспечения (и социального страхования как одной из его сфер) в рамках этих систем происходило обособленно друг от друга. Представляется, что именно социальные потрясения и глубокие преобразования в бывшем СССР стали толчком расширения социальных гарантий трудящихся в государствах Западной Европы, США, Канады, Японии и др. Так, в США закон о социальном страховании 1935 г, подвергался беспощадной критике, инициатора его принятия президента Рузвельта окрестили «предателем интересов своего класса», после Второй мировой войны, когда проявились результаты реализации этого закона, Рузвельта его противники приветствовали как спасителя капитализма и рыночной экономики [224, с. 78].
Таким образом, в рамках социальной политики, проводимой государством в XX веке, можно выделить систему обязательных гарантий по обеспечению граждан в старости, в случаях болезни, инвалидности, потери кормильца, потери работы, а также малообеспеченных семей. Эта система гарантий, а также правовое регулирование взаимоотношений работодателей и работников, защита прав последних и составляют понятие социальной защиты. В свою очередь, система мер по непосредственно материальному обеспечению нетрудоспособных и малообеспеченных в рамках этой защиты составляет понятие социального обеспечения. В разных странах термин, переводимый на русский язык как «социальное обеспечение» (а и иногда и как социальная защита) - social security1, включает разные составные элементы. Так, в США его использование применяется к пенсионному обеспечению по возрасту, в Великобритании он связан со всей системой выплат пособий и помощи населению, а в остальной Европе в соответствии с требованиями Международной Организации Труда (МОТ) включает также медицинское обслуживание [253, с. 49]. На наш взгляд, учитывая сложившиеся традиции в нашей стране, в понятие «социальное обеспечение» следует включать обеспечение нетрудоспособных граждан, семей с малым доходом, в том числе в результате потери работы, их социальное обслуживание, включая медицинское обслуживание.
Понятие «социальное обеспечение» имеет и правовые, и общеэкономические, и моральные, и финансовые аспекты. Целью данной работы является рассмотрение в первую очередь его финансовых аспектов. Социальные гарантии могут обеспечиваться на основе бюджетного или страхового метода финансирования.
Бюджетный механизм социального обеспечения предусматривает выплаты за счет общих налоговых и неналоговых поступлений без закрепления, как правило, соответствующих источников доходов за данными видами расходов. В этом заключается определенный недостаток данного механизма, так как при ограниченности бюджетных доходов велика вероятность остаточного характера финансирования социальных гарантий. Страховой метод обеспечения социальных гарантий по защите малоимущих граждан предполагает создание страховых фондов на основе, как правило, обязательных для работников и/или работодателей страховых взносов. Собственно такое страхование и составляет понятие «социального страхования».
Страховой метод формирования финансовых ресурсов предполагает раскладку ущерба между участниками создания страхового фонда во времени и пространстве, достаточно полную эквивалентность поступивших в дословно переводится на русский язык как «социальная безопасность». фонд взносов с его выплатами для всей группы участников страхования, зависимость страховых выплат от реально наступившего случая, последствия которого затрагивают имущественные интересы застрахованных.
Преимущества страхового метода социального обеспечения по сравнению с бюджетным состоят в следующем. Во-первых, преодолевается потенциальная возможность остаточного финансирования социальных расходов, характерная для бюджетного метода. Во-вторых, в отличие от практически абсолютной безэквивалентности, которая лежит в основе налоговых платежей, страховые взносы являются основой возможных будущих выплат2(существует даже термин «отложенных из заработной платы будущих выплат»), что, по мнению зарубежных экономистов, предполагает более охотную уплату страховых взносов по сравнению с налогами [248, с. 18-19]. В-третьих, участие самих застрахованных в формировании фондов социального страхования способствует более высокой степени ответственности граждан за свое здоровье и материальное положение и должно способствовать вытеснению иждивенческих настроений, возможность которых очень высока при бюджетном финансировании социального обеспечения. В-четвертых, используются преимущества территориальной раскладки ущерба при охвате большой территории. В-пятых, единство базы расчета страховых взносов и страховых выплат обеспечивает индексацию пенсий и пособий в соответствии с изменением данной базы. Наконец, формирование обособленных страховых фондов дает возможность осуществлять капитализацию временно свободных денежных средств, которые должны направляться на защиту социальных выплат от последствий инфляции. Преимущества страхового метода формирования средств социального обеспечения определяют роль, которую должно играть социальное страхование в финансовой системе.
По мере развития социального страхования произошли существенные изменения в страховом механизме социального обеспечения: значительно и но отдельным нидам социального страхования вероятность таких выплат достаточно нелика расширился охват застрахованных - практически все работающие граждане, в формировании фондов социального страхования стали принимать активное участие работодатели и государство, тем самым, круг страхователей и круг застрахованных не совпадают. «Существенным элементом этого процесса эволюции была замена системы полной капитализации, финансируемой за счет индивидуальных взносов, системой с более универсальным механизмом финансирования, основанным на перераспределении и обязательном участии»[243, с, 35].
Вопрос о сущности социального страхования, его места в системе финансовых отношений, а также в системе мер по социальной защите населения остается, на наш взгляд, не вполне определенным в научной литературе. Этому способствует не только различия в подходах по определению места социального страхования в отношениях, связанных с социальным обеспечением населения, а также в финансовой системе, но и разные подходы в определении характерных черт и особенностей социального страхования.
Прежде всего, представляется спорным противопоставление социального страхования социальному обеспечению (это особенно присуще работам [188], в которых происходит сравнение системы социального обеспечения, существовавшей в СССР в условиях централизованно планируемой экономики, и отдельных отраслей соцобеспечения в нашей стране в условиях создания рыночных основ экономики/ Более объяснимо используемое отдельными авторами отождествление этих двух понятий, так как отдельные положения, проблемы, относящиеся к социальному страхованию, распространяются на все социальное обеспечение в целом .
Представляется, что социальное страхование - это одна из сфер социального обеспечения наряду с социальной помощью . Такой точки зрения1Кроме того, используй страховые термины, обязательства по страховым выплатам также называются обеспечением.4рядом авторов чаще применяется термин «вспомоществование» (см. A.M. Бабич, Е.Н, Eropou, Е.Н.
Жильцов. Экономика социального страхования, - М.: ТЕИС, 1998; Сулейманова Г В Социальное обеспе- придерживаются и многие зарубежные авторы такие, как например, Р. Ма-ер [256], среди российских экономистов - проф. Роик [215] В.Д. Шведский ученый Эспринг-Андерсен [181] в зависимости от той роли, которую играет социальное страхование в системе социального обеспечения различает три типа систем социального обеспечения. Первый тип, характерный для Германии - консервативный, в котором основу системы составляет классическая модель социального страхования, строящаяся на принципе проверки выполнения установленных обязательств (уплата страховых взносов или наличие продолжительности трудовой деятельности). Второй тип системы социального обеспечения, где превалирует социальная помощь, ориентированная на лиц, не имеющих других достаточных доходов, широко распространен в англоговорящих странах. И, наконец, третий тип, при котором в создании страховых фондов большее по сравнению с самими работниками участие принимают работодатели и государство, а выплаты социального страхования и социальной помощи ориентированы на лиц, имеющий определенный статус (пенсионер, семья, имеющая детей, инвалид и т.д.), независимо от уровня семейных доходов. Такой тип системы социального обеспечения присущ североевропейским странам (так называемая, «шведская модель»).
На основе уточнения и дополнения таблицы, составленной проф. Ройком В.Д. в монографии «Социальное страхование: история, проблемы, пути совершенствования» сравним эти два составных элемента социального обеспечения (см. Таблицу 1). чение и социальное страхование. - Ростон-на Дону: «експертної; бюро», 1997) хотя, на наш взгляд, он
Таблица !
Сравнительная характеристика социального страхования и социальной помощи
В бывшем Советском Союзе, где конституционно исключалась сама возможность бедности для трудоспособных, практически не использовалась социальная помощь на основе тех принципов, которые приведены в таблице. Следствием этого и послужило использование термина социального обеспечения в так называемом широком и узком значении. То есть, с одной стороны, социальное обеспечение рассматривалось как система всех больше относится к медицинской терминологии.JСоставлено авт. по: Роик В.Д. Социальное страхование: история, проблемы, пути совершенствования. -
М., 1094-С. 11-12.
16 гарантий по обеспечению нетрудоспособных, включая социальное страхование, а с другой стороны, как одна из сфер таких гарантий, которая финансируется напрямую за счет бюджетных средств без целевой увязки доходов и расходов такого финансировани