Ширханян Карина Закевосовна. Формирование децентрализованной модели бюджетного устройства России в условиях развития федеративных отношений

brief description

Ширханян Карина Закевосовна. Формирование децентрализованной модели бюджетного устройства России в условиях развития федеративных отношений : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10.- Ростов-на-Дону, 2006.- 183 с.: ил. РГБ ОД, 61 06-8/3235

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ 13
1.1. Бюджет как основа реализации социально-экономических интересов общества 13
1.2. Эволюция бюджетного устройства России 27
1.3. Организационно-правовая регламентация бюджетной системы 45
ГЛАВА 2. ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФЕДЕРАТИВНОЙ МОДЕЛИ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА 63
2.1. Роль принципов федерализма в формировании многоуровневой бюджетной системы 63
2.2. Исследование современных тенденций бюджетной децентрализации в Российской Федерации 79
ГЛАВА 3. ОСНОВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА 102
3.1. Национальные особенности бюджетных отношений в странах с федеративным устройством 102
3.2. Развитие межбюджетных отношений в России в условиях реформирования бюджетной системы 124
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 151
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 159
ПРИЛОЖЕНИЕ 170

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Принципиально важным направлением современного развития России как государства федеративного типа, предполагающего децентрализацию финансово-экономических отношений и высокую самостоятельность территориальных образований, является формирование адекватной бюджетной системы, отвечающей общегосударственным, региональным и местным интересам.
Проблема совершенствования бюджетной системы Российской Федерации сопряжена с неполнотой и несовершенством теоретической концепции бюджетного устройства федеративного типа, наличием практических проблем организационного построения федеративных отношений в бюджетной сфере. Современная теория развития бюджетного устройства федеративного государства пока не представляет собой комплексной системы знаний, поскольку не установлено достаточного единства подходов разных авторов к пониманию его экономико-правового содержания, структуры, принципов и механизма функционирования.
Исследования разных аспектов функционирования федеративной бюджетной системы дают существенно различающиеся выводы и результаты. Нередко эти исследования не учитывают их глубинной связи с сущностью и особенностями федерализма, в том числе экономического. В силу этих обстоятельств необходимо комплексное изучение бюджетной системы страны, принципов её построения, направленное на выработку единых подходов в трактовке сущности, экономического содержания и механизма функционирования. При этом следует провести последовательную работу по успешному завершению начатой реформы бюджетной системы, основанной на принципах федерализма, с учетом исторического и международного опыта, широкого спектра территориальных особенностей субъектов Федерации и перспектив социально-экономического развития государства. Научно-
прикладная значимость данного направления исследования представляется достаточно обоснованной.
Степень разработанности проблемы.Теоретические вопросы бюджетного устройства стали широко рассматриваться в XIX — начале XX века, хотя и до этого предпринимались отдельные попытки сформулировать и узаконить принципы построения бюджетной системы, технологию бюджетного процесса, исследовать воздействие бюджета на финансовое состояние страны, отдельные отрасли экономики или различные социальные группы населения. Теоретические и практические аспекты функционирования бюджетов разных уровней исследовались широким кругом авторов дореволюционной и советской эпохи: А.М.Александровым, Д.А.Аллахвердяном, М.И.Боголеповым, А.М.Бирманом, Э.А.Вознесенским, П.П.Гензелем, В.П.Дьяченко,
Е.В.Коломиным, И.М.Кулишером, И.Х.Озеровым, К.Н.Плотниковым, Г.Л.Рабиновичем, П.Ф.Сенчаговым, В.Н.Твердохлебовым, М.И.Фридманом, И.И.Янжуль и др. Из современных авторов, которые активно занимаются исследованием проблем формирования эффективной бюджетной системы и межбюджетных отношений в РФ, можно выделить О.Б.Богачеву, О.В.Врублевскую, О.Б.Иванову, А.Г.Игудина, Ю.А.Крохину, А.М.Лаврова, В.И.Лексина, С.И.Лушина, Л.П.Павлову, В.Г.Панскова, И.В.Подпорину, Г.Б.Поляка, В.М.Родионову, М.В.Романовского, А.В.Улюкаева, В.Б.
Христенко и др.
Среди наиболее известных зарубежных авторов, внесших значительный вклад в изучение вопросов построения бюджетных систем, правомерно выделить А. Вагнера, К. Викселя, С. Вобана, Г. Жеза, Р. Масгрейва, Ф. Нитти, А. Пигу, К. Pay, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица, М. Фридмана и др.
Вместе с тем происходящие в России коренные социально-экономические преобразования требуют всестороннего исследования проблем построения бюджетной системы с учетом особенностей федеративного типа государственного устройства РФ и выработки приоритетных направлений повышения бюджетной самостоятельности и самообеспеченности регионов.
Актуальность и высокая значимость указанных проблем развития бюджетного устройства для современного этапа развития Российской Федерации предопределили выбор темы диссертационного исследования, его цели и задач.Цель и задачи исследования.Цель диссертационной работы заключается в развитии теоретико-методологических основ построения и функционирования российской бюджетной системы, предполагающей формирование эффективно действующих федеративной модели бюджетного устройства и механизма межбюджетных отношений, базирующихся на принципах бюджетного федерализма.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих взаимосвязанных задач:
теоретического переосмысления социально-экономического содержания бюджета и бюджетной системы;
рассмотрения основных этапов становления федеративной модели бюджетного устройства России;
исследования организационно-правовой регламентации бюджетной системы;
изучения принципов федерализма и их значения в формировании многоуровневой бюджетной системы;
анализа распределения доходов и расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ в современных условиях;
обобщения зарубежного опыта бюджетной децентрализации и функционирования бюджетных систем государств федеративного типа;
разработки комплекса мер по трансформации отечественной модели бюджетного устройства и системы межбюджетных отношений.
Объект и предмет исследования.Объектом исследования является бюджетное устройство России, основанное на принципах федерализма и межбюджетного регулирования. Предметом исследования выступают денежные отношения между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями по поводу формирования эффективной
модели бюджетного устройства, направленной на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления, снижение межбюджетных потоков денежных средств, полную реализацию принципов построения бюджетной системы.
Теоретико-методологическую основу исследованиясоставили фундаментальные разработки в области теории и практики финансов, бюджета, налогов, федерализма, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, являющихся представителями институционального направления и классической школы федерализма; концепции и программы развития межбюджетных отношений и бюджетного федерализма в России; законодательные и нормативные акты органов власти разных уровней по рассматриваемой проблеме.
Диссертационная работа выполнена в соответствии с Паспортом специальности ВАК 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, раздел 2 Государственные финансы, п. 2.3. Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике.
Инструментарно-методический аппаратисследования включает в себя общенаучные и специальные методы и приемы научного познания, в том числе методы абстрагирования, экспертных оценок, историко-диалектического, экономико-математического, статистического, формально-логического и системного анализа, приемы индуктивного и дедуктивного изучения. Они позволили адекватно оценить современное состояние бюджетной системы России, определить основные тенденции и перспективы совершенствования бюджетного устройства страны в условиях трансформации федеративных отношений.
Информационно-эмпирической базой исследованияпослужили данные Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Федеральной службы по статистике РФ и их территориальных подразделений в Ростовской области и в ряде других регионов России; материалы периодических изданий и
экспертно-аналитических центров и институтов, комитетов и комиссий по бюджетным и налоговым вопросам при законодательных и исполнительных органах власти разных уровней. Обобщена и проанализирована нормативно-законодательная база по финансам, бюджету и налогам, а также по федеративным отношениям и местному самоуправлению.
Рабочая гипотезасостоит в исследовании и развитии теоретико-методологических положений функционирования российской модели бюджетного устройства, которые направлены на формирование эффективно действующей трехуровневой бюджетной системы, учитывающей не только фискальные потребности всех уровней власти и управления, но и необходимость устойчивого роста экономики и бюджетного потенциала территорий. Это требует теоретического переосмысления социально-экономического содержания бюджета и бюджетного устройства в направлении разработки дополнительных критериев и принципов построения бюджетной системы страны и функционирования межбюджетных отношений, учитывающих концептуальные положения бюджетного федерализма и федеративного устройства Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту:
1.Успешное решение проблем, связанных с разработкой и реализацией теоретических и практических положений по совершенствованию бюджетного устройства, повышению эффективности реализации принципов построения бюджетной системы страны, непосредственно зависит от правильного выбора методологических установок, положенных в основу исследования. Поэтому изучение организации бюджетной системы одновременно усиливает необходимость раскрытия методологических основ этого исследования как важнейшего условия обеспечения эффективного конечного результата. Важными структурными элементами методологии науки являются понятия и категории, с помощью которых обобщаются и систематизируются факты. При исследовании организации бюджетной системы такими категориями выступают
бюджет, бюджетная система, бюджетное устройство, бюджетный федерализм и межбюджетные отношения.
2. Эффективность организации и функционирования бюджетной системы страны, прежде всего, определяется совокупностью принципов ее построения. Процесс их формирования прошел довольно длинный и противоречивый путь, подчиняясь изменениям и требованиям общественно-политических и финансово-экономических задач, решаемых государством на каждом этапе своего становления и развития. Многие проблемы и недостатки в функционировании современной бюджетной системы России обусловлены недостаточно полной и качественной реализацией выработанных теорией и испытанных на практике многих стран принципов ее построения. В связи с чем важное значение в улучшении механизма бюджетного устройства РФ будет иметь законодательное закрепление и строгое соблюдение предложенных в работе дополнительных принципов (специализации, качественности и подконтрольности, приоритетности расходов, чистоты бюджета, бюджетирования, ориентированного на результаты (или результативности бюджетных расходов), бюджетной ответственности, бюджетного федерализма и др.), отражающих требования рыночной экономики и российской действительности. От прочной и эффективно действующей бюджетной системы зависит успешное выполнение задач социально-экономического развития общества.
3. Федеративный тип государственного устройства радикально влияет на основы построения бюджетной системы страны, коренным образом изменяя механизм формирования доходов и распределения расходов бюджетов всех уровней. По мере того, как происходит процесс децентрализации финансово-экономических отношений в обществе, от решения проблемы оптимального соотношения средств федерального бюджета и бюджетов территорий во многом зависит сохранение целостности страны, стабильности и управляемости социально-экономической сферы. Сегодня крайне велика роль субъектов РФ в реализации указанных задач. В то же время их эффективность определяется
тем, какие бюджетные средства получают в свое распоряжение региональные органы власти и органы местного самоуправления. С учетом принципов бюджетного и налогового федерализма, опыта построения бюджетных систем ряда зарубежных государств, современного состояния доходной базы территорий в работе предлагается новая структура разграничения налоговых источников доходов между звеньями бюджетной системы страны. Предлагаемая система межбюджетного распределения налоговых доходов служит важным этапом развития полноценной и эффективной модели бюджетного федерализма в России.
4. Бюджетный федерализм служит одной из ключевых составляющих механизма функционирования федеративного государства. Поэтому принципы, на которых он основывается, не должны противоречить общим принципам федерализма. Под принципами бюджетного федерализма понимаются основы разграничения и распределения доходов и расходов между бюджетами разных уровней, а также бюджетных полномочий между уровнями власти с учетом федеративного начала государственного устройства.
5. Российская модель бюджетного устройства унаследовала многие черты административно-командной системы управления. Это наглядно проявляется в формах межбюджетных отношений - сохранении превалирующего значения нормативного метода распределения средств и высокой доли трансфертных платежей в доходах нижестоящих бюджетов. Региональные и местные налоговые доходы играют незначительную роль в формировании бюджетов территорий, что свидетельствует о высокой зависимости их от вышестоящего уровня. Современная бюджетная система России имеет тенденцию к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления. Следовательно, наиболее актуальной является задача выработки качественно новой системы бюджетного выравнивания и межбюджетных отношений, обеспечивающих сбалансированность всех звеньев бюджетной системы страны.
Научная новизна диссертационного исследованиязаключается в развитии теоретико-методологических аспектов функционирования бюджетной системы России, направленных на формирование эффективно действующих федеративной модели бюджетного устройства и механизма межбюджетных отношений, базирующихся на принципах бюджетного федерализма.
Основные положения диссертационного исследования, составляющие научную новизну, сводятся к следующему:
обоснована авторская позиция сущности дефиниции «децентрализованная модель бюджетного устройства», которая характеризуется как бюджетная система, обусловленная федеративным типом государственного устройства, организованная на принципах бюджетного федерализма и регламентируемая нормами права, позволяющая каждому уровню власти реализовать закрепленные законодательством бюджетные полномочия на самостоятельной основе за счет собственной доходной базы;
сформулированы и аргументированы дополнительные принципы построения бюджетной системы России (специализации, приоритетности расходов, чистоты бюджета, результативности бюджетных расходов, бюджетной ответственности, бюджетного федерализма и др.), законодательное оформление и практическая реализация которых позволит формировать эффективно функционирующий механизм бюджетного устройства федеративного типа, решить многие современные проблемы бюджетного финансирования;
предложена структура разграничения налоговых источников доходов между бюджетами разных уровней РФ, отличающаяся от существующей разделением налогов на федеральные, региональные, муниципальных районов и поселений, учитывающая современные требования к построению бюджетной системы страны и децентрализованной модели бюджетного федерализма, предусматривающая обеспечение собственными бюджетными средствами реализацию функций и задач Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований;
выделены две группы принципов бюджетного федерализма: общие (основаны на принципах федерализма и федеративной модели бюджетного устройства: бюджетная ответственность, законность, сбалансированность, самостоятельность и др.) и частные (базируются на критериях разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней: экономическая эффективность, мобильность налоговой базы, социальная справедливость, субсидиарность, эффект территориальной дифференциации, эффект масштаба и др.), способствующие повышению качества разработки и проведения бюджетной политики страны, направленной на построение децентрализованной бюджетной системы, отвечающей федеративному типу государственного устройства, и минимизацию межбюджетных потоков денежных средств;
разработаны теоретические и практические положения по совершенствованию системы межбюджетных отношений в РФ, включающие, в частности, классификацию бюджетных трансфертов, используемых в российской и мировой практике межбюджетного выравнивания, основанную на специфических признаках и целевом назначении каждого вида трансферта, алгоритм предоставления и оценочные показатели результативности использования межбюджетных трансфертов, позволяющие повысить эффективность управления бюджетными потоками и выбрать наиболее предпочтительную форму финансовой помощи с точки зрения достижения конечной результативности бюджетного финансирования.
Теоретическая значимость исследованияопределяется тем, что диссертация вносит существенный вклад в развитие теоретико-методологических основ функционирования бюджетного устройства РФ. В ней отражены теоретические положения, направленные на формирование адекватной требованиям федеративного государства модели бюджетного устройства, к которым, в частности, относятся разработка дополнительных принципов построения бюджетной системы, развитие экономического содержания и методологической базы бюджета, бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. Вышеперечисленное может служить
теоретической основой для разработки концепций и программ развития бюджетной и налоговой систем, бюджетного устройства и бюджетного процесса в России.
Практическая значимостьвыполненного исследования заключается в разработке конкретных предложений и рекомендаций по реформированию бюджетной системы и существующей модели бюджетного федерализма РФ. Их реализация позволит комплексно подойти к формированию и реализации современной концепции бюджетной политики, а также программ социально-экономического развития РФ и отдельных регионов.
Рекомендации соискателя по решению исследуемых в диссертации проблем могут быть использованы при разработке документов нормативного и программного характера, определяющих направления реформирования бюджетной системы РФ, а также при подготовке учебных пособий, текстов лекций по финансовым дисциплинам.
Апробация работы.Основные положения диссертационной работы нашли отражение в опубликованных работах и выступлениях на общероссийских, межрегиональных и вузовских научно - практических конференциях аспирантов и молодых ученых. Результаты исследования используются в учебном процессе в Ростовском государственном экономическом университете «РИНХ», о чем имеется справка о внедрении.
По результатам диссертационной работы соискателем опубликованы 4 работы общим объёмом 2,8 п.л.

Бюджет как основа реализации социально-экономических интересов общества

Рыночные преобразования, проводимые в Российской Федерации, усиливают значение устойчивого и сбалансированного функционирования бюджетов разных уровней, призванных обеспечивать общегосударственные и территориальные потребности в денежных средствах. В процессе реформы решается ряд важных проблем, связанных с использованием бюджетной системы в перераспределении ВВП, национального дохода в территориальном, отраслевом и социальном разрезах, регулировании воспроизводственных процессов, проведении структурных преобразований в экономике. Бюджет — это сложная система прямых и обратных связей (в денежной форме) в экономике. С одной стороны, он является как бы пассивным следствием процесса перераспределения части вновь созданной стоимости, поскольку связан с объективным фактором существования государства со свойственными ему функциями и задачами, с другой - через мобилизацию доходов в бюджет и финансирование расходов оказывается активное влияние на процессы воспроизводства, спрос и предложение товаров, покупательную способность рыночных контрагенто