Ширяев Владимир Петрович. Совершенствование системы управления бюджетными ресурсами региона

brief description

Ширяев Владимир Петрович. Совершенствование системы управления бюджетными ресурсами региона : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Москва, 1998 243 c. РГБ ОД, 61:98-8/732-3

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Методологические, и правовые основы управления бюджетными ресурсами
1-1 Анализ исторического опыта становления и развития бюджетной системы России
1.1.1. Предыстория финансово-бюджетной системы России ..
1.1.2. Государственные финансы России в ХІХ-начале XX вв... 16
1.1.3. Становление местных бюджетов 20
1.1.4. Бюджетная система России в советский период 23
1.1.5. Бюджетная система современной России в начале рыночных реформ 27
1 2 Обзор зарубежного опыта организации финансово-
бюджетных систем территорий 2 9
1.2.1. Принципы оценки зарубежного опыта
1.2.2. Обзор опыта отдельных стран 32
1.3. Теоретические основы управления бюджетными ресурсами территории ^ 9
1.3.1. Понятийный аппарат теории и практики управления бюджетными ресурсами территории
1.3.2. Проблемы эффективности управления бюджетными ресурсами 44
1.3.3. Типология бюджетных политик 52
1.4. Законодательные основы управления бюджетными ресурсами 5б
1.4.1. Состояние современного бюджетного
законодательства Российской Федерации
1.4.2. Разработка Бюджетного Кодекса РФ 59
Глава 2. Опыт реформирования системы управления бюджетными ресурсами Москвы 63
2-. 1. Порядок формирования и исполнения бюджета Москвы .
2.1.1. Анализ принципов составления и исполнения районных бюджетов в городе Москве до 1991 года
2.1.2. Переход к единому бюджету города и бюджетная практика Москвы в период реформ 65
2.1.3. Динамика бюджета Москвы 71
2.2. Регламенты и механизмы исполнения столичного бюджета и перспективы их усовершенствования 7
2.2.1. Действующий порядок исполнения бюджета
2.2.2. Концепция совершенствования управления средствами бюджета Москвы 83
2.2.3. Взаимодействие уполномоченными банками как метод адаптации бюджетной системы к рыночным условиям.. 86
2.2.4. Подготовка Бюджетного Кодекса города Москвы 91
Глава 3. Эффективность казначейского метода исполнения бюджета территории 94
3.1. Казначейская система России: становление и анализ практики
3.1.1. История проблемы и оценка сложившейся ситуации
3.1.2. Цели, преследуемые введением казначейского метода исполнения бюджета 97
3.1.3. Анализ и оценка деятельности органов казначейства по исполнению федерального бюджета 101
3.1.4. Предложения по организации казначейской системы. исполнения государственного бюджета Российской Федерации 104
3-2. Перспективы применения казначейской системы на
уровне территориальных бюджетов 10^
3.2.1. Характеристика сложившейся системы бюджетных учреждений
3.2.2. Казначейский метод исполнения бюджета города
Москвы 111
3.2.3. Имущественная составляющая бюджетного достояния
и бухгалтерская сторона КБЦ 111
Глава 4. Перспективы оптимизации системы управления бюджетными средствами территории 127
4.1. Структурирование бюджетных показателей по приоритетам региональной финансовой политики и составу затрат
4.2. Моделирование и прогнозирование финансово-экономических процессов
4 3. Приоритетные направления совершенствования финансово-бюджетной политики в Российской 134
Федерации
Заключение 140
Библиографический список использованной 144
Приложения 165

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Бюджетная политика государства является главным рычагом воздействия на социально-экономические процессы. Особенно важно создание современных механизмов формирования и использования бюджетных ресурсов в нестабильных условиях переходной экономики. Нынешние реалии экономики России, во-первых, не лишены элементов дореформенного прошлого, во-вторых, характеризуются несогласованностью финансовой и экономической политики на различных уровнях власти, а в-третьих, недостаточным учетом уже известных общих закономерностей развития рыночного хозяйства, подтвержденных мировым опытом.
Данная ситуация выражается в двух взаимосвязанных тенденциях. Первая заключается в стремлении к дальнейшей либерализации экономики и финансовой сферы, снижения вмешательства государства в экономическую жизнь. Другая же, как реакция на первую, состоит в стремлении вернуться к директивному администрированию в сфере государственных финансов.
Главная проблема бюджетной системы современной России заключается, на наш взгляд, в отсутствии эффективного, основанного на мировом опыте построения рыночной экономики финансового, социально-экономического и правового порядка. Выступая на заседании Совета Федерации, Президент РФ Б.Н.Ельцин подчеркнул необходимость «нового экономического порядка», в соответствии с которым механизм рынка и государственное регулирование работали бы слаженно [2.14]. Необходимо обеспечить управляемость бюджетного процесса, оптимизировать бюджетную поддержку территорий и финансирование различных сфер деятельности государства. Для этого требуется разработка и реализация новой концепции построения бюджетной системы, соответствующей рыночным условиям и обеспечивающей четкое, согласованное взаимодействие ее элементов. Необходимо создать такой механизм бюджетной деятельности, который позволяет достичь высокой ее результативности при минимиза ции издержек, органичного единства хозяйственной инициативы и государственного регулирования, взаимодействия рыночных и централизованных регуляторов.
Специфика российского бюджетного федерализма состоит в том, что вследствие значительного разрыва между уровнями бюджетной обеспеченности регионов функционируют две принципиально разные схемы управления бюджетом: регионов-доноров и регионов-трансфертополучателей, реципиентов. Это, с одной стороны, создает трудности, а, с другой - позволяет повысить вероятность нахождения таких решений, которые послужат основой для эффективной унификации схем управления бюджетом.
Особое значение имеет исследование бюджетных проблем на материалах Москвы. Здесь сосредоточена громадная доля коммерческого капитала и государственных средств страны. Кроме того, этот субъект федерации является главным регионом-донором в бюджетной системе России. В то же время здесь остается нестабильной большая часть реального сектора экономики, а сложившиеся в последние годы резервы пополнения казны за счет продажи имущества не могут далее наращиваться. В столице располагается большая часть федеральных государственных структур, сконцентрированы научный, культурный и оборонный потенциалы, размещаются другие бюджетоемкие системы. Она представляет собой одновременно субъект федерации и единицу местного самоуправления, что порождает дополнительные сложности в управлении бюджетом этой территории. Москва является не только концентрированным выражением проблем России, но и одним из пионеров в разработке и реализации новых систем управления бюджетными ресурсами.
Поэтому основой диссертационного исследования является актуальная проблема определения критериев эффективности функционирования бюджетной системы и создания механизмов управления бюджетными ресурсами региона, соответствующих условиям переходной экономики.
Эффективность бюджетной системы выражается не только в активизации источников доходов, растущих размерах бюджетных средств и бездефицитности бюджета, но, прежде всего, в ее способности решать социально-экономические проблемы в интересах повышения качества жизни.
Как показывает анализ литературы и практическое знакомство с опытом других стран, указанная проблема актуальна не только для России, но и для других постсоциалистических государств. Более того, целый ряд вопросов, охватываемых темой исследования, отражают реалии и развитых стран.
Степень разработанности проблемы. Источниками для настоящего исследования послужили, прежде всего, фундаментальные исследования, выполненные в дореволюционной России [2.27; 2.28], а также работы ученых периода НЭПа по вопросам управления финансовыми ресурсами в процессе становления и развития рыночных отношений: Л.А. Велихова [2.7], СИ. Иловайского [2.16], И.Х. Озерова [2.37; 2.38], В.Н. Твердохлебова [2.65; 2.66] и др.
Исторические вопросы развития финансовой системы России рассматриваются в работах современных российских исследователей А.Г. Коломийца [2.34-2.36], Е.В. Коломина [2.37], Л.Е. Лаптевой [2.20], В.М. Пушкаревой [2.47], Д.Г. Черника [2.32; 2.82-2.84; 3.104], Н.А. Ширкевич [2.85], коллективных трудах [2.57; 2.75]. Зарубежный опыт освещен в работах Г.В. Семеко [2.59; 3.87], В.Н. Сумарокова [2.64], И.Д. Черник и В.И. Чекалина [2.24], коллективных работах [2.26; 2.33], трудах зарубежных ученых [2.8; 2.9; 2.23; 2.25; 2.35; 2.40; 2.48; 2.49; 2.52-2.54; 2.56; 2.57; 2.74; 2.78; 2.80; 2.86; 4.1-4.21].
Общетеоретическим вопросам государственных финансов и бюджетного законодательства посвящены исследования отечественных ученых А.Г. Грязно-вой [3.21], О.Г. Дмитриевой [3.22; 3.23], Л.А. Дробозиной [2.36], В.А. Петрова [3.67], Л.Н. Павловой [3.56; 3.57], Л.П. Павловой [3.59; 3.60], И.В. Подпориной [3.18; 3.68; 3.69], В.М. Родионовой [2.79; 3.80-3.83]. Проблемы бюджетов территорий анализируются в работах Г.Б. Поляка [2.44; 3.70], СП. Солянниковой [2.62]; развития межбюджетных отношений и бюджетного федерализма - в трудах А.Г. Игудина [2.2; 3.27-3.30], Ю.И. Любимцева [3.45; 3.46], М.И. Ходорови-ча [2.81; 3.101; 3.1021, С.Н. Хурсевича [3.103]. Управление регионом в условиях переходной экономики исследуется в трудах Г.М. Голобоковой [2.10, 2.11], В.Н. Лексина и А.Н. Швецова [2.22].
Налоговые источники бюджетных ресурсов анализируются в работах И.В. Горского [3.19], В.Г. Панскова [3.61-3.63], Б.Е. Пенькова [3.65; 3.66], Д.Г. Черника [2.11; 2.32; 2.77; 2.83], кредитные и заемные источники бюджета - в исследованиях С.К. Дубинина [3.24], А.Г. Куликова [2.18; 3.41]. Проблемы кассового исполнения бюджета и института уполномоченных банков разработаны в трудах Н.В. Редько [2.50; 2.51; 3.76-3.78], Г.А. Тосуняна [2.69; 2.70; 3.91].
Однако использование работ по проблемам государственных финансов и бюджетного регулирования не позволяет сформировать достаточно полного и систематизированного перечня критериев оценки качественного уровня управления бюджетными ресурсами. Недостаточно разработаны в литературе проблемы финансово-экономического обоснования нормативных актов субъектов РФ, регулирующих бюджетный процесс. Нуждаются в глубинном исследовании принципы построения комплексной системы управления бюджетными ресурсами региона в рыночных условиях. Слабо изучены возможности внедрения казначейского метода исполнения региональных бюджетов.
Основной целью диссертационного исследования является совершенствование системы управления, разработка эффективного механизма функционирования бюджетно-финансовой системы региона в условиях рыночной трансформации экономики.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи: • Выявить социально-экономическое содержание эффективности управления бюджетными ресурсами региона и сформулировать его критерии применительно к условиям переходной экономики.
• Обосновать концепцию совершенствования системы управления бюджетными ресурсами региона на примере г.Москвы и определить подходы к ее использованию в других регионах.
• Выявить преимущества и недостатки перехода к казначейскому методу исполнения бюджета региона, определить основные направления совершенствования кассового метода, изменения роли и функции уполномоченных банков.
• Предложить новые концептуальные подходы к формированию Бюджетного кодекса субъекта РФ.
• Определить возможности моделирования и прогнозирования финансово-экономических процессов и их применения в бюджетной деятельности.
• Выработать предложения по развитию бюджетно-финансовой системы регионов в обозримой перспективе.
Объектом исследования являются процесс формирования бюджетных ресурсов территорий и система управления ими. Предметом исследования выступают социально-экономические отношения в процессе повышения эффективности управления бюджетными ресурсами региона.
Научно-методологической основой исследования являются классические и современные новаторские труды по теории бюджета, анализ мирового и отечественного, в частности, московского опыта бюджетной деятельности. Основой методологии исследования служат диалектический метод и системный анализ финансово-экономических процессов, исторический « сравнительный подходы, метод многокритериальной оценки уровня бюджетных решений, другие конкретные методы финансовой науки.
Информационную базу исследования составляют отчетные и статистические данные об исполнении бюджета г. Москвы, материалы проверок использования бюджетных средств, сведения о результатах деятельности территориальных органов федерального казначейства и качестве обслуживания бюджетных счетов коммерческими банками, методические разработки Министерства финансов РФ и федерального казначейства, другие документы. Основой для теоретического анализа является также личный опыт практической деятельности автора в течение ряда лет в системе государственного управления бюджетными ресурсами Москвы.
Новые научные результаты исследования состоят в следующем.
1.Определено социально-экономическое содержание и критерии эффективности управления бюджетными ресурсами региона, основных направлений оптимизации системы управления средствами бюджета в условиях переходной экономики. На основе учета требований объективных социально-экономических закономерностей составлен перечень показателей, формируюпщх совокупную оценку эффективности управления ресурсами бюджета.
2.Конкретизирован закон синергии применительно к организации управления бюджетными ресурсами. Показано, что синергический эффект в этой системе обеспечивается взаимной адаптацией ее основных звеньев, поэтому необходимо соблюдение принципа их независимости и согласованного взаимодействия как по горизонтали, так и по вертикали.
З.Обоснована концепция совершенствования управления бюджетными ресурсами региона, базирующаяся на использовании рыночных финансовых механизмов и оптимизации бюджетных процедур. Концепция включает: формирование четких правил разработки и исполнения бюджета города в сочетании с внедрением элементов казначейского метода исполнения бюджета территории; 2) использование наиболее эффективных способов привлечения нетрадиционных финансовых источников в бюджетный оборот; 3) создание информационно-аналитического комплекса, обеспечивающего предварительный и текущий финансовый контроль исполнения бюджета территории.
4.Вы двинуты обоснованные принципы структурирования бюджетных показателей по приоритетам региональной финансовой политики и составу затрат. Предложены проекты региональных экономического и бюджетного классификаторов и таблицы соответствия их федеральному классификатору.
5.Обоснована целесообразность введения Общегородского Реестра бюджетных счетов учреждений и организаций, состоящих на бюджете г.Москвы. Разработанный при прямом участии автора и внедренный в практику Реестр представляет собой эффективный рычаг контроля за соблюдением разработанных автором и действующих в Москве регламентов расчетно-кассового обслуживания бюджетных учреждений.
б.Предложено создание казначейско-бухгалтерских центров, занимающихся бюджетным учетом в разрезе административных округов столицы. При этом подготовленный к внедрению в Москве казначейский метод отличается от принятого на федеральном уровне как по формам реализации (КБЦ), так и по его направленности не только на денежный компонент бюджетной сети города, но и на его материальную и нематериальную составляющие.
7.Определена новая роль института уполномоченных банков в условиях перехода к казначейскому методу исполнения бюджета, отдельные составляющие программы систематизации взаимодействия Правительства Москвы с банковской системой города.
8.Предложена структура формирования Бюджетного кодекса субъекта РФ, отражающая социально-экономические особенности региона, который, в единстве с Бюджетным Кодексом РФ, создает предпосылки для более эффективного регулирования бюджетного процесса.
9.Исследованы методологические основы ситуационного анализа и предварительного финансового контроля исполнения бюджета с использованием системы динамического моделирования и прогнозирования финансово-экономических процессов в регионе.
10Предложены направления реформирования бюджетно-финансовой политики в России, предусматривающие вовлечение регионов в процесс формирования федерального и консолидированного бюджетов, разработки стратегических планов и нормативов на перспективу.
Практическая значимость результатов исследования. Исследование направлено на совершенствование бюджетно