Шутенко Владимир Викторович. Совершенствование методов государственного финансового контроля (на примере субъекта Российской Федерации)

brief description

Шутенко Владимир Викторович. Совершенствование методов государственного финансового контроля (на примере субъекта Российской Федерации) : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Шутенко Владимир Викторович; [Место защиты: ГОУВПО "Всероссийский заочный финансово-экономический институт"]. - Москва, 2007. - 155 с. РГБ ОД,

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1Государственный финансовый контроль в системе управления экономикой9
1.1. Теоретические основы государственного финансового контроля, его роль и значение в экономике современной России 9
1.2. Функциональный аспект государственного финансового контроля 34
1.3. Методология и методика оценки эффективности использования бюджетных средств 46
Глава 2Анализ состояния государственного финансового контроля на современном этапе
2.1. Оценка состояния государственного финансового контроля в регионах Российской Федерации 59
2.2. Методы оценки эффективности деятельности органов финансового контроля 69
2.3. Особенности аудита эффективности использования бюджетных средств 76
2.4. Актуальность сочетания от финансового аудита и аудита эффективности использования средств федерального бюджета 87
Глава 3Пути реформирования государственного финансового контроля... 98
3.1. Использование аудита эффективности в контроле чнад осуществлением приоритетных национальных проектов 98
3.2. Способы построения модели аудита эффективности при осуществлении государственного финансового контроля 112
3.3. Привлечение общественности к участию в контроле над использованием бюджетных средств 122
Выводы и рекомендации 145
Литература 148
Приложения 156

Введение к работе

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. В финансовой политике Российской Федерации все в большей степени находят отражение изменения, происходящие в экономике и общественной жизни Реформирование экономических отношений посредством ликвидации монополии государственной собственности, развития предпринимательства, открытость экономики, внедрение других элементов рыночной экономики породило новые проблемы, относящиеся к разным сферам и уровням управления, в первую очередь к управлению финансовыми ресурсами, состояние которых отражает результативность рыночных отношений в стране Начавшийся в Российской Федерации процесс исполнения бюджета по принципу результативности бюджетных расходов требует создания адекватных механизмов государственного финансового контроля, позволяющих выявлять конкретные достижения запланированных социально-экономических результатов
Как показывают результаты финансовых проверок, в бюджетно-финансовой системе имеются серьезные проблемы Выявленный ущерб государства от злоупотреблений в финансовой сфере составляет сотни миллиардов рублей Распространены такие характерные нарушения, как нецелевое, незаконное, неэффективное использование государственных финансовых ресурсов
Принимая во внимание масштабы движения финансовых ресурсов, усложнение характера финансовых отношений, важным становится не столько количество выявленных нарушений, сколько повышение эффективности использования государственных финансовых ресурсов, повышение отдачи от использования бюджетных средств Главным в каждом контрольном мероприятии должна быть оценка эффективности использования финансовых ресурсов с конструктивными рекомендациями по улучшению работы проверяемых объектов
Анализ состояния финансового контроля показывает, что в регионах по существу отсутствует методический инструментарий, приспособленный к потребностям оперативной количественной и качественной оценки эффективности использования финансовых средств, нет обоснованных критериев и показателей эффективности по направлениям формирования финансовых средств В арсенале контролирующих финансовых органов преобладают в значительной степени устаревшие формы и методы проверок и ревизий Внимание контролеров сосредоточено главным образом на выявление фактов нарушений, а не причин их возникновения Все это не способствует преодолению недостатков при использовании бюджетных средств
В связи с новой ориентировкой в бюджетной политике России -бюджетированием, направленным на результат, его применение при оценки степени достижения поставленных перед приоритетными национальными проектами задач, требуется более ускоренная разработка и внедрение новых методов финансового контроля
Со всей очевидностью встает вопрос о необходимости значительного повышения качества работы органов финансового контроля на основе разработки и внедрения соответствующей методологической и методической базы анализа и оценки эффективности использования государственных финансовых ресурсов
Необходим переход на более высокий уровень качества контрольно-ревизионной работы с использованием современных методов проведения контрольных операций, опираясь на передовой опыт, научные отечественные и зарубежные исследования В этом плане наибольший интерес представляет применение методов аудита эффективности использования бюджетных средств (далее - аудита эффективности), системного подхода, функционально-стоимостного анализа, экономико-математических методов
Степень научной разработанности проблемы Начиная с 90-х годов прошлого столетия в связи с переходом к рыночной экономике, изменением принципов управления не удалось сформировать систему государственного финансового контроля адекватную той возрастающей роли, которую стали приобретать финансовые отношения Как и весь российский менеджмент, контроль, в том числе финансовый, искал свое соответствующее место в системе управления экономикой Появились принципиально новые органы финансового контроля как на федеральном, так и на региональном уровнях в лице контрольно-счетных органов Появились новые научные публикации зарубежных и отечественных авторов
Исследованием проблем финансового контроля занимается целый ряд ученых экономистов, в том числе И М Васильев, Ю М Воронин, В А Двуреченских, Ш М Магомедов, В Г Пансков, В И Подольский, Г Б Поляк, С Н Рябухин, С В Степашин, А Н Романов, С О Шохин и ряд других В работах этих ученых содержится научная проработка новой роли финансовых отношений, новых функций контрольных финансовых органов, обоснована необходимость совершенствования методов проведения контрольно-финансовых мероприятий в современных условиях Однако комплекс вопросов разработки организационно-методических основ государственного контроля эффективности использования финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации исследован еще недостаточно Знакомство с трудами этих ученых и изучение состояния предмета исследования позволило определить цели и задачи диссертации
Цели и задачи исследования. Целью диссертации является совершенствование методического и организационно-информационного обеспечения деятельности контрольных финансовых органов на региональном уровне в целях Повышения эффективности использования государственных финансовых ресурсов Для достижения указанной цели в диссертации поставлены следующие задачи
- проанализировать и оценить состояние государственного финансового контроля на современном этапе развития отечественной экономики, - выявить проблемы и обосновать необходимость ускорения процесса совершенствования организационно-методического механизма государственного финансового контроля путем применения новых методов его осуществления,
- определить преимущества и перспективы развития новых методов осуществления в системе государственного финансового контроля, показать возрастающую значимость метода аудита эффективности, выявить его особенности,
- разработать модель и методику применения аудита эффективности, обосновать порядок их применения в деятельности органов финансового контроля,
- разработать критериальные значения показателей оценки эффективности использования государственных финансовых ресурсов,
- обосновать предложения по совершенствованию методов оценки работы субъектов контроля путем применения метода функционально-стоимостного анализа, экономико-математического моделирования ситуационной матрицы, позволяющей исключить дублирование в работе различных контролирующих органов,
обосновать предложение о целесообразности осуществления общественного финансового контроля на основе создания Союза налогоплательщиков России
Объектом исследования является система государственного финансового контроля на региональном уровне
Предметом исследования является совокупность финансово-экономических отношений, возникающих в процессе контроля при использовании финансовых ресурсов
Методической базой диссертации являются общенаучные методы познания анализ и синтез, экономико-математическое моделирование, методы системного, статистического анализа, сравнений, обобщений Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области управления финансовыми ресурсами, государственного финансового контроля
Научная новизна диссертации заключается в следующем
- дано теоретико-методологическое обоснование аудита эффективности использования бюджетных средств и его сочетания с финансовым аудитом, - предложена методика и критериальные значения показателей при подготовке и проведении аудита эффективности использования бюджетных средств,
- обоснована необходимость и возможность применения метода аудита эффективности при оценке выполнения приоритетных национальных проектов,
предложен новый методологический подход и методический инструментарий оценки эффективности использования государственных финансовых ресурсов на основе разработки новой модели, элементы которой выступают в роли финансовых показателей и нормативов для процесса исполнения регионального бюджета, позволяющих проводить сравнительный анализ использования финансовых ресурсов как во временном, так и в территориальном аспектах,
впервые математически выражена взаимосвязь показателей эффективности использования финансовых ресурсов и показателей эффективности работы контрольных органов, что позволяет прослеживать тенденцию изменения эффективности использования финансовых ресурсов и объективно оценивать деятельность контрольных органов,
- разработаны предложения по усилению контроля над использованием бюджетных ресурсов в регионах на основе повышения ответственности бюджетополучателей и значения общественного контроля
Практическая и научная значимость диссертации Предложения диссертанта в части теоретических положений, касающихся обоснования системы критериев и показателей оценки эффективности использования финансовых ресурсов представляет научный интерес Рекомендации, высказанные диссертантом на научно-практических конференциях и в журнальных статьях, представляют практический интерес для работников бюджетно-финансового контроля, а также для бюджетополучателей различного уровня управления Предложения диссертанта по совершенствованию методов финансового контроля нашли применение в работе Контрольно-счетной палаты Москвы, в деятельности Ассоциации по сотрудничеству органов государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации
Апробация работы Основные положения диссертации докладывались на всероссийских и региональных научно-практических конференциях по проблемам экономического развития и бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации Выводы и рекомендации по повышению эффективности использования бюджетных средств, основанные на результатах проведенных тематических проверок, докладывались на заседаниях Правительства Москвы, профильных комиссий Московской Городской Думы, коллегии Контрольно-счетной палаты Москвы
Публикации Основное содержание диссертации отражено в шести публикациях общим объемом 2 п л, из них одна статья опубликована в издании, рекомендованном ВАК РФ
Структура к объем диссертации Диссертация включает введение, три главы, выводы и рекомендации список использованной литературы, два приложения Общий объем, не считая приложений, - 155 страниц машинописного текста

Методология и методика оценки эффективности использования бюджетных средств

Содержащееся в Бюджетном Кодексе Российской Федерации требование эффективности означает, что при составлении и использовании бюджетов уполномоченные органы и бюджетополучатели должны исходить из необходимости обеспечить экономность, продуктивность и результативность определенного бюджетом объема средств.
В соответствии с этим состав функций и задач контрольно-счетных и других контрольных финансовых органов нацелен на контроль эффективности использования государственных финансовых ресурсов. Но на практике такая нацеленность зачастую выглядит как декларация. Дело в том, что в нормативных документах, в которых дается определение содержания функций и задач контрольных органов, по существу содержатся только упоминание о необходимости проверки эффективности. Вопрос же количественных оценок изменения эффективности использования финансовых ресурсов остается прерогативой самих контрольных органов. Анализ деятельности органов финансового контроля регионов показывает, что они не располагают методическим инструментом количественного выражения, как критериев, так и показателей экономической эффективности использования государственных бюджетных средств.
Поэтому важнейшим вопросом диссертации является разработка методологии и методики определения и оценки эффективности использования финансовых ресурсов. Данная проблема рассматривается нами с трех сторон в зависимости от характера объекта исследования.
Первое - на основании критериев и функциональных показателей при определении эффективности использования государственных региональных бюджетных средств.
Второе - при оценке эффективности инвестиционных проектов, в которых предусматривался определенный временной период их реализации и оценка на основе учета понятия дисконтирования денежных средств.
Третье — оценка эффективности использования имеющихся ресурсов на действующем хозяйствующем субъекте (типа ГУЛ) - на основе показателей экономической социальной эффективности и по факторам производства (капитал, труд, земля).
С одной стороны в профильной литературе считается, что для каждой цели финансовой проверки должен быть выбран свой критерий, что в каждом случае, например, аудите эффективности должны быть свои частные критерии в зависимости от особенностей проверяемой сферы. Но осуществлять такой подход, затруднительно хотя бы на примере расходования бюджетных средств, если вспомнить, что в соответствии с бюджетной классификацией имеются десятки и сотни направлений использования финансовых ресурсов.
Однако с другой стороны региональные контрольные финансовые органы действительно не имеют согласованного важного методического инструментария по анализу и оценке эффективности использования финансовых ресурсов. Поэтому нами предпринимается попытка в методологическом и методическом плане определиться с общими вопросами эффективности финансовых ресурсов, с учетом которых следует решать свои задачи. Как здесь не вспомнить слова классика о том, что «... кто берется за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя натыкаться на эти общие вопросы». [См. В. И. Ленин ПСС, т. 15, стр. 368].
Специфика и особенности, учет которых необходим при проведении конкретных расчетов при анализе эффективности различных видов финансовых ресурсов, достаточно полно освещены в имеющейся литературе (например, В. А. Жуков, С. П. Опенышев. Государственный финансовый контроль. М..: 1990, с. 250-364 и др.). В рамках рассматриваемой нами проблемы следует различать два взаимосвязанных, но различающихся по предмету исследования, аспекта. Один аспект проблемы связан с определением хозрасчетной эффективности мероприятий, проводимых непосредственно контрольными финансовыми органами; другой аспект, - когда определяется народнохозяйственная эффективность использования самих финансовых ресурсов и имущества, т. е. финансово-материального потенциала.
Определение эффективности национальной экономики в соответствии с существующими общепринятыми взглядами складывается из совокупного расчета следующих видов эффектов (соответственно, эффективности): 1. Экономический эффект. 2. Финансовый эффект. 3. Организационный эффект. 4. Социальный эффект. Экономический эффект - представляет собой полезный результат экономической деятельности, измеряемый разностью между денежным доходом от мероприятия и денежными расходами на его осуществление. Экономический эффект (Э) проявляется в результате повышения рентабельности, снижении себестоимости, в возврате средств, использованных не по назначению.

Оценка состояния государственного финансового контроля в регионах Российской Федерации

По принятому в диссертации методологическому подходу, как уже отмечалось, предметом исследования является не собственно региональные финансы, а механизмы оценки их использования.
В соответствии с экономической теорией финансы - эта важнейшая экономическая категория, суть которой денежные отношения, образующиеся в процессе распределения и перераспределения стоимости общественного продукта в связи с формированием денежных доходов и накоплений; финансовые ресурсы рассматриваются в качестве материальных носителей финансовых отношений, в виде денежных доходов и накоплений, отчислений и поступлений у хозяйствующих субъектов, регионов и государства.
Состояние финансовых ресурсов региона, их размеры и структура находят отражение в финансовом балансе, из которого видно, что около 50% всех региональных финансовых ресурсов подлежат финансовому контролю как относящиеся к бюджетным (включая и внебюджетные фонды) средствам.
Анализ состояния государственного финансового контроля над использованием финансовых ресурсов может осуществляться как с целью выявления и оценки его результативности (продуктивности), так и с целью определения степени рациональности его организации. Исходя из сложившейся практики проведения анализа состояния финансового контроля, выделяют следующие его направления: - по субъектам контроля; - по объектам контроля; - по функциям контроля; - по направлениям контроля. К числу принадлежащих к субъектам финансового контроля, указанных в данном перечне относятся контрольно-счетные палаты регионов, казначейства, контрольно - ревизионные управления, налоговая инспекция и некоторые другие компетентные органы финансового контроля, упомянутые в предыдущем разделе работы.
В качестве объектов контроля нами рассматриваются бюджетные (федеральные и региональные) средства, внебюджетные фонды и имущество, созданное на государственные средства.
Анализ по функциям финансового контроля проводится по основным функциям субъектов бюджетно-финансового контроля и предполагает исследование эффективности следующих основных контрольных функций: контрольно-ревизионных, экспертно-аналитических, информационных, координационно-организационных. Указанные направления анализа использования бюджетно-финансовых ресурсов включают следующие: контроль за исполнением бюджета; контроль внебюджетных фондов; контроль за использованием государственной собственности; контроль использование кредитных и заемных средств; контроль обращения федеральных средств и средств субъекта федерации в кредитно-финансовых учреждениях.
С высокой степенью достоверности о состоянии бюджетно-финансового контроля за использованием бюджетных ресурсов в регионе, имея в виду в первую очередь результативность такого контроля, можно судить по результатам контрольных мероприятий, проводимых различными субъектами финансового контроля, например контрольно-счетной палаты, выступающей как независимый контрольный финансовый орган, а так же о деятельности казначейства, контрольно-ревизионного управления и др., являющихся контрольными органами исполнительной власти.
Вопрос исследования существующего состояния государственного контроля над использованием региональных финансовых ресурсов рассматривается нами с двух сторон. Во-первых, анализ в целом состояния контроля финансовых отношений и использования финансовых ресурсов в регионе, которые в ходе экономического реформирования оказались на переднем плане, оттеснив всю систему организации производственных связей, составляющих основу народно-хозяйственного комплекса страны в течение многих десятков лет.
Вторая сторона анализа существующего состояния государственного контроля над использованием региональных финансовых ресурсов связана с выяснением роли и значимости субъектов контроля в рассматриваемом процессе.