Сунгуров Александр Юрьевич. Институт Омбудсмана эволюция традиций и современная практика

brief description

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ)
71:07-23/49
На правах рукописи
Сунгуров Александр Юрьевич
Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная
практика
Специальность - 23.00.02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии
(политические науки)
Диссертация
на соискание ученой степени доктора политических наук
Президиум ВАК Минобрнауки России (решение от « )(? 200ІЧ-, №
решил выдать диплом ДОКТОРА
_______________ наук
Начальник отдела^#~>
МпГ.КИіИ _ С —- 2007 г.

Введение................................................................................................................................... 4
Глава 1. Возникновение института Омбудсмана и история его развития в странах со стабильным демократическим режимом.................................................................................................. 38
1.1. Возникновение и развитие института Омбудсмана в Швеции.............................. 38
1.2. Развитие института Омбудсмана в Финляндии........................................................ 44
1.3. 1950-е годы: появление «военных» омбудсманов в Норвегии и
Западной Германии............................................................................................................... 47
1.4. Появление института Омбудсмана в Дании............................................................. 50
1.5. Новая Зеландия: первый омбудсман в странах Содружества.................................. 55
1.6. Парламентский уполномоченный по делам администрации в Великобритании...58
1.7. Канада: омбудсманы провинций................................................................................ 62
1.8. Развитие институт омбудсмана: опыт США............................................................. 65
1.9. Государственный посредник - модификация омбудсмана в условиях Франции....71
1.10. Распространение института омбудсмана в странах со стабильным
политическим режимом: основные акторы и закономерности процесса............. 74
Глава 2. Деятельность Института Омбудсмана в странах со стабильным демократическим режимом 80
2.1. Нормативная основа института Омбудсмана........................................................... 80
2.2. Цели и задачи омбудсмана.......................................................................................... 82
2.3. Сфера компетентности................................................................................................ 85
2.4. Процедура выдвижения, назначения, отчетности и возможности отставки
омбудсмана............................................................................................................................. 87
2.5. Проведение расследований......................................................................................... 90
2.6. Действия по результатам расследования................................................................... 93
2.7. Взаимодействие института Омбудсмана со структурами
представительной и исполнительной власти..................................................................... 96
2.8. Институт Омбудсмана и судебная власть.................................................................. 99
2.9. Институт омбудсмана и иные государственные (национальные)
институты защит прав человека........................................................................................ 103
2.10. Взаимодействие омбудсмана с НКО и СМИ........................................................ 106

2.11. Омбудсманы как личности и их аппарат........................................................................................................ 109
2.12. Две модели института омбудсмана: «нордическая» и «классическая».............. 113
Глава 3. Возникновение и развитие института Омбудсмана в поставторитарных и постколониальных странах.................................................................................................................................. 120
3.1. Защитник народа Испании........................................................................................ 120
3.2.. Аргентина и другие латиноамериканские страны................................................ 125
3.3.. Развитие института Омбудсмана в странах. Азии и Тихоокеанского региона... 127
3.4.. Институт омбудсмана и его модификации в Африке............................................................................................... 129
і
3.5. Уполномоченный по защите граждан Польши....................................................... 132
3.6. Уполномоченный по правам человека в России: возникновение института.... 137
3.7. Институт Омбудсмана в Кыргызской Республике: начало работы...................... 142
3.8. Развитие института Омбудсмана в республиках Южного Кавказа...................... 147
3.9. Распространение института омбудсмана в поставторитарных странах:
основные акторы и закономерности процесса................................................................. 152
Глава 4. Деятельность Института Омбудсмана в поставторитарных странах...157
4.1. Нормативная основа института Омбудсмана и его названия в
различных странах............................................................................................................... 157
4.2. Цели и задачи омбудсмана........................................................................................ 160
4.3.. Сфера компетентности.............................................................................................. 165
4.4. Процедура выдвижения, назначения и возможности отставки омбудсмана....... 168
4.5. Инициация и проведение расследований................................................................ 172
4.6. Действия по результатам расследования.................................................................. 174
4.7. Взаимодействие института Омбудсмана со структурами
представительной и исполнительной власти................................................................... 179
4.8. Институт Омбудсмана, судебная власть и прокуратура........................................ 186
4.9. Взаимодействие омбудсмана с другими государственными
(национальными) институтами защиты прав человека................................................... 191
4.10. Взаимодействие омбудсмана с неправительственными организациями и СМИ. 193
4.11. Омбудсманы как личности и их аппарат........................................................................................................ 197
4.12. Специфика моделей института омбудсмана в поставторитарных странах....... 206
Заключение.......................................................................................................................... 212
Список литературы.............................................................................................................. 227

І.Актуальность
Одним из актуальных направлений современной политической теории является поиск причин и факторов, влияющих на появление и развитие новых политических институтов. Особенно важным это направление является для стран, претерпевающих глубокие трансформационные политические, экономические и социальные процессы, как это имеет место, например, для стран бывшего СССР. Для этих стран характерно заимствование ряда политических институтов, причем далеко не все из них оказываются эффективными на новой почве1. Закономерности появления и развития новых институтов могут изучаться в двух направлениях - во-первых, в динамике, с фокусом на основных участников процесса появления этих институтов, их сторонников и противников, и, во-вторых - исследуя их позиционирование среди других политических и социальных институтов. Эти процессы в конце XX века должны рассматриваться также в контексте глобализации, в ходе которой все большее влияние на политические процессы на национальном и региональном уровнях оказывают международные акторы. Особенно интересным было бы сравнение характера появления и развития новых политических институтов в странах со стабильной политической системой, с устойчивым демократическим режимом, и в странах, находящихся в процессе поставторитарного перехода. Однако в подавляющем большинстве случаев политические институты, заимствуемые во второй группе стран, в странах первой группы существуют уже длительное время, что затрудняет сравнение самого процесса заимствования.
Все же существует один политический институт, который до 60-годов в прошлого века существовал только в двух скандинавских странах, а затем быстро распространился практически по всей планете - институт омбудсмана, или [1]

парламентского уполномоченного по делам администрации. Как известно, омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений[2] [3]. Для осуществления своих полномочий омбудсман использует подчиненный ему аппарат специалистов. Бурное распространение этого института в последней трети XX века (в 1983 он существовал в 21 стране, к 1997 - уже в 87 странах, а к лету 2004 г,- в 122 странах
Л
мира ), появление наряду с национальными также и региональных и муниципальных Омбудсманов, а также омбудсманов специализированных, прежде всего омбудсманов по правам детей[4] (количество офисов омбудсмана всех уровней и видов перевалило за 400), само по себе является феноменом, требующим серьезного анализа.
Это развитие происходит не в безвоздушном пространстве, а в конкретных условиях реальных стран, которые трансформируют исходную модель к своим конкретным условиям. Так, инкорпорация института омбудсмана в англосаксонские страны (60-70 годы прошлого века) привела к формированию одной модели - модели Уполномоченного по делам администрации; развитие этого института в Испании, Португалии и странах Латинской Америки породило другую модель - модель Защитника народа, в посткоммунистических же странах Восточной Европы и бывшего СССР сложилась модель Уполномоченного по правам человека.
На встречах и конференциях, посвященных опыту развития института омбудсмана в современном мире сегодня обсуждается две модели омбудсмана - модель «классического омбудсмана», ведущая свое происхождение от опыта шведского омбудсмана, главная задача которого - расследовать жалобы жителей на действия администрации и давать рекомендации по устранению причин, вызывающих эти жалобы, а также модель Уполномоченного по правам человека, главной целью которого является предотвращение нарушений прав человека и инкорпорация в национальную практику международных норм прав человека.
Развитие института омбудсмана тесно связано с развитием публичной политики как таковой, с распространением стандартов надлежащего качества работы чиновников исполнительной власти разного уровня, не случайно в причиной для вмешательства Уполномоченного по делам администрации в Великобритании являются случаи «maladministration» - «ненадлежащего администрирования», причем что такое «надлежащее администрирование» - тоже до конца никому не ясно. В качестве же условного критерия можно привести ощущение жителя, столкнувшегося с таким случаем, ощущение несправедливости и неправильности. Таким образом, тема развития института омбудсмана смыкается с темой «очеловечивания» властных структур, направленности работы чиновников и их ведомств на решение проблем конкретных людей, жителей данной местности, темой, особенно актуальной для поставторитарных стран, включая и современную Россию.
Таким образом, сравнительный анализ возникновения и становления института Омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в странах со стабильным демократическим режимом и устоявшейся системой разделения властей и в странах в процессе поставторитарного развития является весьма актуальным, как для лучшего понимания сущности самого нового государственного института, так и для понимания процессов заимствования и развития политических институтов в современный период, период глобализации.
2. Степень разработанности проблемы
Изучению опыта развития института омбудсмана за рубежом посвящена обширная литература, среди авторов которой следует выделить таких исследователей, как Stanley V Anderson, Gerald Е. Caiden, Walter Gellhom, Roy Gregory, Philip Giddings Donald Cameron Rowat[5], при этом основным центром исследований и публикаций является расположенный в Канаде Международный Институт Омбудсмана, издающий специальные Ежегодные альманахи под редакцией профессора Линды Рейф[6], а также публикующий отдельные книги[7] [8].
Часть этих работ посвящена закономерностям распространения института Омбудсмана практически по всей планете, выявлению причин столь быстрого принятия этой инновации в столь разных странах, как Австралия, Марокко, Аргентина или Франция. Другие авторы обращали свое основное внимание на формы и методы работы омбудсманов, на конкретные приемы расследований обращений жителей и механизмы влияния омбудсманов на власть предержащих. В фокусе внимания зарубежных исследователей находится также проблема сочетания основной ранее функции омбудсмана - предотвращения случаев ненадлежащего администрирования чиновников - с новой для давно работающих омбудсманов задачей - защитой прав человека.
Среди опубликованных на русском языке нужно прежде всего отметить книги, написанные двумя выдающимися омбудсманами - Защитником народа Испании
о
Альваро Хиль-Роблесом , который позже стал первым Комиссаром по правам человека Совета Европы, а также первым Уполномоченным по правам граждан Польши Евой Летовской[9]. Существенный вклад в ознакомлении российского научного сообщества с институтом омбудсмана внесли сестры В.В. и Л.В.Бойцовы

bibliography

Рассмотренный в работе опыт развития и деятельности института омбудсмана в различных странах подтверждает также высказанное во Введении предположение, что список основных функций политической системы. Сформулированных в классических работах Г.Алмонда, Дж.Пауэлла с соавторами следует дополнить контрольной функцией. Эта функция может реализовываться самими обществом (например, общественные правозащитные организации), а также органами государственной власти. При переходе от авторитарных к более плюралистическим режимам реализации функции контроля, как правило, переходит от органов типа советской прокуратуры к другим, более демократическим институтам, одним из которых и является институт омбудсмана. Соответственно, соотношение авторитета и возможностей институтов прокуратуры института омбудсмана может быть показателем степени успешности демократического транзита. В целом, на наш взгляд, необходимо большее внимание исследователей к формам и методам реализации функции контроля, как общественного, так и государственного.
В заключение следует подчеркнуть, что с избранием Уполномоченного процесс инкорпорации обсуждаемого правового института в общественно­политическую ткань региона не заканчивается. Впереди - сложный процесс его адаптации, а в ряде случаев - перехода от имитационной модели к адаптационной. Однако ясно, что наиболее эффективными являются случаи развития института Уполномоченного именно как актора расширения поля публичной политики[1] и становления открытого государства[2], опирающегося на широкий спектр действующих лиц политического процесса. Только в этом случае институт Уполномоченного по правам человека сможет противостоять тенденции свести его до уровня респектабельного бюро жалоб и стать важным звеном становления эффективной демократической власти.

[1] Оболонский А. Публичная политика: размышления о британском опыте в российском контексте. II Конституционное право: восточноевропейское обозрение, 2001,3(36), с. 19-25; Публичная политика - 2006.

g
Открытое государство: пути достижения./ Отв. ред. В.В.Смирнов. - М., 2005. - 209 с.