Обушенко О.М. Особливості вирішення службово-трудових спорів та правового захисту працівників органів внутрішніх справ України

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, вказується на її зв'язок з науковими планами й темами, визначаються об'єкт, предмет, мета, завдання та методи дослідження, наукова новизна і практичне значення одержаних результатів, їх апробація.

Розділ 1 „Соціально-правова характеристика службово-трудових спорів в органах внутрішніх справ” присвячений аналізові трудових та службово-трудових спорів, їх загальній характеристиці й ознакам.

У першому підрозділі „Соціально-правова природа та поняття службово-трудового спору” проводиться семантичний аналіз та аналізуються теоретичні підходи до поняття „трудовий спір” як одну з форм захисту трудових прав, які склалися в науці трудового права. Вивчаються й інші форми захисту службово-трудових прав працівників ОВС.

Поняття трудового спору можна розглядати в матеріальному і процесуальному аспектах. У матеріальному аспекті цей термін означає різновид соціального конфлікту, який має загальнотеоретичні, психологічні й соціологічні аспекти.

У процесуальному смислі під трудовим спором традиційно розуміється розгляд у встановленому порядку розбіжностей, що не вирішені добровільно між суб'єктами трудових відносин з приводу дійсного чи уявного порушення прав.

У процесі проходження служби в ОВС, що виступає реалізацією громадянами суб'єктивного права на працю, можливе виникнення службово-трудових спорів, які являють собою різновид трудових спорів, адже вони мають спільну соціально-правову природу, їм притаманні спільні ознаки і властивості. Виникнення службово-трудових спорів є нормальним явищем, що зумовлюється як об'єктивними, так і суб'єктивними факторами.

У роботі наголошено на тому, що службово-трудові спори, відіграючи досить важливу — сигнальну — роль, свідчать про порушення законодавства або відсутність правового регулювання певного виду службово-трудових відносин і є одним із засобів усунення цього.

У другому підрозділі „Причини службово-трудових спорів” аналізуються основні фактори які спричиняють виникнення службово-трудових спорів в ОВС. За умов значних суспільних трансформацій, які сталися в останні роки в нашій державі, ця проблема є вельми актуальною.

У юридичній літературі питання щодо причин службово-трудових спорів в ОВС ще не ставилися. З метою визначення особливостей причин службово-трудових спорів проводилось анкетування працівників ОВС (у Волинській, Запорізький, Харківській областях, слухачів Інституту перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників ОВС, слухачів факультетів заочного навчання Національного університету внутрішніх справ та Запорізького юридичного інституту МВС України), досліджувалися відповідні справи в судах, рішення, прийняті начальниками стосовно службово-трудових спорів, прокурорська практика (у Волинській, Запорізькій, Харківській областях, Автономній Республіці Крим), що дало змогу виявити основні фактори, які сприяють виникненню службово-трудових спорів.

Узагальнюючи погляди вчених-юристів, результати анкетування та правозастосовчої практики, автор виділяє три групи причин службово-трудових спорів:

1) причини суб'єктивного характеру (неправильне, найчастіше довільне тлумачення окремими начальниками служб та підрозділів вимог законів, а також керівних документів МВС; незнання або дуже приблизне знання суб'єктами правовідносин Закону України „Про міліцію”, Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом ОВС, Дисциплінарного статуту ОВС, відомчих наказів, інших нормативних актів, що регулюють службово-трудові відносини працівників ОВС; ігнорування вимог законів, наказів, інструкцій керівниками служб та підрозділів при виданні окремих наказів, розпоряджень, пов'язаних із правами й обов'язками підлеглих; бюрократизм, ігнорування прав та законних вимог працівників ОВС, перевищення службових повноважень деякими начальниками служб і підрозділів; відсутність виконавчої дисципліни, зволікання у прийнятті рішень; свідоме блокування нормативних актів начальниками служб та підрозділів; непідготовленість частини працівників відділів по роботі з особовим складом, тилових органів до компетентного і кваліфікованого здійснення своїх службових обов'язків; відступ працівників відділів по роботі з особовим складом від вимог, викладених у Положенні про проходження служби рядовим і начальницьким складом ОВС та інших нормативних актах; грубі порушення процедури звільнення працівників ОВС; добросовісна помилка одного з суб'єктів спору стосовно наявності чи відсутності юридичних фактів, з якими закон пов'язує виникнення, зміну чи припинення правовідносин);

2) причини організаційно-правового характеру, пов'язані з недоліками в нормотворчій діяльності (невідповідність ряду відомчих нормативних актів закону й відсутність механізму реалізації правових норм; прогалини в нормативній базі, відставання у прийнятті норм, що регулюють службово-трудові відносини, від змін у суспільстві та умовах праці; нечітке формулювання деяких норм; уведення в дію нормативних актів без урахування об'єктивних економічних, організаційних факторів; порушення співвідношення між матеріальними та процесуальними нормами; наявність великої кількості оцінних понять у нормативних актах; недосконалість системи дисциплінарних стягнень);

3) причини організаційно-господарчого характеру, пов'язані з недоліками в організації праці (служби) (недоліки в організації праці, обліку, контролі за мірою праці; недоліки в забезпеченні й фінансуванні з причин, що не залежать від керівництва; вкрай невчасне надання працівникам ОВС (у тому числі і при звільненні зі служби) передбачених видів забезпечення; неритмічність роботи, відсутність наукової організації праці; слабке значення атестаційної роботи; нечітка регламентація посадових обов'язків; відсутність дієвого — як зовнішнього, так і внутрішнього — контролю за прийняттям рішень начальниками служб і підрозділів стосовно проходження служби; відсутність у МВС дієвого механізму інформування про прийняті відомчі нормативно-правові акти, внесення змін і доповнень до діючих, слабка правова пропаганда; недоліки як управлінських органів системи МВС, так і професійної спілки атестованих працівників ОВС у профілактиці причин службово-трудових спорів).

Автором доводиться, що важливим напрямком роботи в майбутньому є організація спільних досліджень причин службово-трудових спорів та заходів щодо їх попередження юридичною наукою, соціологією, конфліктологією.

У третьому підрозділі „Класифікація службово-трудових спорів та органів по їх вирішенню” досліджувалися різні точки зору на класифікацію трудових спорів і органів, покликаних їх вирішувати, було запропоновано власну класифікацію.

Як зазначають дослідники цієї проблеми, основним завданням класифікації трудових спорів є правильне визначення їх початкової підвідомчості, порядку вирішення. Стосовно цього положення автор наголошує на тому, що воно справедливе для працівників, на яких поширюється дія норм КЗпП, з його системою органів вирішення трудових спорів — комісією по трудових спорах і судом. Законодавством передбачена категорія трудових спорів, які вирішуються безпосередньо в суді (ст.232 КЗпП), минаючи комісію по трудових спорах, і для цього класифікація трудових спорів є важливою.

Особливістю службово-трудових спорів працівників ОВС є те, що при їх вирішенні питання підвідомчості не стоїть. Діюча на сьогодні система розгляду службово-трудових спорів передбачає можливість захисту або визнання права зацікавленого суб'єкта відразу двома способами — судовим, відповідно до норм Цивільного процесуального кодексу, або в порядку підлеглості, відповідно до Глави 6 Дисциплінарного статуту ОВС. Запропонована в роботі класифікація службово-трудових спорів працівників ОВС послужила для більш повного розуміння їх сутності та особливостей.

На основі вивчення висловлених у науковій літературі різних точок зору та аналізу законодавства автор дійшов до висновку, що службово-трудові спори слід класифікувати таким чином:

- за суб'єктом (індивідуальні, колективні);

- за предметом спору (майнового характеру; немайнового характеру);

- з правовідносин, з яких виникає спір (з службово-трудових правовідносин; з правовідносин по працевлаштуванню).

Стосовно класифікації службово-трудових спорів автор зазначає, що в ОВС неможливі деякі види спорів, які характерні для працівників, на котрих безпосередньо розповсюджуються норми КЗпП. Не можуть виникати спори про встановлення нових або зміну існуючих умов праці, не врегульованих законодавством, оскільки в ОВС умови та порядок проходження служби встановлюються державою.

З огляду на особливості проходження служби, завдання, що стоять перед ОВС, неможливими (принаймні зараз, до створення нової моделі МВС) є спори з правовідносин профспілкового комітету з адміністрацією з питань праці, побуту, культури; спори з правовідносин по нагляду й контролю за дотриманням трудового законодавства і правилами охорони праці та інші види спорів, котрі виділяють учені.

При класифікації органів по розгляду службово-трудових спорів автор проводить семантичний аналіз поняття „компетенція органу” та „право органу” по розгляду службово-трудового спору.

Проведене дослідження дає підстави вважати, що про компетенцію органу необхідно говорити тоді, коли орган спеціально створений для розгляду службово-трудових спорів (суди). У таких органах існує певний, нормативно закріплений, процесуальний порядок розгляду спору. Між сторонами та органом, що розглядає спір, виникають певні права й обов'язки.

В іншому разі, коли орган спеціально не створювався для розгляду службово-трудових спорів, але в силу виконуваних функцій може прийняти до розгляду звернення працівника ОВС і винести по ньому рішення, слід говорити про право органу на розгляд службово-трудового спору (вирішення службово-трудового спору начальником в порядку підлеглості). У цих органах, як правило, немає чітко регламентованої процедури розгляду службово-трудового спору. Виникнення взаємних прав та обов'язків є рідкістю, втім зацікавлена сторона може подавати матеріали, які, на її думку, мають значення при вирішенні службово-трудового спору.

Розділ 2 „Правові засоби вирішення службово-трудових спорів” присвячений порядку та особливостям вирішення службово-трудових спорів, здійсненню захисних функцій іншими органами та особами. На основі проведеного дослідження пропонуються зміни та доповнення до деяких нормативних актів.

У першому підрозділі „Вирішення службово-трудових спорів у порядку підлеглості” аналізується правова природа вирішення службово-трудових спорів у порядку підлеглості й зазначається, що розгляд службово-трудових спорів вищестоящими в порядку підлеглості органами є одним зі специфічних у трудовому праві.

У монографіях і дисертаціях, присвячених розглядові трудових спорів, не приділялося достатньої уваги розглядові трудових спорів у порядку підлеглості, в тому числі і службово-трудових спорів працівників ОВС у порядку підлеглості.

Більшість учених-юристів дає невисоку оцінку розглядові трудових спорів у порядку підлеглості, часто ототожнюючи їх з вирішенням звичайної скарги. Автор не погоджується з цим, на підставі того, що трудове законодавство передбачає дві основні форми порушення процесу по розгляду спору: заяву і скаргу.

Заява про розгляд спору подається в орган, щодо якого жодна зі сторін, котра бере участь у спорі, не перебуває у підлеглості.

Скарга подається в орган, що розглядає трудові спори між суб'єктами, один з яких підлеглий цьому органові або підконтрольний йому.

Виходячи з цього, скарга може мати подвійний характер, переслідувати подвійну мету:

1) вимога розглянути трудовий спір, що звернена до органу, вповноваженого державою на розгляд цього виду трудових спорів, у порядку, спеціально регламентованому особливими нормативними актами.

У МВС, відповідно до Дисциплінарного статуту працівників ОВС, скарги на необґрунтоване притягнення до дисциплінарної відповідальності, подані після закінчення трьохмісячного строку з дня, коли притягнутому до відповідальності оголошено про стягнення, розгляду не підлягають;

2) як форма реагування на порушення прав громадян. Порядок розгляду скарг встановлений Законом України „Про звернення громадян”. Цей порядок загальний для розгляду заяв і пропозицій.

У першому випадку вирішення скарги являє собою акт, обов'язкова сила якого вичерпується одним випадком застосування закону.

У другому випадку вирішення скарги може виражатись у виданні наказу, розпорядження, обов'язкова сила яких може розповсюджуватися на велику кількість однорідних суспільних відносин.

Аналіз нормативної бази, присвяченої діяльності ОВС, дає підстави стверджувати, що розгляд службово-трудових спорів у порядку підлеглості деякою мірою регламентований п.24 Розділу ІІ Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом ОВС та п.п.39-44 Глави 6 Дисциплінарного статуту ОВС. Однак у цих нормативних актах не вказана процедура розгляду службово-трудових спорів, як це зроблено в КЗпП і Цивільному процесуальному кодексі.

Проведене дослідження нормативної бази дало підстави вважати, що така процедура визначається Інструкцією про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг та організації особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України, закріпленій Наказом МВС України №414 від 10.06.1998 р.

Виходячи з цього, можна зробити висновок, що одним нормативним актом регулюються відразу два види відносин:

1. Пов'язані з поданням звернень відповідно до Закону України „Про звернення громадян”.

2. Пов'язані з розглядом службово-трудових спорів працівників ОВС у порядку підлеглості.

У роботі досліджено стадії вирішення службово-трудових спорів у порядку підлеглості. Автор виділяє шість таких стадій: 1. Звернення зацікавленого суб'єкта. 2. Встановлення власної компетенції начальником, якому адресоване звернення. Призначення особи відповідальної за проведення перевірки. 3. Проведення перевірки по суті звернення. Підготовка висновків по проведеній перевірці. 4. Винесення рішення. 5. Оскарження прийнятого рішення. 6. Виконання рішення, перевірка виконання рішення.

Незважаючи на всі недоліки, наявні при вирішенні службово-трудових спорів у порядку підлеглості, все ж є й позитивні моменти — швидкість вирішення службово-трудового спору та виконання рішення по ньому. Рішення вищестоящого начальника зі службово-трудового спору підпадає під категорію „наказ” та підлягає негайному виконанню.

У другому підрозділі „Вирішення службово-трудових спорів у судовому порядку” досліджуються особливості судового розгляду службово-трудових спорів.

Право на судовий захист службово-трудових прав є одним із найважливіших громадянських прав працівників ОВС. Відповідно до норм Цивільного процесуального кодексу, кожен працівник ОВС для захисту свого права на працю, наданого Конституцією України, може звернутися до суду.

Судовий захист є найважливішим елементом охорони службово-трудових прав працівників ОВС.

Суд вирішує службово-трудовий спір на основі і в порядку, визначеному законом. При вирішенні спору суди виявляють причини й умови, що є важливим для профілактики службово-трудових спорів. Також суди повинні окремою ухвалою реагувати на порушення законів, що має значне дисциплінуюче та профілактичне значення.

Цивільний процес створює досить сприятливі можливості для ефективного розгляду та вирішення службово-трудового спору. Так, відповідно до цивільного процесуального закону, сторони рівні й наділені однаковими процесуальними правами, можливе виправлення помилок, які допустив суд першої інстанції, шляхом оскарження його в апеляційному та касаційному провадженні.

Розглядаючи службово-трудові спори, суд керується нормами як цивільного процесу, так і нормами, що регулюють службово-трудові відносини працівників ОВС. Зміст процесу по справі визначають матеріальні службово-трудові норми. Змістом процесуальних правовідносин буде можливість і обов'язок учасників правовідносин по розгляду службово-трудового спору здійснювати процесуальні дії по мірі розвитку судового процесу зі службово-трудового спору.

Важливою гарантією дотримання суспільних інтересів є те, що під час розгляду спору суд може за власною ініціативою притягнути на сторону відповідача третю особу, котра винна в порушенні норм, що регулюють службово-трудові відносини в ОВС, та стягнути з неї матеріальну шкоду, яку поніс підрозділ. Крім того, суд відіграє значну роль у фактичному виконанні прийнятих по службово-трудових спорах рішень, примусово зобов'язуючи виконати їх, коли вони не виконуються добровільно.

Особливістю судового вирішення службово-трудових спорів є те, що справи, які виникають зі службово-трудових правовідносин у суді, можуть розглядатися двома способами. По-перше, за загальними правилами цивільного судочинства, в позовному порядку. По-друге, враховуючи особливості системи МВС, можливе також їх вирішення і в порядку, передбаченому Главою 31-А Цивільного процесуального кодексу — „скарги громадян на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридичних чи службових осіб у сфері управлінської діяльності”.

У третьому підрозділі „Інші способи захисту службово-трудових прав” аналізується діяльність органів та осіб по захисту службово-трудових прав працівників ОВС.

До інших форм захисту службово-трудових прав працівників ОВС необхідно віднести власне адміністративну (звернення в порядку Закону України „Про звернення громадян” та інших нормативних актів) та звернення до міжнародних юрисдикційних органів.

Адміністративна форма захисту полягає у зверненні до таких органів чи осіб: Президента України; Народного депутата України; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; Конституційного Суду України; прокуратури.

Можливість звернення за захистом до цих органів та осіб працівниками ОВС пов'язана з особливостями закріплення порядку та умов проходження служби, які встановлюються:

- Законом України „Про міліцію”;

- Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом ОВС, яке затверджене Кабінетом Міністрів УРСР;

- Дисциплінарним статутом ОВС, затвердженим Указом Президії Верховної Ради УРСР;

- іншими нормативними актами Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, прийнятими відповідно до їх компетенції.

Звернення до міжнародних юрисдикційних органів передбачає насамперед звернення до Європейського Суду з прав людини.

У розділі 3 „Вдосконалення законодавства яке регламентує розгляд службово-трудових спорів працівників органів внутрішніх справ України” зазначається, що вдосконалення нормативної бази, присвяченої вирішенню службово-трудових спорів, пов'язане з реформуванням МВС і спрямоване на посилення захисту прав працівників ОВС.

Проведене дослідження дозволило виділити в нормативній базі з вирішення службово-трудових спорів ряд недоліків, прогалин, які послаблюють охорону прав та свобод працівників ОВС.

Відсутність у системі МВС органу з функціями, схожими з тими, які має комісія по трудових спорах (громадська форма захисту), на думку дисертанта, відчутно зменшує рівень захисту службово-трудових прав працівників ОВС.

Впровадження громадської форми вирішення службово-трудових спорів сприятиме ефективнішому захистові службово-трудових прав, а завдяки безпосередній близькості органу, котрий розглядає службово-трудовий спір, до працівника ОВС і те, що члени цього органу безпосередньо знатимуть дійсний стан речей, сприятиме найбільш ефективному розглядові й винесенню неупередженого, об'єктивного та обґрунтованого рішення по службово-трудовому спору.

Потребує вдосконалення й нормативне регулювання вирішення службово-трудових спорів у порядку підлеглості. З огляду на особливості системи МВС ця форма захисту (в порядку підлеглості) службово-трудових прав може бути досить ефективною.

Проведене теоретичне дослідження, узагальнення практики правозастосовчих органів, результати опитування працівників ОВС, дослідження нормативної бази інших країн (Російської Федерації та Сполучених Штатів Америки) з досліджуваної проблеми дозволили дисертантові визначитися з основними напрямками проведення вдосконалення й розробки нормативної бази з розгляду службово-трудових спорів. Такими напрямками є:

- підвищення захисту службово-трудових прав працівників ОВС;

- вдосконалення процедури розгляду службово-трудового спору;

- підвищення ролі трудового колективу ОВС у захисті службово-трудових прав працівників ОВС.

Необхідність розробки нової нормативної бази з розгляду службово-трудових спорів зумовлена не лише науковою новизною і привабливістю, а передусім практичною необхідністю в захисті службово-трудових прав працівників ОВС, адже наявна на сьогодні нормативна база з розгляду службово-трудових спорів не повною мірою відповідає своєму призначенню — захисту прав працівників ОВС, і тому потребує вдосконалення.

Пропозиції, висунуті в роботі, стосувалися громадської форми захисту та захисту службово-трудових спорів у порядку підлеглості.

Щодо розгляду службово-трудових спорів пропонується: встановити строки розгляду службово-трудових спорів диференційовано — залежно від рівня начальника, який його розглядає (А. Начальникам районних, міських відділів (управлінь), відділів на транспорті, галузевих служб на рівні району, навчальних закладів системи МВС, установ, організацій і підприємств системи МВС, самостійних управлінь та відділів Міністерства внутрішніх справ — 3 робочі дні з дня отримання; Б. Начальникам управлінь у областях, управлінь на транспорті, галузевих служб на рівні області  — один заздалегідь встановлений день у тиждень, за умови подання працівником заяви за 5 робочих днів до дня розгляду; В. Міністру, заступникам міністра, начальникам головних управлінь МВС — два заздалегідь встановлені дні на місяць, за умови подання працівником заяви за 7 робочих днів до дня розгляду); процедури розгляду (строк подачі заяви, порядок відкритого, закритого розгляду, умови, коли виноситься рішення без розгляду); нормативно закріпити права й обов'язки як працівника ОВС, так і начальника та інших осіб у зв'язку з вирішенням службово-трудового спору; закріпити порядок оформлення рішення по службово-трудовому спору.

Стосовно вирішення спорів комісіями по службово-трудових спорах у роботі пропонується й обґрунтовується: порядок створення (пропонується дворівнева структура комісій по службово-трудових спорах. Комісії по службово-трудових спорах першого рівня повинні створюватися на рівні низових чи структурно відокремлених підрозділів ОВС. Комісії по службово-трудових спорах другого рівня необхідно створювати на рівні обласних управлінь та управлінь на транспорті); повноваження (комісії по службово-трудових спорах є органом по розгляду службово-трудових спорів, що виникають в органі внутрішніх справ, на рівні якого вони створені); строки звернення до комісій по службово-трудових спорах (протягом року з дня, коли працівник ОВС дізнався або повинен був дізнатися про порушення свого права, а в разі порушення законодавства про оплату праці без обмеження будь-яким строком); порядок та строки розгляду службово-трудового спору (протягом десяти робочих днів з дня подання заяви); порядок прийняття рішення, строк і порядок його виконання; гарантії працівникам, обраним до складу комісій по службово-трудових спорах.

У висновках дисертації наводиться наукове теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання створення механізму дієвого захисту службово-трудових прав працівників ОВС, що виявляється у формулюванні та винесенні головних наукових і практичних результатів.

Проведене дослідження дало підстави констатувати, що рівень захисту службово-трудових (а подекуди і громадянських) прав працівників ОВС та розробленість нормативної бази з цього питання ще далекі від ідей, закріплених Конституцією України й міжнародними стандартами захисту прав особи, бажань та уявлень безпосередньо працівників ОВС з цієї проблеми.

Нормативна регламентація службово-трудових спорів, як і проходження служби в ОВС, взагалі не зазнали яких-небудь вагомих змін і залишилися фактично такими ж, якими були за часів СРСР.

Для виправлення такого становища було досліджено особливості проходження служби і структури ОВС; сформульовано поняття службово-трудового спору; розкрита соціально-правова природа та причини таких спорів; досліджено й проаналізовано (з урахуванням змін у нормативній базі) як порядок вирішення службово-трудових спорів, так і інші форми правового захисту працівників ОВС; досліджено матеріали судових справ та результати діяльності інших органів і осіб по захисту службово-трудових прав працівників ОВС; проведено анкетування та інтерв'ювання працівників ОВС.