Шумило М.М. Правове регулювання пенсійного забезпечення державних службовців

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертаційного дослідження, визначаються мета, об’єкт, предмет дослідження, вказується на зв’язок із науковими планами, формулюється наукова новизна, розкривається теоретичне й практичне значення досягнутих результатів, а також їх апробація.

Перший розділ «Історико-правовий розвиток законодавства про пенсійне забезпечення державних службовців» складається з чотирьох підрозділів, у яких приділено увагу історико-правовому розвитку пенсійного забезпечення державних службовців, а також міжнародному досвіду при регулюванні цього виду пенсійних відносин.

Підрозділ 1.1. «Пенсійне забезпечення державних службовців до 1917 року» присвячений дослідженню історії розвитку матеріального забезпечення загалом та пенсійного забезпечення державних службовців зокрема від часів Київської Русі до 1917 року.

Обґрунтовано пропозицію, що регулювання матеріального забезпечення загалом та пенсійного забезпечення державних службовців зокрема, пройшло такі етапи розвитку:

1. Князівський період, управління державою у той час було особистою задачею та особистим правом князя. Він здійснював його безпосередньо. Це сприяло створенню тимчасових одноосібних органів князівської влади без визначення їх компетенції. Утримання державного службовця на службі та після її завершення залежало від волі князя в кожному окремому випадку і не мало системного та структурованого характеру.

2. У московський період відбулося закріплення на державній службі дружини із бояр і колишніх удільних князів, що і поклало початок організації «службового класу». Кожен з них отримував у користування помістя, відповідно до розміру і доходності служби державі. Посадовим особам призначалися оклади, частково грошові, частково помісні, але як ті, так і інші були недостатніми, тому уряд дозволяв посадовим особам безкарно вишукувати кошти на своє утримання «собственным умением». На українських землях таке матеріальне забезпечення державних службовців набуває чинності з 1654 р.

3. Імперський період характеризується масштабними реформами Петра І, які поклали початок системі органічних посад. У 1715 р. було видано табель окладів (зарплат) у вигляді грошового утримання, але через відсутність у казні коштів, оскільки основні капітали були зосередженні у бояр, зарплату видавали не грошима, а хутром та іншими казенними товарами. Регулярна виплата пенсій у Російській імперії починається з 21 травня 1803 р. Основним нормативно-правовим актом, що регулював пенсійне забезпечення державних службовців, був «Общий уставъ о пенсіяхъ и единовременныхъ пособіяхъ», затверджений указом імператора Миколи І 6 грудня 1827 р. З

цього часу пенсії стали головним видом соціального забезпечення державних службовців та їх сімей.

У дисертації аргументовано доведено, що такий вид соціального забезпечення, як пенсія вперше застосовується саме до державних службовців і тільки після цього розповсюджується на інші категорії працівників.

У підрозділі 1.2. «Специфіка законодавства про пенсійне забезпечення державних службовців у період з 1917 по 1991 роки» обґрунтовано, що розвиток правового регулювання пенсійного забезпечення державних службовців на території України у період з 1917 по 1991 р.р. необхідно поділяти на два періоди: 1) період Української революції; 2) радянський період. Період Української революції складався з доби Української Центральної Ради, доби Гетьманату Павла Скоропадського, доби Директорії Української Народної Республіки (до складу якої згодом входила Західноукраїнська Народна Республіка).

Центральна Рада за час своєї діяльності приймала здебільшого політичні документи, тому при регулюванні відносин пенсійного забезпечення у цілому та державних службовців зокрема, користувалася законодавством Російської імперії.

При Гетьманській державі були закладені підвалини державної служби України, розпочата робота над власним пенсійним законодавством. Пенсійне забезпечення окремих службовців і громадян, якщо і визначалось, то тільки локальними, поодинокими актами, які не поширювались на усі категорії громадян. У роботі робиться висновок, що адміністративна реформа Павла Скоропадського передбачала і реформу пенсійного забезпечення державних службовців, яке мало спиратись на кращі зразки тогочасного європейського законодавства із урахуванням національних особливостей, але у силу історичних обставин ця робота не була завершена.

Особливу увагу приділено добі Директорії УНР, оскільки у цей час продовжується робота над новим пенсійним статутом, розробка якого розпочалася при Гетьманаті, результатом якої стали Тимчасові правила про призначення пенсії та допомоги колишнім службовцям УНР або сім’ям цих службовців. Ці Правила визначали: 1) суб’єктний склад; 2) порядок нарахування пенсії; 3) розмір пенсії; 4) визначався порядок виплати і розмір одноразової допомоги. Крім цього, наголошується на тому, що при проведенні люстрації звільнені службовці не позбавлялись пенсійного забезпечення. Найбільш суперечливою і цікавою новелою тогочасного законодавства було встановлення максимального строку служби у 30 років.

Обґрунтовується думка, що радянський період необхідно розділити на довоєнний час та післявоєнний час, оскільки ці періоди відрізняються як законодавством про пенсійне забезпечення, так і розробленням концепції пенсійного забезпечення. Тобто, якщо пенсійне законодавство довоєнного часу мало характер більше каральний ніж соціальний (йдеться про позбавлення пенсійного забезпечення усіх, хто на думку більшовицької влади були

їх противниками або ідеологічними опонентами, яких іменували контрреволюціонерами), то, що стосується післявоєнного часу, місце політичної доцільності займає соціальна складова пенсійного забезпечення та принцип рівності у праві отримувати соціальне забезпечення.

Довоєнний час характеризується: скасуванням будь-яких станів та цивільних чинів; відмовою від законодавства Російської імперії; проголошенням рівності усіх робітників та службовців; скасуванням усіх пільг для державних службовців; тотальною люстрацією державної служби; прийняттям ряду дискримінаційних норм, які позбавляли соціального забезпечення ряд верств населення.

У післявоєнний час було прийнято нові пенсійні закони, які визначали: суб’єктів пенсійного забезпечення, порядок нарахування та розмір пенсій. Нове законодавство зберегло деякі попередні напрацювання, що стосувалися пенсійного віку, пільгового соціального забезпечення. Також були ліквідовані усі дискримінаційні норми. Остаточно стерлася межа у системі пенсійного забезпечення між державним службовцем та робітником. Пенсійне забезпечення втратило ідеологічну і каральну складову.

Підрозділ 1.3. «Особливості правового регулювання пенсійного забезпечення державних службовців з часу здобуття Україною незалежності». Після проголошення незалежності України виникає потреба у розробці національного законодавства, яке відображало б інтереси усього українського суспільства. Законодавство, прийняте після 1991 р., розмежувало пенсійне забезпечення державних службовців та інших категорій громадян. У роботі зроблено висновок, що пенсійне забезпечення державних службовців є окремим правовим інститутом із притаманним йому власним правовим регулюванням, суб’єктним та юридичним складом, порядком обчислення розміру пенсії. Правове регулювання пенсійного забезпечення державних службовців значною мірою було і залишається дискримінаційним щодо загального пенсійного забезпечення.

Цей правовий інститут пенсійного забезпечення має власне спеціальне законодавство, що визначає спеціальний суб’єктний склад, правосуб’єктність учасників пенсійних відносин, зміст пенсійних відносин (права та обов’язки), спеціальний стаж державної служби, спеціальний прядок обчислення, призначення та перерахунку пенсій. Наслідком такої законотворчої діяльності щодо врегулювання пенсійних відносин державних службовців стало розбалансування пенсійної системи України, наростання соціальної напруги.

Обґрунтовується думка, що пенсійне забезпечення державних службовців як правовий інститут необхідно залишити, але у значній мірі його модернізувати, а саме: скасувати ряд дискримінаційних норм щодо оплати праці, прядку обчислення, перерахунку та розміру пенсії державного службовця; розширити суб’єктний склад на інші бюджетні сфери (освіта, медицина, спорт тощо); гармонізувати спеціальне пенсійне законодавство із загальним та привести його у відповідність до європейського пенсійного законодавства.

Підрозділ 1.4. «Правове регулювання пенсійного забезпечення державних службовців в іноземних країнах».

Пенсійні системи Європи класифікуються на три великі групи: країни СНД, країни Центральної та Східної Європи (так звані країни колишнього «соцтабору»), а також країни Західної Європи. Така класифікація враховує і вказує не тільки на географічною складову, але й на історико-правову (причинно-наслідкову) складову. Тобто, не тільки наводяться особливості пенсійного забезпечення державних службовців у цих країнах, але і вказується на те, що стало причиною такої різноманітності у цій сфері.

При аналізі правового регулювання пенсійного забезпечення країн СНД звертається увага на той факт, що у багатьох питаннях законодавство цих країн є спорідненим з українським законодавством. Спільним для країн співдружності і України залишається пенсійний вік, але різний спеціальний стаж державної служби (у Білорусі – 20 років, у Росії – 15 років). Крім цього, тенденційним для законодавства країн колишнього СРСР є той факт, що пенсійне забезпечення державних службовців виокремлюється у самостійний правовий інститут і є дискримінаційним щодо загального пенсійного забезпечення.

У країнах колишнього «соціалістичного табору» при реформуванні власних пенсійних систем відмовилися від спеціального пенсійного забезпечення державних службовців, окремого правового статусу державних службовців, об’єднавши таким чином державний та приватні сектори у єдину пенсійну систему, що дозволило уникнути соціальної напруги і провести швидкі та ефективні пенсійні реформи.

Пенсійне забезпечення державних службовців у країнах Західної Європи по різному вирішується при регулюванні пенсійних відносин. Це стосується і строків служби, і пенсійного віку, і наявності чи відсутності спеціальних пенсійних режимів. Щоправда, спостерігається певна уніфікація пенсійного законодавства, у кожній країні залишаються свої особливості, пов’язані із власними правовими традиціями. Особливістю законодавства країн ЄС є те, що попри наявність спеціальних пенсійних режимів для державних службовців, вони не є дискримінаційними у порівнянні із пенсійним забезпеченням інших категорій громадян. Це пояснюється тим, що європейське законодавство розвивалося безперервно, без значних історичних потрясінь, воно базується на столітніх звичаях, традиціях та принципах, які проходили еволюційні зміни від монархії до демократичної країни. Саме тому, досвід країн Західної Європи є цінним для проведення власної пенсійної реформи.

Другий розділ «Теоретичні проблеми та удосконалення правового регулювання пенсійного забезпечення державних службовців», що містить три підрозділи, присвячено дослідженню поняття «пенсія», теоретичних аспектів пенсійних відносин. Наведено ряд пропозицій щодо удосконалення чинного законодавства у цій сфері.

У підрозділі 2.1. «Поняття пенсії державного службовця і класифікація її видів» проаналізовано дефініції пенсії у радянській, російській та українській правовій літературі. Виокремлено ряд положень, що втратили свою актуальність і тих, що залишаються чинними. Звернено увагу на переваги та недоліки визначень поняття «пенсія» у сучасній літературі.

На підставі проведеного дослідження запропоновано власне визначення пенсії, як одного із правових інструментів реалізації державою своєї соціальної функції через органи спеціальної компетенції, яка знаходить своє вираження у щомісячному матеріальному (грошовому) забезпеченні. У дефініції відсутній поділ пенсії на види, оскільки автор переконаний у недоцільності її відображення. Також сформульоване власне визначення пенсії державного службовця. При теоретичному дослідженні пенсії, робиться висновок, що окрім майнової характеристики, пенсія має також сутнісне наповнення, яке виділяє її від інших видів матеріального забезпечення.

Окреме місце у роботі займає питання непрацездатності у правовому та медичному розумінні, їх співвідношення. Ґрунтовно проаналізовано значення трудового стажу, спеціального стажу державної служби, його різновиди та вплив на пенсійні відносини державних службовців.

Встановлено, що суб’єктами пенсійного забезпечення державних службовців є: 1) державний службовець; 2) органи державної влади, які здійснюють процедурні дії з реалізації права на пенсію; 3) органи державної влади, які здійснюють процесуальні дії із захистом права на пенсію (факультативний суб’єкт). Особливістю суб’єктного складу є те, що суд може бути суб’єктом як процедурних, так і процесуальних правовідносин. У пенсійному забезпеченні у зв’язку із втратою годувальника суб’єктами, окрім самого державного службовця, виступають також непрацездатні члени сім’ї державного службовця.

Детально проаналізовані пенсійне забезпечення державних службовців за віком, по інвалідності та у зв’язку із втратою годувальника. На основі вивченого суб’єктного складу пенсійних відносин у зв’язку із втратою годувальника робиться висновок про те, що батьки із втратою батьківських прав втрачають гіпотетичну (таку, що може виникнути у майбутньому) спеціальну пенсійну правоздатність у зв’язку із втратою годувальника, тому вони не можуть бути визнані суб’єктами цих пенсійних відносин. Натомість доведено, що усиновителі, опікуни, піклувальники є суб’єктами пенсійних відносин нарівні із батьками по крові.

У підрозділі 2.2. «Правовідносини з пенсійного забезпечення державних службовців» особливе місце відведено теоретичному аспекту пенсійного забезпечення державних службовців. Проаналізовано дефініції пенсійних правовідносин різних періодів, наголошено на їх відмінності від інших правовідносин. Запропоноване власне визначення пенсійних правовідносин державних службовців, під якими вбачається: виникаючі на підставі

позитивного рішення органу спеціальної (соціальної) компетенції правові відносини, у яких один, забезпечувальний суб’єкт – правоздатний державний службовець-пенсіонер або правоздатні непрацездатні члени його сім’ї – має (мають) право на регулярне отримання пенсії за рахунок коштів пенсійного страхування, у окремих випадках із державного бюджету, а другий – забезпечуючий суб’єкт (державний орган спеціальної компетенції) – зобов’язаний виплачувати йому або його непрацездатним членам сім’ї пенсію визначеного виду та у визначеному розмірі відповідно до вимог чинного законодавства.

У роботі набуло подальшого розвитку питання пенсійних матеріальних, пенсійних процедурних та пенсійних процесуальних відносин, також аргументовано доцільність та необхідність існування такої класифікації. Обґрунтовано чітке розмежування процедурних та процесуальних правовідносин за функціональним призначенням, їх роллю та місцем у пенсійних відносинах.

Доведено, що зміст процедурних пенсійних відносин є складнішим за структурою, ніж зміст матеріальних пенсійних відносин. Зміст процедурних пенсійних правовідносин необхідно розглядати через призму основних прав та обов’язків та супровідних прав та обов’язків, причому суб’єкти чітко розмежовані за своїм правовим статусом. Так, забезпечувальний суб’єкт володіє основним правом та супровідним обов’язком, а суб’єкт, який забезпечує, володіє основним обов’язком та супровідним правом. Якщо ці відносини зобразити системно у часі, то вони матимуть такий вигляд: 1) виникає основне право суб’єкта, який претендує на пенсію (спеціальна правоздатність); 2) виникає супровідне право органу спеціальної компетенції (перевірка юридичних фактів, які дають право особі на отримання пенсії); 3) виникає супровідний обов’язок суб’єкта, який претендує на пенсію (надання органу спеціальної компетенції відповідним чином оформлених документів, що підтверджують юридичні факти і встановлюють спеціальну правоздатність); 4) виникає основний обов’язок органу спеціальної компетенції (забезпечення реалізації спеціальної правоздатності).

Досліджено особливості юридичних складів у пенсійних відносинах, їх відмінності від складних юридичних фактів, розглянуто проблему дефектності юридичних складів та її наслідків у пенсійному забезпеченні. Обґрунтовано думку, що, окрім правоутворюючих, правозмінюючих та правоприпиняючих юридичних фактів, у пенсійному забезпеченні є також правопризупиняючі та правопоновлюючі юридичні факти.

Окремо досліджено місце та роль злочину у пенсійних відносинах державних службовців. Проаналізувавши чинне законодавство, автор дійшов висновку у потребі удосконалення положення чинного законодавства. Зокрема, пропонується ч. 10 ст. 37 Закону України «Про державну службу» викласти у такій редакції: «Державний службовець, звільнений з державної служби у зв’язку із засудженням за умисний злочин, вчинений з

використанням свого посадового становища, або вчинення ним корупційного діяння, позбавляється права на одержання пенсії, передбаченої цією статтею. Особа, яка отримує пенсію відповідно до цього Закону, якщо у судовому порядку, визначеному законодавством України, буде доведено її вину в таких незаконних діяннях у період перебування на державній службі, позбавляється права на одержання пенсії, передбаченої цією статтею. У таких випадках пенсія державному службовцю або його непрацездатним членам сім’ї призначається на загальних підставах».

По-новому розглянуто питання аліментарності у пенсійних відносинах, обґрунтовується думка про те, що така ознака характерна і має місце тільки при пенсійному забезпеченні у зв’язку із втратою годувальника.

У підрозділі 2.3. «Удосконалення правового регулювання пенсійного забезпечення державних службовців» проведений ґрунтовний аналіз інституту оплати праці державних службовців як передумови призначення пенсії. Наведено ряд аспектів, котрі мають бути докорінно змінені, йдеться, у першу чергу, про питання: тарифної сітки, посадового окладу та збільшення його розміру до 80% у структурі заробітної плати, порядку підвищення заробітної плати, доплат до посадового окладу. Пропонуються такі зміни до чинного законодавства: 1) посадові оклади державних службовців змінюються пропорційно підвищенню розміру мінімальної заробітної плати згідно із законодавством; 2) посадовий оклад державного службовця 15 рангу становить не менше 2 мінімальних заробітних плат, посадовий оклад державного службовця 1 рангу не має перевищувати 12 мінімальних заробітних плат; 3) обчислення розміру посадового окладу державного службовця відповідає формулі: розмір мінімальної заробітної плати на день обчислення множиться на коефіцієнт, який відповідає рангу державного службовця (МЗП ´ коефіцієнт = посадовий оклад державного службовця).

У дисертації також вивчено питання гендерного фактору у пенсійних відносинах державних службовців. Запропоновано внести зміни до ст. 37 Закону України «Про державну службу» із зазначенням, що у жінок, які народили, усиновили чи опікуються двома і більше дітьми, право на пенсію державного службовця виникає за наявності стажу служби 8 років, а розмір пенсії складає 35% від суми її середньої заробітної плати, на яку нараховуються страхові внески на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування, а за наявності стажу державної служби 23 роки розмір пенсії складатиме 65%, після 23 річного стажу, розмір пенсії збільшується на 1%, але не більше 75%. Це ж правило поширюється також на жінок, які народили, усиновили чи взяли опіку над другою дитиною протягом наступних 10 місяців, а також на матерів, які виховують дитину самостійно, незалежно від кількості дітей, до моменту заміжжя такої матері.

У підрозділі також досліджено теоретичні та практичні проблеми пенсійного забезпечення державних службовців по інвалідності та пенсійного забезпечення непрацездатних членів сім’ї держаних службовців у

зв’язку із втратою годувальника. Виокремлено ряд дискримінаційних положень, які необхідно скасувати з метою гармонізації загального та спеціального пенсійного забезпечення. Основним із таких дискримінаційних положень є використання надто загального терміну щодо причини виникнення цих правовідносин, йдеться про вживання законодавцем положення Закону України «Про державну службу»: «у період перебування на державній службі», запропоновано вжити більш чітке визначення причини інвалідності та причини втрати годувальника, а саме: «при виконанні службових обов’язків».

Проаналізовано існуючі у чинному законодавстві правові механізми, які регулюють порядок визначення заробітної плати для обчислення пенсії державних службовців, а також порядку призначення, перерахунку та виплати пенсії, аргументовано доведено, що наявність окремих або спеціальних порядків для державних службовців, враховуючи рад особливостей і пільгових положень при оплаті праці та пенсійному забезпеченні, є зайвим. У зв’язку з викладеним пропонується ст. 37-1 Закону України «Про державну службу» викласти у такій редакції: «Порядок визначення заробітної плати для обчислення пенсії державних службовців, а також порядок призначення, перерахунку та виплати пенсії визначається цим Законом та Законом України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування».