Хом\'яченко С.І. Правове забезпечення контролю за використанням та охороною земель в Україні

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначено мету та завдання, предмет і об’єкт дисертаційного дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, висвітлено наукову новизну, теоретичне і практичне значення одержаних результатів, їх апробацію, характер публікацій, можливість практичного використання результатів дисертаційного дослідження, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 “Загальна характеристика правового забезпечення контролю за використанням та охороною земель” присвячений дослідженню основних питань, що характеризують контроль у галузі використання та охорони земель як засновану на нормах земельного та деяких інших галузей права діяльність системи органів влади, спрямовану на забезпечення раціонального використання та охорони земельних ресурсів країни.

В підрозділі 1.1.“Поняття та загальна характеристика контролю з боку суспільства за використанням та охороною земель” розкривається юридична природа державного та самоврядного контролю за використанням та охороною земель. Державний контроль за використанням та охороною земель як важлива складова земельного контролю базується на конституційних засадах, функціонує на основі встановлених норм права і тягне за собою певні юридичні наслідки. В процесі здійснення контрольної діяльності у галузі земельних відносин виявляється її правова субстанція, основний зміст якої визначається нормами земельного, адміністративного та деяких інших галузей права. Земельний контроль є одним із важливих засобів реалізації конституційного принципу особливої охорони земель, закріпленого у ст. 14 Основного Закону нашої країни. Аналізуються викладені у науковій літературі визначення поняття державного контролю за використанням та охороною земель. Розкриваються основні ознаки та правові засади здійснення такого контролю.

В підрозділі 1.2.“Мета та принципи здійснення контролю за використанням та охороною земель” розглядаються принципові засади здійснення контролю за використанням та охороною земель в умовах становлення в Україні засад ринкової економіки. Обґрунтовано та визначено поняття “раціональне використання земель” як мети державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороню земель, під яким слід, на думку дисертантки, розуміти засновану на нормах чинного законодавства України господарську та іншу діяльність землевласників і землекористувачів та інших суб’єктів земельних правовідносин щодо використання земель за цільовим призначенням. Така діяльність повинна забезпечувати цільове використання земельних ділянок, збереження та підвищення екологічної цінності природних та набутих якостей земель, запобігати завдаванню шкоди землі, іншим природним об’єктам, а також власникам і користувачам земельних ділянок. Обґрунтовується висновок про те, що контрольна діяльність у галузі використання та охорони земель базується на таких принципах, як принципи: 1) законності; 2) систематичності (перманентності) контролю; 3) своєчасності контролю; 4) всебічності; 5) глибини (виявлення не тільки наслідків, а й причин відхилення від вимог законодавства); 6) об’єктивності; 7) гласності; 8) результативності (дієвості). Проте, на погляд дисертанта, наведена система принципів земельного контролю потребує певного коригування з метою більш повного врахування особливостей ринкового етапу розвитку як економіки країни в цілому, так і результатів реформування земельних відносин. В зв’язку з цим запропоновано доповнити систему принципових засад здійснення контрольної діяльності в галузі використання та охорони земель ще одним принципом – принципом недопущення необґрунтованого втручання у діяльність власників і користувачів землі щодо використання земельних ділянок за їх цільовим призначенням.

Розвиток законодавства у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель досліджується дисертанткою в підрозділі 1.3.“Розвиток законодавства України про контроль за використанням та охороною земель”. На основі порівняльного аналізу обґрунтовується доцільність виділення у розвитку інституційних засад контрольної діяльності держави у сфері використання і охорони земель та відповідного законодавства декількох періодів: 1) становлення та розвиток органів земельного контролю у складі органів державного управління сільським господарством (1922-1960 рр.); 2) прийняття спеціальних законів з питань здійснення контролю за використанням та охороною земель (1960-1992 рр.); 3) створення та законодавчого закріплення статусу спеціально уповноважених органів щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель (1992-2002 рр.); 4) утворення у складі Держкомзему України Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель, прийняття Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель” (2003 р.).

Розділ 2 “Правове забезпечення державного контролю за використанням та охороною земель” присвячений дослідженню правового регулювання діяльності системи органів влади у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель. У підрозділі 2.1.“Система органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель” відзначається, що система державного контролю за використанням та охороною земель являє собою складне утворення і включає низку органів виконавчої влади з певною ієрархічною структурою та напрямами контрольної діяльності, а також органи місцевого самоврядування, яким законом делеговано повноваження щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Автор пропонує доцільність класифікації таких органів на органи загальної компетенції (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, обласні та районні державні адміністрації, обласні, районні, сільські, селищні та міські ради), органи спеціальної компетенції (Держкомзем України, Міністерство охорони навколишнього природного середовища та їх місцеві органи) та правоохоронні органи (органи прокуратури, суди).

У підрозділі 2.2. “Правове регулювання здійснення державного контролю за використанням та охороною земель спеціально уповноваженими органами виконавчої  влади” автор аналізує порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель відповідно до спеціального нормативного акту - Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель”. Цей закон визначає правові, економічні та соціальні засади організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення продовольчої безпеки держави та збереження довкілля. Однак його аналіз свідчить, що розробникам закону не вдалося, на думку дисертанта, збалансовано врегулювати повноваження всіх органів влади, які покликані здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель. відзначається, що з прийняттям Закону України “Про державний контроль за використанням і охороною земель” та створенням у складі держкомзему України Держземінспекції істотно розширилися повноваження спеціально уповноваженого органу в галузі контролю за використанням та охороною земель. Наділення цього органу деякими повноваженнями не є, на думку дисертантки, обґрунтованим. Зокрема, стаття 10 передбачає невиправдано великі повноваження державних інспекторів з використання та охорони земель Держкомзему України в сфері здійснення державного контролю, до яких слід віднести права державних інспекторів “безперешкодно відвідувати підприємства”, “викликати громадян для пояснень” тощо. Реалізація таких повноважень може призвести до безкарного “контролюючого” тиску з боку державних органів та порушення прав громадян та юридичних осіб у сфері використання земельних ресурсів.

Крім того, на думку дисертанта, в чинному законодавстві недостатньо чітко розмежовано контрольні повноваження органів з питань використання та охорони земель та органів охорони навколишнього природного середовища.

У дисертації обґрунтовується доцільність посилення ролі Міністерства аграрної політики України у забезпеченні раціонального використання та охорони земель. Адже у зазначеному Законі статус Міністерства аграрної політики України у галузі здійснення контролю за використанням та охороною земель визначений недостатньо чітко. На думку автора, для забезпечення збалансованої державної ґрунтозахисної політики доцільно створити у складі Міністерства аграрної політики України Державну службу охорони родючості ґрунтів України, яка б здійснювала державний контроль за використанням та охороною виключно земель сільськогосподарського призначення. Створення Державної служби охорони родючості ґрунтів потребує насамперед формування відповідної правової бази її діяльності. У зв’язку з цим обґрунтовується доцільність розробки та прийняття закону України “Про Державну службу охорони родючості ґрунтів”, яка мала б статус урядового органу державного управління у складі Мінагрополітики України. На основі вищевикладеного обґрунтовуються також пропозиції щодо внесення відповідних змін до Закону України “Про державний контроль за використанням і охороною земель”, визначивши в ньому статус зазначеної Державної служби як органу, що здійснює не лише моніторинг, а й державний контроль за використанням та охороною ґрунтів.

У підрозділі 2.3. “Правові форми здійснення державного контролю за використанням та охороною земель” досліджуються форми і методи діяльності органів державної влади, які мають право застосовувати заходи адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері використання та охорони земельних ресурсів. Аналізуються види земельних правопорушень та підстави для застосування такої відповідальності до порушників земельного законодавства. Обґрунтовується процедура контрольної діяльності у галузі використання та охорони земель, яка повинна включати такі стадії: а) організаційно-підготовчу; б) перевірки фактичних обставин, їх аналізу та ухвалення юридично значущого рішення за результатами проведеного контролю; в) виконання та перевірка виконання рішень контрольних органів.

Розділ 3 “Правове забезпечення самоврядного та громадського контролю за використанням та охороною земель” присвячено правовим засадам здійснення самоврядного та громадського контролю за використанням та охороною земель.

У підрозділі 3.1.“Правове забезпечення здійснення самоврядного та громадського контролю за використанням і охороною земель” відзначається, що самоврядний контроль у даній сфері є відносно новим правовим інститутом. Його введення в законодавство України пов’язане з прийняттям у 1996 р. Конституції України та Земельного кодексу України 2001 року. Відповідно до ст. 189 Кодексу самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.

У дисертації обґрунтовується висновок про те, що самоврядний і державний контроль у галузі використання та охорони земель мають спільне походження. Вони являють собою реалізацію земельних інтересів українського народу – через діяльність двох гілок публічної влади – органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Крім того, державний і самоврядний контроль за використанням і охороною земель мають спільну мету, яка полягає у забезпеченні охорони земель як основного національного багатства. Тому, на думку дисертанта, співвідношення між державним і самоврядним контролем за використанням та охороною земель не слід розглядати через призму субординації, за якої один вид контролю, державний, має провідну роль, а самоврядний контроль за використанням та охороною земель підпорядкований державному. Різниця між ними полягає у характері суспільних інтересів, які реалізуються через зазначені види контролю за використанням та охороною земель. Якщо державний контроль за використанням та охороною земель виражає державні інтереси, тобто інтереси всього народу нашої країни, то самоврядний контроль покликаний захищати інтереси конкретних територіальних громад у сфері раціонального використання та охорони земель.

У зв’язку з цим автор пропонує визначення поняття самоврядного контролю за використанням та охороною земель як сукупності здійснюваних органами місцевого самоврядування організаційно-правових заходів, спрямованих на виявлення стану використання земель комунальної власності та вжиття заходів щодо виконання юридичними і фізичними особами, які використовують землі комунальної власності на праві постійного користування та праві оренди, вимог законодавства про раціональне використання і охорону земель, а також вжиття заходів до припинення земельних правопорушень.

Дисертант відзначає, що Земельний кодекс України обмежує сферу застосування самоврядного контролю за використанням та охороною земель лише тими землями, які перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ і міст та їх спільній власності. На думку автора, такий підхід законодавця не є достатньо обґрунтованим. У зв’язку з цим у роботі аргументується висновок про те, що сільські, селищні та міські ради повинні бути наділені повноваженнями, які давали б їм право контролювати використання всіх земель у межах відповідних населених пунктів з метою забезпечення не тільки дотримання норм чинного земельного законодавства, а й затверджених планів забудови та розвитку територій населених пунктів.

На думку дисертанта, створення належного правового механізму здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель потребує внесення змін і доповнень до чинного законодавства. Зокрема, обґрунтовується пропозиція про прийняття Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель” у новій редакції з назвою “Закон України “Про державний і самоврядний контроль за використанням та охороною земель”, у якому був би врегульований комплекс питань здійснення не тільки державного, а й самоврядного та громадського контролю за використанням та охороною земель.

У підрозділі 3.2.“Правове регулювання громадського контролю за використанням та охороною земель” запропоновано визначення громадського земельного контролю як діяльності громадян та їх об’єднань, наділених відповідними повноваженнями, спрямованої на перевірку дотримання земельного законодавства державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності, громадянами, а також на попередження, виявлення й усунення правопорушень. На думку автора, за своєю юридичною природою громадський контроль за використанням та охороною земель є спорідненим із самоврядним контролем у даній сфері суспільних відносин, який безпосередньо відображає інтереси членів територіальних громад сіл, селищ і міст. У зв’язку з цим обґрунтовується висновок про те, що громадських інспекторів з використання та охорони земель доцільно затверджувати на сесіях відповідних рад. З метою вдосконалення та підвищення ефективності здійснення громадського контролю в дисертації сформульовано ряд пропозицій щодо стимулювання громадських інспекторів за здійснення контролю за використанням та охороною земель.