Кавун В.Ф. Механізми міжнародного контролю у сфері прав людини

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, її зв’язок з науковими програмами, планами та темами, визначається мета і завдання, об’єкт і предмет, а також методологія дослідження, розкривається наукова новизна отриманих результатів та їх практичне значення, подаються відомості про апробацію і публікацію основних положень дисертації, її структуру та обсяг.

            У першому розділі “Загальна характеристика механізму міжнародного контролю у сфері прав людини” висвітлюються питання міжнародного контролю як необхідного етапу у створенні міжнародного права прав людини (підрозділ 1.1), характеризуються поняття та значення міжнародного контролю у сфері прав людини (підрозділ 1.2), розкриваються види цього контролю та дається їх класифікація (підрозділ 1.3), аналізуються процедури розгляду доповідей держав-учасниць відповідних міжнародних угод (підрозділ 1.4) та процедури розгляду скарг про порушення прав людини (підрозділ 1.5).

            У дисертації показано, що створення в міжнародній структурі контрольних механізмів у сфері прав людини є об’єктивним процесом, обумовленим практичними потребами розвитку міжнародного співтовариства, а саме необхідністю підвищення відповідальності держав за дотримання своїх міжнародних зобов’язань у сфері прав людини, що є важливим фактором у підтриманні миру і безпеки, як це визначено в Статуті ООН.

Виникнення контрольних механізмів розглядається в дисертації як самостійний етап у створенні міжнародного права прав людини, що призвело до революційних змін в структурі міжнародного правопорядку. Це стало можливим завдяки спільним зусиллям всіх держав, які спрямували їх на розвиток органів нагляду та процедур і механізмів, фіксуючих порушення прав людини і встановлюючих діалог з державами для усунення таких порушень. В результаті почала розвиватися юриспруденція, що виходить за межі індивідуальних справ, які розглядаються цими органами і яку можна охарактеризувати як нову міжнародну юридичну практику. В Декларації тисячоліття Організація Об’єднаних Націй, прийнятій главами держав та урядів на Генеральній Асамблеї ООН 8 серпня 2000 року, підкреслюється, що саме забезпечення державами-учасницями договорів у сфері прав людини становить індивідуальну відповідальність перед їх власними суспільствами, так і колективну відповідальність, що є складовою “утвердження принципів людської гідності, рівноправ’я та справедливості на глобальному рівні”.

У дисертації проаналізовано процес усунення протиріччя між тим, що, з одного боку, в Статуті ООН був встановлений всеохоплюючий принцип поваги до прав людини, а, з іншого боку, в ньому в якості одного з основних принципів зазначається, що цей Статут “не в якій мірі не дає Організації Об’єднаних Націй право на втручання в справи, що по суті входять у внутрішню компетенцію будь-якої держави”. В результаті після Другої світової війни і особливо в умовах “холодної війни” людські права часто слугували привідом для взаємних атак та підбурювання міжнародних конфліктів.

Засобом подолання цього протиріччя стало встановлення саме колективної відповідальності держав-членів ООН за стан справ людини у всьому світі, що й було поступово інституціоналізовано в особі контрольних органів, що складає другу фазу розвитку прав і свобод людини, яка настала після встановлення в міжнародному праві системи міжнародних стандартів з прав людини, якими мають керуватися держави у своїх внутрішніх правопорядках. І сьогодні права людини є вже предметом законного інтересу всього людства і такими, що можуть піддаватися об’єктивній оцінці та реальному забезпеченню. Цим самим вирішується в принципі й проблема державного суверенітету стосовно прав людини, яка полягає в їх імплементації не лише на внутрішньоправовому рівні, як це тривалий час трактувалося багатьма державами і концептуально визнавалося в ООН, але й на рівні спеціальних міжнародних структур, уповноважених реагувати на факти порушення прав і свобод людини.

Визначено складові поняття міжнародного контролю у сфері прав людини і показано його значення як найбільш ефективного інституційного механізму, що діє в структурі міжнародного правопорядку, сприяючи дотриманню державами їх міжнародних зобов’язань. Вони складаються з елементів перевірки, встановлення фактів та їх оцінки, отримання інформації разом з процедурами здійснення та визначення статусу контролюючого органу. Водночас встановлено, що в численних визначеннях такого міжнародного органу відсутній або не чітко виражений елемент прийняття рішень, які можуть бути зобов’язуючими або рекомендаційними щодо держави-правопорушниці.

Форми міжнародного контролю у сфері прав людини є різноманітними, починаючи від комітетів, уповноважених розглядати та коментувати звіти, підготовлені самими державами-учасницями, і аж до міжнародних судів, що мають юрисдикцію розглядати скарги індивідів про порушення їх прав і приймати зобов’язуючі рішення, які стосуються зацікавлених держав.

Міжнародний контроль в загальному значенні можна охарактеризувати як необхідний елемент системи сучасних міжнародних відносин, який полягає у перевірці міжнародними організаціями або їх органами взятих державами на себе договірних та інших зобов’язань. Він здійснюється в рамках компетенції міжнародних організацій або їх органів в процесі встановлення фактів, що можуть стати правовою підставою для прийняття обов’язкових або рекомендаційних рішень з відповідними юридичними та політичними наслідками для такої держави.

Зроблено висновок, що створення та розвиток юриспруденції цих контрольних органів призвели до трансформації в міжнародному праві статусу індивіда, який отримав право підтверджувати в цих органах свої юридичні права, порушені державою, і це означає, що особа не може більше розглядатися в якості об’єкта міжнародного права, а є його суб’єктом.

У дисертації підкреслюється, що класифікація міжнародного контролю як перевірки виконання та нагляду за дотриманням державами своїх міжнародних зобов’язань обумовлюється перш за все потребами практики, яка є вираженням функціонального співробітництва держав у міжнародних організаціях та їх органах. Відповідно дано аналіз існуючим в юридичній науці класифікаціям контролю, які можуть бути застосовані до міжнародного захисту прав людини. Перш за все це загальний і спеціальний контроль, який характеризує обсяг повноважень контрольних органів, та контроль, який виходить з характеристик контрольних механізмів і процедур. Класифікація останнього підходу здійснюється: за способом утворення; за територіальною сферою дії; за органами, що здійснюють контроль; за часом виконання контролю; та за методами здійснення контролю.

Значна увага в дисертації приділена “процедурі 1503” – процедура щодо повідомлень, які стосуються порушень прав людини і основних свобод. Вона широко застосовувалася Комісією з прав людини ООН до індивідуальних скарг і може використовуватися в Раді прав людини ООН у зв’язку з масовими і грубими порушеннями прав людини.

Досліджувалися також: тематичні механізми – спеціальні доповідачі або робочі групи, що створювалися Комісією з прав людини, а в даний час – Радою з прав людини; інститут Верховного комісара ООН з прав людини; договірні механізми; спеціалізовані міжнародні судові органи – Європейський суд з прав людини та Міжамериканський суд з прав людини.

Особливо наголошується на перевагах судового захисту прав людини, які символізують та зміцнюють ідею, що міжнародно визнані права людини є юридичними правами. Якщо міжнародно-правова структура захисту прав людини не передбачає практичної можливості звернення до судових органів, то ні держави, ні індивіди не сприймають серйозно цю систему. У тих випадках, коли політичний осуд та інші засоби впливу на державу не досягають результату, то неупереджене судове рішення може бути досить ефективним. Якщо держави не бажають приймати рішень, які базуються лише на тиску та примусі, то часто вони готові визнати рішення, винесене судовим органом.

Велика увага приділяється в дисертації аналізу процедури розгляду контрольними органами доповідей держав-учасниць, яка притаманна основним універсальним та регіональним конвенціям з прав людини. Вони розглядаються в якості головного механізму моніторингу внутрішнього права держав та їх практики на відповідність міжнародним стандартам прав людини. Суть даної процедури полягає у тому, що держави-учасниці міжнародного договору зобов’язуються періодично звітувати відповідному контрольному органу про “здійснені ними заходи” з метою забезпечення прав людини, встановлених в договорі, а також стосовно “успіхів досягнутих в реалізації цих прав”. Крім того, у міжнародній правозахисній практиці застосовуються і спеціальні ad hoc доповіді. Показано проблеми, з якими стикаються міжнародні контрольні органи у разі подання їм неякісних урядових доповідей.

Проаналізовано й процедури розгляду контрольними органами індивідуальних і міждержавних скарг про порушення прав людини та процедури проведення досліджень на місцях. Виходячи з міжнародно-правової практики, показана відмінність між судовим та квазісудовим порядком розгляду індивідуальних скарг та розкрито поняття індивідуальної скарги і визначено особливості подання міждержавних скарг, порядок розгляду яких базується як на обов’язковій, так і факультативній процедурах.

У другому розділі “Механізми та методи контролю у сфері прав людини Ради Європи” розглядається позасудовий механізм контролю у сфері прав людини Ради Європи, який присвячений контрольній діяльності Комітету Міністрів, Парламентській Асамблеї і Комісара Ради Європи з прав людини (підрозділ 2.1 з підпунктами 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 2.1.4) та досліджуються спеціальні позасудові механізми контролю у сфері прав людини Ради Європи, в якому висвітлюється системи контролю за дотриманням Європейської соціальної хартії, Європейського комітету з припинення катувань та нелюдського або принижуючого гідність, поводження і покарання та Рамкової конвенції про захист національних меншин (підрозділ 2.2 з підпунктами 2.2.1, 2.2.2, 2.2.3).

У дисертації показано, що система універсального співробітництва держав у сфері прав людини доповнюється різними формами регіонального співробітництва. В певному значенні форми такого співробітництва є найбільш ефективними, оскільки забезпечують кращий захист основних прав і свобод людини. В Статуті ООН в Розділі VIII “Регіональні угоди” встановлено, що цей Статут ні в якій мірі не перешкоджає існуванню регіональних угод або органів для розв’язання питань, що відносяться до підтримання міжнародного миру і безпеки, які є придатними для регіональних дій, за умови, що такі угоди або органи та їх діяльність сумісні з цілями та принципами ООН. В той же час міжнародно-правова практика розширила сферу дії зазначеного Розділу Статуту ООН, коли в різних частинах світу почали створюватися регіональні організації, основною метою яких є дотримання прав людини. В Європі це передусім Рада Європи та ОБСЄ.

Захист прав людини є найбільш важливою функцією Ради Європи, що прямо випливає з її Статуту, в якому проголошуються такі базові принципи, як верховенство права, здійснення прав і основних свобод людини та обов’язок держав-членів співробітничати в досягненні мети Ради (ст.3). При цьому лише демократичні держави можуть стати членами Ради Європи, яка є не менше, ніж “клубом” європейських демократій, і правила вступу до якого особливо суворі. Статут передбачає, що грубі порушення основних прав і свобод людини є підставою для призупинення членства відповідної держави або виключення її з Організації (ст. 8).

У дисертації досліджено низку автономних правозахисних механізмів, що діють в рамках Ради Європи, найважливішим та найбільш ефективним серед яких є судовий механізм, створених Конвенцією про захист прав і основних свобод (далі Європейська конвенція про права людини). Усі інші правозахисні механізми Ради Європи є позасудовими і застосовують різні засоби моніторингу у сфері прав людини, а саме це: розгляд колективних скарг (Європейська соціальна хартія); вивчення урядових доповідей (Європейська соціальна хартія, Європейська конвенція про запобігання катуванням чи нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню, Рамкова конвенція про захист національних меншин); та проведення інспекцій на території держав-учасниць (Європейська конвенція про запобігання катувань).

            Проведено аналіз контрольних функцій та порядку діяльності в цьому напрямі таких контрольних органів Ради Європи: Комітету Міністрів, Парламентської Асамблеї та Комісара Ради Європи з прав людини як нового органу в наглядовій системі.

            Комітет Міністрів, що є директивним і виконавчим органом Ради Європи, передусім стежить за тим, щоб держави-члени визнавали принцип верховенства права і щоб кожна особа користувалася правами людини і основними свободами. Саме цьому органу належить право порушувати питання про призупинення членства або виключення з Організації держави у разі грубого порушення нею прав людини. Комітет Міністрів є також органом Європейської конвенції про права людини, яка наділила його повноваженнями здійснювати нагляд за виконанням рішень Європейського суду з прав людини. Він також входить до контрольного механізму, що діє в межах трьох конвенцій, а саме Європейської соціальної хартії, Європейської конвенції про запобігання катуванням чи нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню.

            Парламентська Асамблея (ПАРЄ) здійснює контроль за виконанням державами статутних положень Ради Європи та ратифікованими конвенціями. Цю діяльність координує Комітет з моніторингу, створений у 1997 р. За результатами моніторингу Комітет передає свої висновки до ПАРЄ, в яких містяться рекомендації щодо заходів, які пропонуються вжити до держави-правопорушниці. Крім того, Комітет уповноважений доповідати ПАРЄ один раз на рік про загальний розвиток контрольних процедур і остання приймає по них рекомендації. Показана практика моніторингу ПАРЄ щодо держав, які стали членами Ради Європи у 90-х роках XX ст., тобто до держав “перехідного типу”, до яких відноситься й Україна.

            Показана контрольна діяльність Комісара Ради Європи з прав людини як нового у цій сфері структурного інституту, що полягає у виявленні недоліків в законодавстві і практиці держав згідно з конвенційними нормами Ради та іншими її документами і рішеннями. Зроблено висновок, що, виходячи з статусу та компетенції Комісара Ради Європи з прав людини, його рекомендації та висновки можна розглядати як акти реалізації права.

Досліджено також особливості системи контролю за дотриманням Європейської соціальної хартії 1961 р. через вивчення періодичних доповідей держав-учасниць та розгляду колективних скарг (з 1995 р.). Цей контроль є аналогічним тому, що функціонує в Міжнародній Організації Праці. Контролюючим органом, створеним на основі Хартії, є Урядовий комітет (раніше мав назву Комітет незалежних експертів).

            У дисертації розкрито зміст і засоби контрольної діяльності Європейського комітету з припинення катувань, який охарактеризовано як унікальний правозахисний механізм, що не має аналогів у міжнародній системі контролю з прав людини. Він наділений компетенцією проводити інспекції на території держав-учасниць Європейської конвенції про запобігання катуванням чи нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню без їх згоди, тобто діє за власною ініціативою, здійснюючи превентивний нагляд, і його рекомендації не обмежені прецедентним правом Європейського суду з прав людини, хоч він повинен дотримуватися їх. В дисертації детально висвітлюється практика Європейського комітету з питань запобігання катуванням чи нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню щодо дотримання державами-учасницями зазначеної Конвенції, в якій передбачається розгляд доповідей держав поряд з розглядом індивідуальних та міждержавних скарг.

Висвітлено також контрольний механізм Рамкової конвенції про захист національних меншин, що має ряд специфічних рис стосовно виконання її положень у внутрішньому праві держав-учасниць, які в основному мають програмний характер. Розглянуто й контрольну функцію Верховного комісара ОБСЄ у справах національних меншин, який координує свою діяльність з Консультативним комітетом Комітету Міністрів, створеного для сприяння виконанню державами Рамкової конвенції.

У третьому розділі “Проблеми підвищення ефективності механізмів міжнародного контролю у сфері прав людини” основна увага приділена дослідженню підходів до визначення ефективності таких механізмів (підрозділ 3.1), їх умовам (підрозділ 3.2) та впливу європейських механізмів міжнародного контролю за дотриманням прав людини в Україні (підрозділ 3.3).

У дисертації показано, що, незважаючи на позитивні зміни, які відбулися у сфері прав людини, рівень їх дотримання все ще залишає бажати кращого, і це стосується не лише держав перехідного періоду, до яких відноситься Україна. Навіть в державах з стійкими демократичними системами основна маса населення все менше впливає на політику своїх урядів, що є проблемою не лише для суспільств цих країн, але й має стати предметом стурбованості міжнародного співтовариства.

Недоліки контрольних механізмів у сфері прав людини полягають, зокрема, у неефективності їх діяльності, коли все обмежується обговоренням, дублюванням один одного, витратному їх характеру, застосуванні інколи подвійних стандартів.

Враховуючи те, що механізми міжнародного контролю у сфері прав людини є комплексом міжнародно-правових засобів та методів, засади і критерії їх ефективності необхідно визначати, виходячи із загальної концепції ефективності міжнародного права. Підкреслюється, що для забезпечення ефективної дії контрольних механізмів держави повинні створювати відповідні умови. Критеріями оцінки ефективності цих механізмів є відповідність цілям та функціям, задля досягнення яких вони встановлені і функціонують. Поряд з цим показано, що обрана кожною державою власна модель імплементації міжнародних договорів щодо прав людини зумовлює ступінь впливу механізмів міжнародного контролю на виконання нею своїх міжнародно-правових зобов’язань.

Висвітлено також вплив дієвості вказаних механізмів на нормотворчу і правозастосовчу практику України. Аналізуються практичні заходи, які вживає Україна для виконання своїх зобов’язань у сфері прав людини. З огляду на це, підкреслюється, що в Україні поки що не створено ефективного правового механізму забезпечення прав людини на рівні всіх вимог, визначених в стандартах міжнародного права та в юриспруденції міжнародних контрольних органів.

У висновках сформульовані найбільш суттєві результати і положення дисертаційного дослідження, наведені теоретичні узагальнення та нові підходи до вирішення завдань, пов’язаних з функціонуванням та розвитком міжнародних механізмів захисту прав людини в сучасному міжнародному праві та підвищенням їх ефективності, в тому числі з імплементації міжнародних зобов’язань України в її внутрішньому правопорядку. Насамперед, привертається увага до наступних положень:

Створення в міжнародній структурі системи інституційних механізмів контролю за дотриманням державами своїх міжнародно-правових зобов’язань у сфері прав людини відкрила нову еру в розвитку міжнародного права прав людини. Велика роль в цьому процесі належить Загальній декларації прав людини 1948 р., яка виходить з того, що “визнання гідності, притаманній всім членам людської сім’ї, і рівних і невід’ємних прав їх є основою свободи, справедливості та загального миру”. Відповідно міжнародні стандарти з прав людини, встановлені в цій Декларації, а також в наступних міжнародних документах, прийнятих на її розвиток, характеризуються унікальними властивостями узгоджуватися з різними релігійними традиціями, ідеологіями, культурами та цінностями, що домінують в різних суспільствах. Тому інституціоналізація на міжнародному рівні механізмів та засобів, спрямованих на усунення зловживання державами прав і свобод людини, виходить з концептуального розуміння Загальної декларації прав людини як елементу розвитку людства в цілому і кожного суспільства зокрема.

Міжнародні контрольні органи у сфері захисту прав людини склалися в окрему структуру міжнародного права з функціями “сприяння” та “захисту”, що також є результатом виникнення в рамках ООН універсальної концепції міжнародного захисту прав людини, основу якої становить Загальна декларація прав людини.

Діяльність міжнародних контрольних органів, що діють у сфері прав людини, призвела до виникнення власної юридичної практики, що постійно наповнюється новим змістом та уточнюється як прийняттям конвенційних норм, так і в результаті рішень цих органів. Зокрема, останнім часом відбулися суттєві зміни в контрольному механізмі Організації Об’єднаних Націй – замість Комісії з прав людини була створена Рада з прав людини з підвищеним статусом і більш широкою компетенцією порівняно з першою. Ще раніше суттєво змінився й контрольний механізм Європейської конвенції з прав людини, який в даний час головним чином представлений Європейським судом з прав людини, що діє на постійній основі.

Виникнення і функціонування контрольних механізмів з прав людини в міжнародній інституційній системі вплинуло на те, що права людини юридично трансформувалися у сферу законного інтересу всього людства, і держава, яка порушує свої зобов’язання стосовно цих прав, не може ухилятися від міжнародної відповідальності, заявляючи, що такі питання по суті відносяться до її внутрішньої компетенції. При цьому щодо таких прав людини, які випливають, наприклад, із заборони геноциду, рабства та дискримінації, діють зобов’язання держав erga omnes, тобто зобов’язання, у захисті яких всі держави без винятку можуть вважатися такими, що мають юридичний інтерес. Щодо таких зобов’язань кожна держава має право добиватися їх захисту, звертаючись саме до відповідних міжнародних механізмів контролю.

Найбільш розповсюдженою формою міжнародного контролю у сфері захисту прав людини є подання в спеціальні договірні органи доповідей про виконання державами своїх зобов’язань згідно з відповідними міжнародними угодами. Сьогодні система подання державами урядових доповідей передбачається майже у всіх основних універсальних договорах у сфері прав людини, а також в Європейській соціальній хартії, Рамковій конвенції про захист національних меншин та Американській конвенції про права людини. Поряд з цим існує процедура подання періодичних доповідей, зокрема Генеральному Секретарю ООН. Але найбільш ефективна техніка вивчення доповідей держав встановлена в МОП. В цілому ж можна констатувати, що контрольні механізми у сфері нагляду використовують звичайну юридичну техніку.

Складовими міжнародного контролю є процедури його здійснення, статус контрольного органу, встановлення фактів та їх оцінка, прийняття контролюючим органом рішення, яке може бути зобов’язуючим або рекомендаційним в залежності від компетенції даного органу.

Судова процедура має певні переваги перед іншими контрольними механізмами у сфері прав людини, передусім своєю неупередженістю та обов’язковістю виконання державами рішень судових органів навіть у спірних випадках. Їх перевага полягає також в тому, що вони створюються і функціонують, в тому числі Європейський суд з прав людини, поза держав, виражаючи тим самим, що вони поділяють загальнолюдські цінності, які можуть задовольнити специфіку розвитку суспільств.

Критеріями класифікації механізмів міжнародного контролю у сфері прав людини можуть виступати такі: за способами утворення – договірні та позадоговірні механізми; за територіальною сферою дії – універсальні та регіональні механізми; та за змістом – політичні та юридичні механізми (останні у свою чергу поділяються на судові та квазісудові);

Основні недоліки існуючих механізмів міжнародного контролю полягають у: довготривалості розгляду, особливо це стосується процедури вивчення доповідей держав та процедур розгляду скарг про порушення прав людини, перш за все судових процедур; відсутності в більшості рішень цих органів юридичної зобов’язанності; недостатності повноважень у міжнародних контрольних органів щодо забезпечення виконання державами прийнятих цими органами рішень; обмеженості доступу індивідів до міжнародних процедур оскарження через невизнання певними державами права на індивідуальну петицію, особливо в рамках універсальних механізмів;

Важливою умовою ефективності функціонування універсальних та регіональних механізмів міжнародного контролю у сфері прав людини є координація їхньої діяльності. В залежності від методів та засобів контролю, що використовуються міжнародними контрольними органами, координація полягає у тому, що при застосуванні процедур індивідуальних чи міждержавних скарг необхідно уникати конфліктів в судочинстві, дублювання судових розглядів, суперечливості в процесі тлумачення положень міжнародних договорів. Важливо також більш детально визначити порядок застосування урядових звітів, передусім стосовно їх форми і змісту, а при застосуванні міжнародними контрольними органами досліджень на місцях проводити між зацікавленими органами регулярний обмін інформацією щодо виявлених фактів порушень прав людини, звертаючись і до взаємних консультацій.