СЕМЕНОВИЧ Андрій Сергійович РЕГІОНАЛІЗАЦІЯ КРАЇН-ЧЛЕНІВ ВИШЕГРАДСЬКОЇ ГРУПИ У КОНТЕКСТІ ВСТУПУ У ЄВРОПЕЙСЬКИЙ СОЮЗ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено мету, завдання, об’єкт і предмет дослідження, сформульовано наукову новизну, висвітлено теоретичне і практичне значення роботи, викладено дані про апробацію результатів дослідження.
У першому розділі «Теоретико-методологічні засади дослідження регіоналізації в умовах розширення ЄС» розглянуто актуальний стан наукового опрацювання проблематики, представлено методологічний та понятійно-категоріальний апарат дослідження, проаналізовано концептуальні підходи та теоретичні напрацювання щодо впливу Європейського Союзу на країни-кандидати, обґрунтовано регіоналізацію як компоненту процесу набуття членства у ЄС.
У підрозділі 1.1. «Стан вивчення регіоналізації країн-кандидатів на членство у ЄС у політичній науці», аналізуючи академічний доробок з титульної теми, указано, що різні аспекти процесу адаптації країн-кандидатів до вимог ЄС продовжують викликати значне зацікавлення. Однак, якщо у чинних членах ЄС ця тематика поступово втрачає актуальність, то в Україні вона належить до числа пріоритетних.
Комплексно осмислити розширення ЄС у своїх працях намагалися В. Весселс, Х. Воулес, В. Кайзер, К. Престон. Частина дослідників прагнула систематизувати та цілісно вивчити особливості вступу країн ЦСЄ, зокрема М. Баун, Дж. О’Бреннан, Я. Зєльонка, М. Кремона, В. Курзон Прайс, А. Ландау, А. Мейхю. Помітний внесок в опрацювання теоретичних засад дослідження розширення ЄС на постсоціалістичні країни зробили А. Дімітрова, А. Малова, К. Маніокас.
На початку ХХІ ст. популярності набуває концепція європеїзації. Її чільними представниками є Т. Борцель, Р. Ладреш, Дж. Капоразо, Д. Олсен, К. Радаеллі,
Т. Ріссе, К. Фітерстон. Особливості європеїзації країн-кандидатів вивчали А. Аг,
М. Вахудова, К. Гордон, Х. Граббе, Б. Кліевер, В. Маттлі, Т. Плюмпер, Г. Сассе,
У. Седелмеєр, Я. Стівачтісп, Дж. Хюс, Ф. Шіммельфенніг та інші.
Значна кількість науковців звертала увагу на вивченні вужчих аспектів, зокрема яким чином європеїзація впливала на процес регіоналізації однієї з вишеградських країн у передвступний період: В. Гловацький, Т. Гроссе, Дж. Йодер, М. Кулєша, Й. Регулський, М. Феррі, Й. Шляхта зосередили свою увагу на Польщі; Л. Васс, І. Пальне-Ковач, П. Сегварі, Б. Фаулер, Дж. Хорват – на Угорщині; М. Баун, М. Ільнер, І. МакМастер, Д. Марек і М. Мяант, – на Чехії; А. Бітушікова, Я. Бучек,
Р. Гайдош, Й. Пасяк та Л. Фалтан – на Словаччині. М. Брузіс, С. О’Дваєр,
А. Скерперіл розглядали з компаративної перспективи вплив європеїзації на розвиток субнаціональних регіонів Чехії і Словаччини, а Л. Бруст, Й. Діерінгер,
Т. Кунгла, Д. Марку намагалися узагальнити досвід усіх постсоціалістичних держав.
Різні аспекти впливу європеїзації на процес регіоналізації вишеградських країн знайшли своє відображення у працях дослідників європейської регіональної політики (Й. Бахтлер, І. Бейч, Р. Даунс, М. Кітінг, С. Сміт, С. Тейлор,), консолідації демократії у країнах ЦСЄ (І. Батт, А. Кемпбел, А. Кулсон), розвитку транскордонної співпраці у Європі (Р. Грікс, М. Здульскі, М. Халас, К. Юсков’як) та ін.
Зацікавлення процесами європеїзації у постсоціалістичних країнах в умовах вступу у ЄС простежується у дисертаціях І. Брусиловської, Н. Буренко, І. Грицуника, Є. Кіш, О. В’юницької, В. Литвина та ін. Частина українських науковців у своїх дисертаційних дослідженнях воліють вивчати країни Вишеградської четвірки як цілість, виокремлюючи їх із-поміж решти держав ЦСЄ, зокрема В. Дем’янець, Г. Зеленько, Д. Мороз, Н. Парфенюк. Різні аспекти впливу європеїзації на процес регіоналізації постсоціалістичних країн у своїх дисертаціях також розглядали Ф. Барановський, В. Бурдяк, Р. Коцан, Є. Рябінін, О. Стойко та ін.
Проблематика європеїзації країн-кандидатів на членство у ЄС залишається у полі зору українських науковців. Вони не тільки намагаються систематизувати знання щодо трансформаційних процесів у цих країн в умовах вступу у ЄС, а й прагнуть критично переосмислити акумульований досвід, насамперед членів Вишеградської групи, та запропонувати власні дієві інституційні рішення, виходячи з українських реалій. З-поміж найбільш помітних авторів необхідно згадати А. Березу, О. Васильєву, І. Грицяка, М. Іжа, І. Кресіну, Н. Нижник, В. Панову та ін.
У підрозділі 1.2. «Концептуально-теоретичні засади дослідження європеїзації країн-кандидатів у ЄС» узагальнено сучасний академічний доробок. Наголошено, що адепти цієї концепції: Р. Ладреш, К. Радаеллі, Т. Ріссе, Д. Олсен, Т. Борцель та інші насамперед фокусують свою увагу на особливостях впливу Європейського Союзу на внутрішні перетворення у країнах-членах. Їх теоретичні напрацювання сприяли формуванню методологічної основи досліджень європеїзації країн-кандидатів. Проблематикою європеїзації постсоціалістичних країн займалися А. Аг, Ф. Шіммельфенніг, У. Седелмеєр, запропонувши оригінальні моделі європеїзації країн-кандидатів; Х. Граббе, яка вдало виокремила інструментарій європеїзації постсоціалістичних держав у контексті розширення ЄС; М. Вахудова, що дослідила етапи європеїзації країн ЦСЄ у передвступний період; Дж. Хюс і Г. Сассе, які вивчали чинники, що спричиняють розмивання процесу європеїзації.
Акцентовано, що вступ нових членів розглядався як величезний виклик та як потенційна загроза поглибленню інтеграційних процесів, тому Європейський Союз по-максималістськи підійшов до висунення вимог щодо країн-кандидатів, які перевищували обсяг зобов’язань для чинних членів, однак, на відміну від останніх, вони були позбавлені дієвих важелів впливу на ЄС. Процес розширення став більш комплексним, диференційованим, налічував усе більше етапів, характеризувався асиметричністю у відносинах Європейського Союзу з претендентами на вступ і вирізнявся значними можливостями зі сторони ЄС здійснювати тиск на країни-кандидати. У контексті розширення Європейський Союз послуговувався принципом обумовленості, що можна визначити як чітку підпорядкованість отримання членства у ЄС неухильному виконанню висунутих умов. Це дозволило Євросоюзу отримати дієві важелі впливу, збільшити в односторонньому порядку перелік й обсяг вимог порівняно з попередніми розширеннями і чітко визначити часові межі їх реалізації. Безпосередня залежність членства у Європейському Союзі від поступу щодо виконання висунутих вимог стимулювала до пришвидшення здійснення необхідних перетворень, дисциплінувала країни-кандидати, зменшила внутрішній опір і дозволила уникнути надмірних і невиправданих зволікань.
Вплив Європейського Союзу у контексті розширення поступово почали визначати як європеїзацію, що можна стисло дефініювати у рамках дослідження як процес адаптації країн-кандидатів до інституційних реалій ЄС, який спрямований на усунення наявних між ними відмінностей. Її ключовою метою було забезпечити органічну інтеграцію претендентів на вступ у Європейський Союз і гарантувати їх стабільне функціонування у нових умовах. Наголошено, що хоча адаптація правил і норм ЄС здійснювалася з огляду на цивілізаційну спорідненість, що легітимізувало вишеградські країни як частину спільного європейського простору (модель соціального навчання), використання досвіду Євросоюзу розглядалось як адекватна відповідь для вирішення внутрішніх проблем (модель запозичення досвіду), а одностороннє відтворення інституційних взірців Євросоюзу проводилося з метою підтвердити готовність вступити у ЄС (модель прелімінарної адаптації), то лише чітко артикульована перспектива членства у ЄС (модель зовнішнього заохочення), яка передбачає конкретну користь і винагороду за здійснені перетворення, стала визначальним чинником для трансформації вишеградських країн, перетворившись на потужний рушій і важливу об’єднавчу ланку в контексті «потрійного транзиту»: демократизації, розвитку ринкової економіки і розбудови держави.
Процес європеїзації у контексті розширення ЄС розцінювали з діаметрально протилежних перспектив. Частина дослідників наголошувала, що Європейський Союз використовував асиметричний характер відносин із країнами-кандидатами, освоював за допомогою надання членства решту європейського простору, роблячи його більш гомогенним відповідно до власної моделі. Інші навпаки вбачали позитив у європеїзації у ході розширення, стверджуючи, що вплив Європейського Союзу був визначальним для успішного проведення необхідних ринкових і демократичних перетворень, зміцнюючи реформістсько налаштовані сили, допомагаючи послабити опір противників перемін і виконуючи функцію знеболювального для здійснення непопулярних кроків.
У підрозділі 1.3. «Методологічні аспекти та методика дослідження регіоналізації країн Вишеградської групи в контексті європейської інтеграції» визначено методологічний та методичний інструментарій дисертаційної роботи. Одним із основних підходів дисертаційного дослідження є системний підхід, що дозволив цілісно розглядати Європейський Союз як багаторівневу, багатофакторну, неієрархічну систему врядування. При цьому взаємозв’язок держав Вишеградської групи й Євросоюзу відбувається завдяки процесу інтеграції країн-кандидатів, який охоплює не лише наддержавний та державний, але й регіональний рівень. Структурно-функціональний метод забезпечив комплексне вивчення причинно-наслідкових зв’язків процесу європеїзації регіонального виміру країн-кандидатів як механізму їх інкорпорації у Європейський Союз та дозволив визначити вплив підготовки до членства у цьому інтеграційному об’єднанні на різні сегменти регіоналізації постсоціалістичних країн. Застосування діалектичного підходу дало можливість з’ясувати зміст регіоналізації країн-членів Вишеградської групи через суперечливості їхнього внутрішньодержавного контексту. Особливості регіоналізації держав Вишеградської групи, а також розвиток її інституційних і нормативно-право¬вих засад з’ясовано за допомогою проблемно-хронологічного та інституційного методів. Теоретичні основи європеїзації та регіоналізації держав Вишеградської групи в роботі досліджено за допомогою методів аналізу, синтезу, дедукції та індукції. Використання ретроспективного та порівняльного методів при дослідженні процесів регіоналізації допомогло визначити характер розвитку субнаціональних регіонів у вишеградських держав у ході розширення Європейського Союзу.
У підрозділі 1.4. «Регіоналізація як складова процесу набуття членства у Європейському Союзі» звернено увагу на те, що Європейський Союз ще не набув сталої внутрішньої інституційної структури і надалі перебуває у процесі становлення. Перетворення, що відбуваються у його межах, впливали та неминуче впливатимуть на сутність і форми здійснення влади. Зокрема це стосується субнаціональних регіонів, що останніми десятиліттями зміцнили свої позиції усередині Європейського Союзу. Проте в них не варто вбачати альтернативу чи конкурента, а необхідно їх розглядати як важливу комплементарну ланку для державного і наднаціонального рівнів. Сьогодні усе більш наполегливими стають намагання узгодити зростання значимості регіонів зі збереженням ключової ролі держави в умовах посилення інтеграційних процесів, тому все більш рельєфно простежується формування системи багаторівневого врядування, де регіони жодним чином не заміняють чи підмінюють інші рівні, а утверджуються як неодмінний, необхідний та ефективний партнер для реалізації частини спільних політик ЄС.
Водночас підкреслено, що Європейський Союз ніколи не прагнув публічно визначати, які форми територіального устрою повинні запровадити чинні члени, оскільки був наділений обмеженими важелями впливу на систему організації влади у державах, тому сьогодні він, головно, слугує сприятливим середовищем для розвитку субнаціональних регіонів, створюючи належні умови для їхньої діяльності.
Виявлено, що регіональна проблематика вперше була інкорпорована у процес розширення Європейського Союзу у ході підготовки членства постсоціалістичних держав. Занепокоєність Євросоюзу викликала неспроможність вишеградських країн забезпечити ефективне здійснення влади і гарантувати сталий розвиток на регіональному рівні в умовах системи багаторівневого врядування. Зважаючи на це, регіоналізація набула імперативного значення для успішного завершення розширення, адже у Європейського Союзу був відсутній власний інструментарій для реалізації своїх спільних політик, імплементації частини комунітарного доробку чи інтеракції з регіональними спільнотами.
Обґрунтовано, що позиція Європейського Союзу щодо регіоналізації вирізнялась амбівалентністю. З одного боку, висунуті вимоги не завжди були чітко конкретизовані і деталізовані, надаючи ЄС можливість для реінтерпретації чинних приписів та створення нових, а також для використання неформальних інструментів впливу чи навіть контролю. З іншого, відсутність у багатьох випадках єдиних стандартів чи узгодженої моделі регіоналізації перетворювало вимоги Європейського Союзу на нормативний орієнтир, практичне втілення яких залежало від країн-кандидатів.
Наголошено і на тому, що інші чинники обмежували чи нейтралізували вплив ЄС у ході розширення. Зокрема Європейський Союз не завжди діяв як монолітний актор у процесі регіоналізації з огляду на відмінність інтересів і відсутність ефективної координації між наднаціональними інституціями ЄС, чинними країнами-членами та різними групами інтересів, а також з огляду на те, що поряд з Європейським Союзом до проведення регіоналізації були залучені інші учасники міжнародних відносин.
У другому розділі «Ретроспективно-порівняльний аналіз регіоналізації країн-членів Вишеградської групи у європейському контексті» простежено становлення субнаціональних регіонів та охарактеризовано етапи впливу Європейського Союзу на регіоналізацію країн Вишеградської групи.
У підрозділі 2.1.«Особливості розвитку субнаціональних регіонів країн Вишеградської групи» з'ясовано, що у період становлення державності вишеградських країн на початку ХХ ст. вибір було зроблено на користь жорсткої централізації. У середині минулого століття поглиблюються відмінності між вишеградськими країнами і західноєвропейськими державами, що долучилися до розбудови Європейських Співтовариств. Якщо у перших добровільно було збережено спадкоємність щодо унітарної моделі у соціалістичний період, то в останніх посилилась регіоналізація, зокрема з огляду на поглиблення євроінтеграції. На початковому етапі постсоціалістичних перетворень стало ще більш очевидним, що впродовж тривалого часу у двох частинах європейського континенту можна було спостерігати за несхожими процесами державотворення, що впливало і на субнаціональні регіони. Зокрема, регіоналізація не розглядалася як один із елементів трансформації вишеградських держав у постсоціалістичний період. Такий розвиток подій контрастував із ситуацією у країнах Західної Європи, де з другої половини ХХ ст. тривав процес перегляду відносин по осі центр-регіони на користь останніх і відбувалася регіоналізація під впливом європейських інтеграційних процесів.
Наголошено, що несхожість процесів державотворення у Західній та Центральній і Східній Європі позначилися на внутрішньодержавному контексті регіоналізації країн-членів Вишеградської групи, посилюючи або обмежуючи вплив на неї з боку Європейського Союзу
У підрозділі 2.2. «Вплив ЄС на регіоналізацію країн Вишеградської групи у постсоціалістичний період (1990-1997 рр.)» доведено, що позиція Європейського Союзу у ці роки вирізнялась інертністю та непослідовністю і лише опосередковано вплинула на розвиток і функціонування субнаціональних регіонів вишеградських країн. У випадку з Угорщиною було здійснено прелімінарну адаптацію, коли, виходячи з власного розуміння, в односторонньому порядку було проведено реформу регіональної політики, щоб продемонструвати свою готовність до членства у Європейському Союзі. У випадку з Чехією, де було ліквідовано субнаціональні регіони, та з Польщею, де було законсервовано поділ на 49 невеликих воєводств, підпорядкованих центральному уряду, йшлося про вибіркове запозичення досвіду, коли регіональна політика ЄС розглядалась як дієвий інструмент, який може бути використаним для вирішення внутрішніх проблем. Виходячи з перспективи соціального навчання, розглядалась можливість відтворення моделі регіоналізації ЄС з огляду на цивілізаційну спорідненість і переконання, що адаптація норм, правил і цінностей ЄС якнайкраще відповідатиме розвитку держав. У Словаччині, де було здійснено поділ на краї як деконцентровану одиницю управління центрального уряду, перспектива вступу у Євросоюз взагалі не бралася до уваги.
У підрозділі 2.3. «Регіоналізація країн Вишеградської групи в умовах підготовки вступу у ЄС (1998-2004 рр.)» обґрунтовано, що після формального початку переговорів щодо вступу, Європейський Союз, отримавши значні важелі впливу, включився у процес регіоналізації вишеградських країн із метою забезпечити їх належне функціонування в умовах ЄС.
Зовнішнє заохочення, конститутивним елементом якого стала чітка підпорядкованість набуття членства у ЄС обов’язковому виконанню висунутих вимог, стала ефективним каталізатором щодо проведення регіоналізації у вишеградських країнах. В одних випадках Європейський Союз відігравав вирішальну роль, а в інших – комплементарну. Вплив ЄС часто вирізнявся фрагментарністю і нерівномірністю, проте його позиція нерідко визначала зміст і форму регіоналізації у вишеградських країнах. Зокрема, слугувала рушійною силою для практичного втілення конституційних положень про створення країв у Чехії; впровадження самоврядних регіонів у Словаччині; реорганізації Польської держави шляхом укрупнення воєводств і наділення їх належними функціями; модернізації функціонування комітатів в Угорщині.
У третьому розділі «Вплив набуття членства у Європейському Союзі на основні аспекти регіоналізації країн-членів Вишеградської групи» детально проаналізовано та встановлено, як процес підготовки вступу у ЄС позначився на різних сегментах регіоналізації країн-кандидатів.
У підрозділі 3.1. «Формування і реорганізація регіонів країн Вишеградської групи у контексті вступу у ЄС» з’ясовано, що процес набуття членства у Європейському Союзі став важливим імпульсом для забезпечення фізичної присутності субнаціональних регіонів у територіальному просторі країн-кандидатів, оскільки наголошувалось, що їх наявність була передумовою для успішної інтеграції у систему багаторівневого врядування ЄС та участі у спільних політиках ЄС, а також підкреслювалось, що йшлося про приєднання до інтеграційного об’єднання держав, у переважній частині яких функціонували субнаціональні регіони або проводилась регіоналізація. Внаслідок процесу європеїзації були створені самоврядні краї у Чеській Республіці та проведено територіальну реорганізацію воєводств у Польщі.
Однак з огляду на чутливість питань, що безпосередньо торкаються державного суверенітету, Євросоюз не був залучений у процес визначення територіальної протяжності, меж і кількості субнаціональних регіонів у країнах Вишеградської групи. Форми опосередкованого впливу Європейського Союзу найбільш рельєфно простежуються у ході впровадження статистичних одиниць NUTS-ІІ як частини процесу європеїзації. Зокрема рекомендувалось їхнє кореспондування з самоврядними регіонами, що мало створити кращі інституційні умови для регіонального розвитку, уникнути розпорошення і дублювання функцій, оптимізувати процес імплементації структурних фондів ЄС. Однак лише в Польщі було забезпечено співмірність воєводств зі статистичними одиницями NUTS-ІІ, тоді як у Чехії, Словаччині та Угорщині межі самоврядних регіонів не збігалися з поділом на NUTS-ІІ. Це був свідомий крок урядів цих держав спрямований на усунення передумов для посилення ролі субнаціональних регіонів та збереження контролю над відносинами з Європейським Союзом.
У підрозділі 3.2. «Розбудова регіональних органів представницької демократії країн Вишеградської групи у період підготовки до інтеграції у ЄС» акцентовано, що Європейський Союз у контексті процесу європеїзації обстоював обов’язкову наявність регіональних виборних органів влади у країнах-кандидатах та визначеність їх статусу, проте не конкретизуючи їх організаційно-інституційного оформлення та не обумовлюючи конфігурацію їх відносин з державними органами.
Європейський Союз зайняв активну позицію щодо впровадження регіонального самоврядування в Чехії, а особливо у Словаччині, убачаючи у створенні органів представницької демократії на регіональному рівні один із інструментів забезпечення демократичної стабільності в середині держави та протидії можливим рецидивам авторитаризму. В Угорщині та Польщі роль Євросоюзу була менш помітна, оскільки у першій уже функціонувало регіональне самоврядування, а в другій було досягнуто внутрішньополітичного консенсусу щодо необхідності формування органів представницької демократії на рівні воєводств.
Особливістю процесу регіоналізації стала тісна співпраця Євросоюзу із Радою Європи, адже до країн-кандидатів, зокрема Чехії і Словаччини, було висунуто обов’язкову вимогу щодо ратифікації відповідних конвенцій зі сфери самоврядування цієї панєвропейської організації. Таким чином, Євросоюз намагався забезпечити, щоб вишеградські країни дотримувалися цінностей і норм, якими вже керувалися чинні члени, проте які не були закріплені у комунітарному доробку.
У підрозділі 3.3. «Реформа інституційного забезпечення регіонального розвитку країн Вишеградської групи в умовах розширення ЄС» підкреслено, що інституційний вакуум у сфері регіонального розвитку, який утворився у постсоціалістичний період, став справжнім викликом для органічної інтеграції країн-кандидатів у ЄС. Утім, на відміну від інших аспектів регіоналізації, у Європейського Союзу були опрацьовані чіткі вимоги. Вони були включені у передвступні програми щодо підготовки набуття членства, які формалізували роль ЄС, наділяючи його потужними важелями впливу на країни Вишеградської групи. Водночас потенційно меншим був опір урядів цих держав, оскільки безпосередньо не торкалося питання національного суверенітету, відкривався доступ до ресурсів Європейського Союзу та з’являлась можливість адаптації вже апробованих інноваційних підходів у сфері інституційного забезпечення регіонального розвитку та належного врядування, що одночасно мало засвідчити європейськість цих країн.
Порівнюючи процес європеїзації у чотирьох вишеградських країнах, з’ясовано, що не відбувалося синхронної імплементації чи повної інституційної конвергенції між членами Вишеградської групи, а спостерігалися відмінності, спричинені внутрішньодержавними особливостями розвитку. Найбільш складним процес імплементації вимог Європейського Союз у цій сфері був у Словаччині.
У підрозділі 3.4. «Активізація транскордонного співробітництва на регіональному рівні країн Вишеградської групи у передвступний період» визначено, що Європейський Союз не наполягав на залученні регіонів у цю сферу, однак логіка розвитку транскордонної співпраці в умовах підготовки вступу у ЄС позитивно вплинула на процес регіоналізації.
Виявлено, що найбільш помітно простежується вплив Європейського Союзу у Польщі, де транскордонна співпраця відіграла важливу роль в активізації процесу регіоналізації, насамперед, завдяки безпосередній взаємодії із членом ЄС – Німеччиною. З одного боку, це було обумовлено усвідомленням того, що інституційна асиметричність між слабкими воєводствами і потужними землями сповільнює транскордонну співпрацю, а з іншого, безпосереднім ознайомленням із досвідом діяльності самоврядних регіонів в умовах Євросоюзу. Своєю чергою, в Угорщині через прагнення використати єврорегіони з метою захисту угорських меншин у сусідніх країнах, а в Чехії та Словаччині через перестороги щодо можливості втрати контролю над частиною територій розвиток транскордонної співпраці гальмувався. Однак перспектива доступу до ресурсів Європейського Союзу для вирішення проблем периферійних прикордонних територій змусила всі три країни критично осмислити роль субнаціональних регіонів, поступово наділивши їх належними повноваженнями у сфері транскордонної співпраці.