Рада Безпеки ООН: міжнародно-правовий статус та актуальні проблеми реформування

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, ступінь розробки теми дисертаційного дослідження, визначається її зв’язок з науковими планами та програмами, мета й завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, наукова новизна одержаних результатів, їх апробація, міститься інформація щодо публікацій, структури та обсягу дисертації.

Розділ 1. «Історико-правові аспекти організації та діяльності Ради Безпеки ООН» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Історико-правові передумови виникнення універсальної    організації з  підтримання міжнародного миру та безпеки» досліджено історико-правові та політико-правові передумови виникнення такої організації як принципово нового явища для міжнародного права, здійснено  періодизацію розвитку ідеї по універсальну організацію безпеки. Визначено конкретно-історичні умови та причинно-наслідкові зв’язки, за наявності яких міжнародним співтовариством було створено універсальну організацію для підтримання міжнародного миру та безпеки, адже процес її створення має досить глибокі витоки та безпосередньо відображає як прагнення людства до мирного співіснування між собою, так й політику держав на різних етапах історичного процесу щодо зміцнення безпеки власних кордонів та суверенітету від будь-якого зовнішнього військового або іншого втручання та пошук оптимальних форм її втілення на міждержавному рівні.

Зазначається, що до Першої світової війни міжнародне право суттєво відрізнялося від сучасного змісту, не забороняючи війну як нормальний засіб проведення національної політики держави, а також такі види репресалій, як анексія та контрибуція, які безпосередньо виступали наслідком ефективних військових дій, тобто були специфічною формою вираження права сильної держави щодо слабшої де-факто, що лише підтверджувалося відповідними мирними угодами за відсутності універсальних, загальновизнаних міжнародно-правових норм.

У свою чергу, початок Першої світової війни активізував процес пошуку міжнародно-правового механізму забезпечення миру й безпеки та створення відповідної міжнародної організації на світовому рівні, адже: по-перше, у нових політичних, економічних та військово-технічних умовах було зрозуміло, що регіональні коаліції держав, засновані на балансі сил та позбавлені ознак універсалізму, не тільки не здатні виконати таку функцію, але, навпаки, розпалюють протистояння між собою та, за великим рахунком, навіть не ставлять подібної мети; по-друге, початок війни став каталізатором, що прискорив процес еволюції «старого» міжнародного права до сучасного, базовими інститутами якого є універсальні, загальновизнані міжнародно-правові норми jus cogens та міжнародні організації, діяльність яких регламентується установчими документами, прийнятими на основі та не всупереч цим загальновизнаним нормам міжнародного права.

Першою універсальною організацією з підтримання міжнародного миру та безпеки слід вважати Лігу Націй (далі – ЛН), але в цілому її діяльність та функціонування Ради ЛН щодо забезпечення міжнародного миру та безпеки слід оцінити негативно. У міжнародно-правовому вимірі такий висновок пов’язаний з низкою недоліків, серед яких слід відзначити такі: 1. Недоліки, пов’язані з політичними та конкретно-історичними факторами, в першу чергу – нездатність провідних держав до спільних дій та позицій, а також наявність глибинних протиріч, як закладених у тексті Версальського мирного договору, так і детермінованих перманентним протистоянням груп держав з різними соціально-економічними та політичними системами, що позначалося на їх міжнародних відносинах. 2. Нормативні недоліки Статуту ЛН: а) відсутність виключної компетенції Ради з питань забезпечення міжнародного миру та безпеки, відмінної від компетенції Асамблеї; б) ненадання Раді статусу постійно діючого органу ЛН; в) особливості процедури голосування в Раді, що полягали у фактичній наявності права вето будь-якого члена ЛН, окрім сторін спору; г) наявність певних юридичних обставин, закріплених в Статуті ЛН, використання яких дозволяло державам вдаватися до війни без порушення чинних міжнародно-правових норм, тобто заборона війни у міждержавних відносинах не мала абсолютного характеру; ґ) відсутність у ЛН та Ради дієвих юридичних механізмів забезпечення міжнародного миру та безпеки, зокрема – рекомендаційний характер рішень про застосування санкцій.

 Встановлено, що виникнення універсальної міжнародної організації з підтримання миру та безпеки мотивується низкою чинників. З-поміж них виділено: а) загальнолюдські – досягнення людством належного рівня право розуміння, що знайшло прояв у трансформації свідомого ставлення людей до питань війни та миру; б) соціально-економічні та політичні, що полягають, з одного боку, в існуванні держав з різними соціально-економічними та політичними системами як детермінантами правових позицій цих держав, а з іншого, важливим чинником є певна позиція та політико-правова воля окремих державних діячів держав-засновниць ООН; в) конкретно-історичні, що відображають конкретно-історичне становище, що склалося під час Другої світової війни, яка виявилася найбільшою за масштабом та наслідками в історії; г) міжнародно-правові, визначені швидким темпом прогресивного розвитку міжнародного права щодо питань війни та миру, міжнародної безпеки, мирних засобів урегулювання міжнародних конфліктів, визначення агресії в XX ст.; ґ) інституціональні, що полягають у поступовому формуванні ідеї створення спеціалізованого органу з підтримання міжнародного миру та безпеки на універсальному рівні, зокрема, головною інституціональною передумовою слід вважати діяльність ЛН та Ради в її рамках, позитивний та негативний досвід якої дозволив виважено підійти до визначення міжнародно-правового статусу РБ в процесі розробки тексту Статуту ООН.

У підрозділі 1.2. «Процес створення Ради Безпеки ООН: міжнародно-правовий       аналіз» досліджено міжнародно-правові аспекти процесу розробки статусу РБ в рамках нової універсальної міжнародної організації.

Вивчення особливостей формування міжнародно-правового статусу РБ показало, що це тривалий процес, який відбувався послідовно на трьох рівнях: неурядовому; внутрішньодержавному урядовому; міжурядовому. При цьому визначено як найважливіший останній, міжурядовий рівень.

Новостворена міжнародна організація з підтримання міжнародного миру та безпеки засвідчила появу у світі універсального спеціалізованого органу, діяльність якого ґрунтувалася на принципово нових засадах, але й з урахуванням минулого історико-правового досвіду (принцип одноголосся постійних членів з не процедурних питань).

Розділ 2. «Міжнародно-правовий статус Ради Безпеки ООН» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Місце і роль Ради Безпеки в системі головних органів ООН» зазначається про доцільність визначення правової природи ООН в цілому шляхом аналізу наступних її сутнісних елементів: цілей; правосуб’єктності; нормативної (статутної) основи; системи постійно діючих органів, оскільки РБ за своїм міжнародно-правовим статусом є органом міжнародної організації.

Особливо важливим положенням, отриманим в результаті проведеного аналізу, вбачається висновок про те, що Статут ООН є основним міжнародно-правовим актом, на якому нормативно базується система всезагальної міжнародної безпеки. У свою чергу, головна відповідальність у зазначеній сфері покладається членами ООН на РБ, питання організації та діяльності якої регулюються главою V Статуту (статті 23-32), засоби мирного врегулювання спорів та дії щодо загрози миру, порушень миру та актів агресії – главою VI (статті 33-38) та главою VII (статті 39-51) відповідно, а окремі елементи міжнародно-правового статусу РБ розглядаються у главі VIII «Регіональні угоди» (статті 52-54) та главі ХІІ «Міжнародна система опіки» (статті 75-85) (процедурні питання діяльності РБ регламентуються Тимчасовими правилами процедури, що були прийняті на першому її засіданні та змінювалися кілька разів з 1946 по 1982 рр., але ці правила легітимуються виключно в силу ст. 30 Статуту і за своєю правовою природою є внутрішнім регламентом РБ, а тому не створюють матеріальні міжнародно-правові норми інституційного характеру, що встановлюються виключно Статутом як установчим документом міжнародної організації).

 Доведено необхідність статутної регламентації міжнародно-правового статусу РБ як головного органу ООН, адже це є виключна умова наповнення реальним юридичним змістом та об’єктивації діяльності вказаної міжнародної організації. 

Визначено, що РБ одночасно функціонує у площині декількох систем: системи ООН; системи органів ООН; системи головних органів ООН. При цьому найбільш ефективною є взаємодія РБ з іншими системними елементами саме у системі головних органів ООН.

У результаті дослідження, запропоновано авторське визначення РБ з погляду місця і ролі у системі головних органів ООН як постійно діючого головного органу ООН спеціальної компетенції у сфері підтримання міжнародного миру та безпеки, що користується похідною міжнародною правосуб’єктністю Організації в обсязі, визначеному Статутом, діє від імені членів ООН і взаємодіє з іншими головними органами на основі принципів координації, незалежності і співпраці для досягнення цілей і завдань ООН.

У підрозділі 2.2. «Міжнародно-правові аспекти організації діяльності Ради Безпеки» досліджено міжнародно-правові аспекти організації діяльності РБ, адже їх зміст формує інституційний механізм і внутрішню конституційно-інституційну будову досліджуваного органу, об’єктивує принципи, що є підґрунтям його діяльності з підтримання міжнародного миру та безпеки. Сформулювати й структуровано міжнародно-правові аспекти організації діяльності РБ як предмет комплексного міжнародно-правового дослідження за наступними складовими частинами: а) внутрішній інституціональний механізм (склад; структура; система допоміжних органів); б) організаційно-правові форми діяльності; в) порядок прийняття рішень (процедура голосування) та їх юридичний характер.

Встановлено, що доцільним було б вважати процедурною формою діяльності РБ одноголосся постійних членів, а не їх особливе право вето. Водночас, принцип одноголосся здається ширшим за «процедурну форму», виступаючи у якості концептуальної основи діяльності РБ та об’єктивуючи цілий комплекс чинних міжнародно-правових норм, а тому не може бути зведене виключно до правила (процедури) голосування (прийняття рішень), а тим більше – розглядатися як суто процедурне забезпечення діяльності РБ.

 Доведено, що в діяльності РБ можливий принцип консенсусу, який реалізується у двох вимірах: 1) політичному, що означає узгодженість, спільність позицій постійних членів щодо конкретного питання порядку денного та в цьому значенні є тотожним принципу одноголосся; 2) правовому на етапі попередньої підготовки питань до розгляду на засіданні РБ (попередніх консультацій). При цьому досягнення консенсусу у правовому значенні цього поняття у діяльності РБ має неофіційний характер, оскільки у будь-якому випадку консенсуально узгоджене рішення потребує формального затвердження голосуванням на засіданні РБ на основі принципу одноголосся постійних членів (непроцедурні питання) або кваліфікованої більшості (процедурні питання). Водночас цілком справедливим є юридичний аналіз процесу попередніх консультацій і попередньої підготовки питання, адже це  процесуальні складові діяльності РБ з підтримання міжнародного миру та безпеки. Досягнення консенсусу на вказаному етапі починається з консультацій (колективна або багатостороння дипломатія), що проводяться з ініціативи голови РБ або окремих її членів та за результатами яких голова готує робочі документи (заяву, повідомлення, записку тощо), які розсилаються всім членам РБ, після чого загальний консенсус досягається у масштабі всієї РБ як колективного органу внаслідок подальших індивідуальних або колективних консультацій.

Іншим важливим міжнародно-правовим аспектом, що характеризує організацію діяльності РБ, визначено створення і функціонування її допоміжних органів на підставі ст. 29 Статуту, відповідно до якої РБ «може засновувати такі допоміжні органи, які вона вважатиме необхідними для виконання своїх функцій».

На сучасному етапі існують такі допоміжні органи РБ: Військово-штабний комітет (далі: ВШК); постійні комітети і спеціальні органи; Міжнародний кримінальний трибунал щодо колишньої Югославії (далі: МТКЮ); Міжнародний кримінальний трибунал щодо Руанди (далі: МТР); Комісія ООН зі спостереження, контролю та інспекцій (Ірак); Комісія ООН з питань компенсацій; Операції ООН з підтримання миру (далі: ОПМ) та місії.

На підставі юридичного аналізу міжнародно-правових аспектів організації діяльності РБ запропоновано визначення РБ як органу міжнародної організації, що має власний, визначений Статутом ООН, внутрішньоорганізаційний механізм, покликаний забезпечити нормативно регламентовану діяльність з підтримання міжнародного миру та безпеки, юридичним підґрунтям якого є компактний склад; особлива структура з різним правовим становищем членів (у певних випадках також членів ad hoc); система допоміжних органів; засідання як організаційно-правова форма; ухвалення резолюцій імперативного (юридично обов’язкові рішення) або рекомендаційного змісту на основі принципу одноголосся постійних членів з непроцедурних питань або кваліфікованої більшості з процедурних питань.

У підрозділі 2.3. «Компетенція Ради Безпеки щодо підтримання міжнародного миру   та безпеки» здійснено конституційно-інституційний аналіз форм, сутності і значення компетенції РБ, що є невід’ємною складовою частиною комплексного профільного дослідження міжнародно-правового статусу та актуальних проблем реформування цього органу як спеціалізованого головного органу ООН.

Досліджуючи компетенцію РБ щодо підтримання міжнародного миру та безпеки було використано підхід, відповідно до якого компетенцію РБ потрібно розглядати як сукупність встановлених статутними положеннями повноважень (прав і обов’язків), наданих вказаному головному органу ООН  для здійснення покладеної на нього функції підтримання міжнародного миру та безпеки, з чого можна зробити висновок про його спеціальну (функціональну) компетенцію. У свою чергу, Статут у рамках глави V «Рада Безпеки» містить підрозділ «Функції і Повноваження» (статті 24-26), що встановлює загальні норми імперативного характеру про обсяг компетенції РБ. Нормативний аналіз зазначених статей дає змогу визначити юридичну специфіку об’єктного складу компетенції досліджуваного органу з декількох сторін: а) загальною функцією РБ є підтримання міжнародного миру та безпеки, що випливає з головної відповідальності цього органу у відповідній сфері (п. 1 ст. 24); б) всі обов’язки РБ випливають та спрямовані на реалізацію такої відповідальності, а тому перебувають у межах спеціальної (функціональної) компетенції щодо підтримання міжнародного миру та безпеки (п. 1 ст. 24); в) визначений у статутному порядку обсяг повноважень наданий РБ з виключною метою виконання вказаних обов’язків щодо підтримання міжнародного миру та безпеки і міститься у главах VI, VII, VIII і ХІІ Статуту (п. 2 ст. 24).

  Визначено, що терміни «функції», «обов’язки» та «повноваження» можна розмежувати наступним чином: а) поняття «функція» є загальним, що концептуально відображає змістовне наповнення спеціальної компетенції РБ; б) поняття «обов’язки» може бути включене до більш широкої правової категорії повноважень, що також охоплює права РБ в межах сфери її діяльності; в) всі повноваження РБ перебувають у сфері підтримання міжнародного миру та безпеки як спеціалізованого органу міжнародної організації, що виконує чітко визначену статутними положеннями специфічну загальну функцію, з чого також випливає необхідність статутної регламентації будь-яких повноважень РБ.

  Уперше проведено системну комплексну класифікацію повноважень РБ за критерієм їх правової природи та характеру впливу на стан міжнародної безпеки: 1. Повноваження щодо мирного розв’язання спорів. 2. Повноваження щодо дій стосовно загрози миру, порушень миру та актів агресії. 3. Інші повноваження щодо підтримання міжнародного миру та безпеки: щодо застосування внутрішніх санкцій системи ООН; щодо прийняття нових членів ООН, а також нових учасників Статуту Міжнародного Суду ООН; щодо внесення поправок і перегляду Статуту ООН; щодо призначення посадових осіб і формування персонального складу органів ООН (номінаційні повноваження); виконавчі повноваження; щодо створення нових органів системи ООН; щодо реалізації міжнародної системи опіки.

Розділ 3. «Актуальні проблеми реформування Ради Безпеки ООН» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Проблемні питання діяльності Ради Безпеки щодо підтримання міжнародного миру та безпеки на сучасному етапі» систематизовано проблемні питання щодо практичної діяльності РБ на сучасному етапі, при цьому запропоновано таку загальну класифікацію відповідних проблемних питань: а) фактичні, що випливають з поточного стану міжнародних відносин і відображають конкретні загрози, виклики та зміни, реагування на які потребує модернізації чинних міжнародно-правових норм або прийняття нових положень щодо ролі РБ у їх вирішенні на універсальному рівні; б) міжнародно-правові, що свідчать про недосконалість окремих елементів міжнародно-правового статусу РБ як головного органу ООН та призводять до низької ефективності цього органу в досягненні цілей і вирішенні завдань, регламентованих статутними положеннями (поділяючись за основною спрямованістю об’єкту реформування на інституційні (концептуальні, організаційно-правові та компетенційні (функціональні)) та нормативні (статутні)).

На підставі аналізу поточної практики діяльності РБ з підтримання міжнародного миру та безпеки встановлено, що основною організаційно-правовою проблемою у функціонуванні РБ як інституції вбачається її нездатність до прийняття рішення в тих ситуаціях, які об’єктивно вимагають реагування відповідно до регламентованих статутними нормами функцій і повноважень. Нормативні передумови цього процесу закладені в механізмі голосування (ухвалення рішень) з непроцедурних питань, встановленому п. 3 ст. 27 Статуту.

 Слід зазначити, що безпосереднім чинником, який перешкоджає вчасному ухваленню необхідних рішень, є право вето постійних членів РБ. Як свідчить офіційна статистика ООН, протягом усього періоду існування міжнародної організації правом вето скористувалися 263 рази, а неофіційно «приховане вето» застосовувалося сотні разів. Результатом недосконалості процедурної форми діяльності РБ стало ігнорування з боку РБ серйозних воєнних конфліктів, які становили реальну загрозу міжнародному миру та безпеці. Ці конфліктні ситуації ніколи не обговорювалися на засіданнях РБ через негативне голосування щонайменше одного постійного члена з причини власних національних інтересів. Зокрема йдеться про відповідну проблематику Чечні (правом вето могла скористуватися Російська Федерація), Тибету і Синьцзяня (Китай), Північної Ірландії (Великобританія), Судану (Китай), Уганди (США, Великобританія, Франція), Колумбії (США); не були предметом розгляду РБ такі значні міжнародні конфлікти, як війна у В’єтнамі, колоніальна війна в Алжирі, вторгнення радянських військ до Чехословаччини, тощо.

У деяких випадках застосування «прихованого вето» призводило до вкрай трагічних наслідків, свідченням чого є приклад Руанди, де внаслідок геноциду 1994 р. щодо народності тутсі загинуло близько 800 тис. осіб, 2 млн. стали біженцями, а ще 2 млн. були переміщені в межах країни. У цьому разі «приховане вето» застосувала Франція, що стало причиною відсутності у сімох резолюціях РБ поспіль поняття «геноцид». Останній випадок є показовим і з того боку, що у 1999 р. за дорученням Генерального секретаря ООН було проведене незалежне розслідування, яке виявило рівну відповідальність Секретаріату, РБ та держав-членів ООН за невдалу спробу покласти край геноциду, за результатами якого Генеральний секретар ООН висловив глибоку шкоду  та вкотре заявив про свій твердий намір забезпечити, щоб Організація не виявилася безсилою у спробах покласти край масовому кровопролиттю, тобто проблема нездатності РБ до прийняття рішень в межах своєї компетенції була офіційно визнана на рівні вищої адміністративної посадової особи ООН.

У розділі 3.2. «Шляхи реформування Ради Безпеки ООН: міжнародно-правовий аналіз» здійснено спробу доктринальної розробки оптимальної концептуальної, інституційної та нормативної моделі цього органу, що має відповідати принципово новим загрозам та викликам, забезпечуючи таким чином найповніше досягнення цілей та реалізацію принципів ООН в частині його спеціальної компетенції у зазначеній сфері.

  Сформульовано концептуальне положення про те, що необхідною є інституційна реформа РБ як невід’ємна складова частина інституційної реформи ООН. Сутність її визначено як нормативне і практичне удосконалення структури, складу, компетенції, організаційно-правових форм і методів діяльності РБ з метою підвищення її ефективності у виконанні своєї статутної функції з підтримання міжнародного миру та безпеки шляхом приведення статутних положень і практики їх застосування у відповідність та адекватність до фактично існуючих сучасних загроз та викликів міжнародному миру та безпеці, а також сучасних політико-правових та соціально-економічних умов, що об’єктивно існують та відображають реальний стан міжнародних відносин на універсальному рівні та особливості всієї міжнародної системи.

Проаналізовано існуючі моделі реформування РБ, що дає змогу відзначити кілька основних напрямів і тенденцій, які визначають подальший перебіг вказаного процесу: а) переважна частина проектів передбачає розширення кількісного складу РБ; б) на сучасному етапі потрібно враховувати чіткі критерії членства в РБ, в першу чергу – внесок держави до підтримання міжнародного миру та безпеки, а також принцип справедливого географічного розподілу; в) реформування РБ потребує внесення змін до Статуту ООН.

 З метою модернізації діяльності РБ на сучасному етапі запропоновано авторську організаційно-правову модель цього органу, основними складниками якої вважаємо такі: а) загальна кількість членів не має перевищувати 30; б) членство в РБ отримують тільки держави; в) постійні члени РБ повинні залишитися в чинному правовому становищі; г) нові постійні члени висуваються на підставі рейтингового голосування (2/3 ГА ООН) та з урахуванням мінімальних критеріїв (територіальний; кількість населення; фінансовий; участь у проведенні ОПМ ООН; участь у діях відносно загрози миру, порушень миру та актів агресії тощо) або без урахування вказаних критеріїв на підставі рейтингового голосування 3/4 членів ГА, після чого висунуті кандидатури держав розглядаються у відповідності до процедури, встановленої ст. 108 Статуту; ґ) принцип одноголосся обмежується за рахунок виключення з-під його дії рішень на підставі Глави VI Статуту ООН «Мирне вирішення спорів) і модернізується шляхом впровадження процедури «одноголосся мінус два постійні члени»; при цьому правом вето користуються колективно щонайменше три постійних члени з десяти; д) заміна в п. 3 ст. 27 Статуту формулювання «включаючи співпадаючі голоси всіх постійних членів Ради» на «за відсутності голосів «проти» щонайменше трьох постійних членів Ради»; е) непостійні члени РБ обираються за принципом континентального розподілу непостійних місць, згідно з яким непостійними членами РБ не можуть бути одночасно більше п’яти держав від одного континенту, але не менше хоча б двох від Європи, Південної Америки, Північної Америки, Азії, Африки, Австралії та Океанії; ж) періодичний огляд складу постійних членів проводиться щонайменше кожні 50 років за процедурою обрання нових постійних членів; з) термін повноважень непостійних членів РБ збільшується з двох до п’яти років.

Щодо модернізації компетенції РБ для вирішення проблематики відповідності міжнародно-правового статусу РБ сучасній структурі загроз міжнародному миру та безпеці введено принципово нову доктринальну категорію т. з. «позитивних зобов’язань», під якими слід розуміти обов’язкові рішення, що приймаються РБ відносно конкретних держав або груп держав із зобов’язанням вчинити певну дію або прийняти певне рішення на користь іншої держави (групи держав) з метою вирішення чи пом’якшення проблеми соціального або економічного характеру, якщо інші міжнародні механізми не принесли бажаного результату.