Мунько Анна Юріївна Удосконалення системи управління місцевими фінансами в умовах децентралізації влади в Україні

Краткое описание

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

Дніпропетровський регіональний інститут
державного управління

На правах рукопису

МУНЬКО аННА Юріївна

УДК 352.72(477)::336.132.11(447)

УДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ МІСЦЕВИМИ ФІНАНСАМИ В УМОВАХ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Спеціальність 25.00.04 місцеве самоврядування

Дисертація на здобуття наукового ступеня
кандидата наук з державного управління

Науковий керівник
Бобровська Олена Юріївна,
доктор наук з державного управління,
професор

Дніпро 2016
ЗМІСТ

ВСТУП..

5

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ УПРАВЛІННЯ МІСЦЕВИМИ ФІНАНСАМИ......

14

1.1. Стан наукової розробленості проблеми управління місцевими фінансами в місцевому самоврядуванні ...

14

1.2. Тенденції розвитку місцевого самоврядування через зміну підходів до формування місцевих бюджетів ...

37

1.3. Функції, завдання та принципи діяльності органів місцевого самоврядування щодо управління місцевими фінансами ..........................

46

Висновки до розділу 1 ....

55

РОЗДІЛ 2. ОСОБЛИВОСТІ ПРОЦЕСУ УПРАВЛІННЯ МІСЦЕВИМИ ФІНАНСАМИ В УКРАЇНІ ТА ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ .

59

2.1. Інституційне оточення та чинники впливу на управління місцевими фінансами в Україні.........................................................................................

59

2.2. Інформаційно-аналітичне забезпечення управління місцевими фінансами з боку органів місцевого самоврядування..................................

75

2.3. Досвід зарубіжних країн щодо управління місцевими фінансами

98

Висновки до розділу 2 ....

114

РОЗДІЛ 3. КОНЦЕПТУАЛІЗАЦІЯ УДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ МІСЦЕВИМИ ФІНАНСАМИ В УМОВАХ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ. .....

117

3.1. Концептуальні положення щодо удосконалення системи управління місцевими фінансами в умовах децентралізації влади в Україні

117

3.2. Удосконалення інструментів управління місцевими фінансами...

132

3.3. Формування і забезпечення функціонування регіональних фондів розвитку як складової системи управління місцевими фінансами.

146

Висновки до розділу 3 .........

166

ВИСНОВКИ

169

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

173

ДОДАТКИ

212

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ, СИМВОЛІВ, ОДИНИЦЬ,
СКОРОЧЕНЬ І ТЕРМІНІВ

ВРП валовий регіональний продукт
ДФРР державний фонд регіонального розвитку
ОМС органи місцевого самоврядування
РФР регіональний фонд розвитку
ECF Європейський фонд згуртування
EDRF Європейський фонд регіонального розвитку
ESF Європейський соціальний фонд

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Найважливішою ознакою демократичного розвитку країни є наявність системи місцевого самоврядування, здатної самостійно вирішувати питання місцевого значення та забезпечувати соціально-економічний розвиток територіальних громад. Така здатність потребує відповідного фінансового забезпечення. Саме тому в Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [217] та Стратегією сталого розвитку «Україна 2020» [216] передбачено реалізацію реформи місцевого самоврядування, у тому числі на засадах децентралізації влади. Із 2015 р. впроваджено норми оновленого бюджетного і податкового законодавства, які розширили джерела доходів місцевих бюджетів та повноваження органів місцевого самоврядування і передбачали посилення їх фінансової та адміністративної самодостатності в разі використання наданих у межах децентралізації влади можливостей. Однак залежність місцевих бюджетів від трансфертів з державного бюджету за 2015 р. зросла з 56,4 % до 59,1 %. Для порівняння, у Польщі місцеві бюджети залежні від державного на 40 %. Частка доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни зменшилась з 22,2 % до 18,5% [147; 227]. Інструменти управління місцевими фінансами мають переважно фіскальний характер, що підвищує податкове навантаження на населення та суттєво обмежує використання всіх складових фінансового потенціалу. Усе це посилюється неузгодженістю напрямів місцевого розвитку з інтересами громад, низьким рівнем ефективності використання фінансових ресурсів, відсутністю стимулів до збільшення доходів місцевих бюджетів, зниженням престижності праці в органах місцевого самоврядування. Отже, фактичні результати впровадження заходів щодо децентралізації влади в Україні на разі не відповідають її основним завданням, а саме посилення ресурсної спроможності органів місцевого самоврядування здійснювати власні та делеговані повноваження. Однією з основних проблем, що потребує вирішення, стала невідповідність системи управління місцевими фінансами особливостям децентралізованого державного управління та обмеженість інструментів органів місцевого самоврядування, спрямованих на розвиток фінансового потенціалу територій. Це і зумовило актуальність дисертаційного дослідження.
Питання наукової обґрунтованості вирішення проблеми фінансового забезпечення територій привертають до себе увагу багатьох учених. Теоретичною основою досліджень стали праці українських та зарубіжних вчених у сфері державного управління та економіки. Питання фінансового забезпечення розвитку територій та їх фінансового потенціалу за окремими його складовими ґрунтовно досліджувалися такими вітчизняними вченими галузі науки державне управління, як В. Бакуменко [8], Т.Безверхнюк [12; 13; 14], О.Бобровська [17; 18; 19; 21; 23; 26], О.Дацій [64], Т.Крушельницька [119], М.Латинін [124], І. Мізіна [144], Ю.Молодожен [

Список литературы

ВИСНОВКИ

У дисертаційному дослідженні запропоновано вирішення актуального наукового завдання щодо розробки концептуальних положень і практичних рекомендацій щодо вдосконалення системи управління місцевими фінансами в умовах децентралізації влади в Україні. Отримані результати дослідження надають можливість сформулювати такі висновки.
1. Узагальнено теоретичну базу системи управління місцевими фінансами та виявлено відсутність комплексних підходів до її дослідження з позиції теорії державного управління в умовах децентралізації влади, що зумовлює необхідність подальшого розвитку теоретичних положень управління місцевими фінансами.
Поняття «система управління місцевими фінансами» визначено як сукупність заходів управлінського впливу на фінансові взаємовідносини ОМС та їх виконавчих органів, суб’єктів господарювання, громадян і всіх зацікавлених сторін, які стосуються виникнення і перебігу процесів формування, розвитку і використання фінансового потенціалу муніципального утворення на основі принципів системного управління для досягнення цілей і завдань фінансового забезпечення соціально-економічного розвитку.
Уточнено зміст понять «місцеві фінанси», «фінансовий потенціал муніципального утворення», «фінансові ресурси муніципального утворення», «фінансові відносини» та «муніципальні активи».
Розгляд процесів управління місцевими фінансами як багатосуб’єктної системи з функціональними зв’язками дозволяє суттєво розширити погляди на її формування та шляхи розвитку.
2. Розкрито фінансові аспекти децентралізації влади в Україні, які дозволяють розширити роль ОМС та посилити їх участь у формуванні, розподілі та використанні фінансових ресурсів муніципальних утворень. Це стало основою для перегляду підходів до управління місцевими фінансами з боку ОМС та удосконалення їх управлінського інструментарію.
3. На основі матричного моделювання функцій ОМС доповнено спеціальні функції, що дозволило деталізувати їх діяльність і створити організаційні схеми впливу на потоки фінансових ресурсів муніципальних утворень.
Визначений набір завдань ОМС, заходів і принципів реалізації кожної з функцій формує підґрунтя для створення ефективної системи управління місцевими фінансами.
4. Вивчено інституційне оточення, у межах якого формуються можливості мобілізації та акумулювання фінансових ресурсів. З цією метою впроваджено поняття «економічна структура муніципального утворення» як сукупність об’єктів, що забезпечують матеріальні, фінансові, інформаційні зв’язки між суб’єктами господарювання на території муніципального утворення і спільним центром управління в місцевому самоврядуванні. Визначено її складові, які проаналізовано за набором характеристик. Це дозволило дійти висновку, що на особливу увагу заслуговує діяльність ОМС щодо забезпечення процесів генерування фінансових ресурсів, сприяння швидкості руху їх потоків, активізації невикористаних можливостей розвитку фінансового потенціалу з метою подальшого їх інвестування в розвиток.
Результати дослідження існуючих напрацювань з обраної тематики показали відсутність комплексної методики, яка дозволяє визначити рівень задіяння складових фінансового потенціалу. Відповідно,
запропоновано цілісний підхід до оцінювання стану використання фінансового потенціалу територій та на його основі розроблено методику «Організація процесу оцінювання фактичного стану фінансових ресурсів та якості управління ними» відповідно до вимог ISO 9001:2015.
На основі аналізу сформовано висновки щодо переважно фіскальної спрямованості управлінських інструментів ОМС України, недостатнього врахування позабюджетних джерел надходжень (інвестиційні кошти, кредитні ресурси, доходи від реалізації проектів муніципально-приватного партнерства, цільові фонди), низького рівня управління муніципальними активами.
5. Узагальнено досвід зарубіжних країн (Німеччини, Польщі, Франції, Швеції, Великобританії, Чехії, Хорватії, Грузії, США, Японії, Китаю, Росії) щодо окремих аспектів управління місцевими фінансами.
Запропоновано зосередити увагу на формуванні ОМС фондів розвитку за рахунок фінансових ресурсів, які генеруються шляхом ефективного використання муніципальних активів, у тому числі за рахунок співпраці ОМС із приватним сектором, та обґрунтовано доцільність імплементації відповідного зарубіжного досвіду в Україні.
6. Сформульовано концептуальні положення щодо вдосконалення системи управління місцевими фінансами за складовими та змістом заходів щодо її зміни в умовах децентралізації влади, що дозволяє охарактеризувати процеси управління місцевими фінансами як взаємообумовлену і взаємодоповнюючу діяльність ОМС та створює умови для належного виконання їх функцій з урахуванням аспектів реформи місцевого самоврядування на засадах децентралізації влади.
Розроблено структурно-функціональну модель системи управління місцевими фінансами, де визначено 9 функціональних блоків та 4 базові «точки зростання» фінансових ресурсів, здійснюючи управлінський вплив на які ОМС зможуть збільшувати обсяги фінансових ресурсів та розвивати фінансовий потенціал.
7. Запропоновано шляхи вдосконалення інструментів управління місцевими фінансами, які спрямовані на активізацію визначених «точок зростання» фінансових ресурсів і дозволять ОМС удосконалити систему управління місцевими фінансами в умовах децентралізації влади. Зокрема, сформовано систему визначальних умов для шкал диференціації ставок податків та зборів; запропоновано застосовувати портфельний підхід до управління муніципальними активами та сформовано систему муніципальних ваучерних програм; розроблено механізми формування та функціонування регіональних фондів розвитку та реалізації грантових проектів у їх межах. Запропоновані інструменти управління місцевими фінансами інтегровано в програмних заходах щодо реформування системи управління місцевими фінансами в регіонах та плані заходів щодо вдосконалення управління місцевими фінансами на рівні муніципальних утворень.

Список використаних літературних джерел

1. АвдєєваВ.М. Державний механізм фінансового регулювання розвитку малого бізнесу : автореф. дис канд. наук з держ. упр. : 25.00.02 / Вікторія Миколаївна Авдєєва ; Донец. Держ. ун-т упр. Донецьк, 2010. 20 с.
2. Аналітична записка за результатами оцінки аналізу динаміки показників за напрямами розвитку регіонів за 2014 рік. Режим доступу: http://me.kmu.gov.ua/control/publish/article/main?art_id=230288&cat_id=225883. Назва з екрану.
3. АржевітінС. Підходи до визначення сутності грошей / С.Аржевітін // Формування ринкової економіки в Україні. 2009. Вип.19. С.140 146.
4. АстаповаТ.О. Адаптація зарубіжного досвіду реформування діяльності органів місцевого самоврядування в Україні: автореф. дис канд. наук з держ. упр. : 25.00.04 / Тетяна Олександрівна Астапова ; НАДУ при Президентові України, Харк. Регіон. Ін-т держ. упр. Х., 2010. 20 с.
5. БабецьІ.Г. Принципи формування регіональної політики співробітництва країн ЄС: досвід для України / І.Бабець // Держава та регіони. 2009. № 2. С. 17 22.
6. БабичА.М. Государственные и муниципальные финансы / А.М.Бабич, Л.Н.Павлова. М. : Финансы, ЮНИТИ, 1999. 687 с.
7. БазилевичВ.Д. Державні фінанси : навч. посіб. / В. Д.Базилевич, Л.О.Баластрик. К. : Атака, 2002. 368 с.
8. БакуменкоВ.Д. Особенности управления экономическим развитием регионов в Украине [Электрон. Ресурс] / В.Бакуменко, Н.Чалая // Государственное управление. 2012. Вып. 35. Режим доступа : http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/35_2012bakumenko_chalaya.htm.
9. БалашовА.М. Формування механізмів державного управління сталим розвитком територій : автореф. дис д-ра. наук з держ. упр. : 25.00.02 / Балашов Анатолій Миколайович ; Класич. Приват. ун-т. Запоріжжя, 2010. 20 с.
10. БаштанникВ.В. Результативність та ефективність механізмів державної регіональної політики [Електрон. ресурс] / В. Баштанник // Публічне адміністрування: теорія та практика. 2012. Вип. 2 (8). Режим доступу: http://dridu.dp.ua/zbirnik/2012-02(8)/index.html.
11. БезуглаЛ.С. Державне регулювання розвитку малого та середнього підприємництва в умовах інформаційного суспільства: автореф. дис канд. наук з держ. упр. : 25.00.02 / Безугла Людмила Сергіївна; МОНМС України, Акад. муніцип. Упр. К., 2011. 20 с.
12. Безверхнюк Т.М. Еволюція основних ідей та напрями розвитку ресурсного підходу в теорії регіонального управління / Т. Безверхнюк // Держава та регіони. 2010. № 3. С. 18-23.
13. Безверхнюк Т.М. Інституційно-організаційний механізм ресурсного забезпечення регіонального управління: сутність та структура / Т. Безверхнюк // Актуальні пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. / редкол. : М.М.Іжа (голов. Ред.) [та ін.]. О. : ОРІДУ НАДУ, 2009. Вип. 2 (38). С. 36-39.
14. Безверхнюк Т.М. Система ресурсного забезпечення регіонального управління: концептуальні засади розбудови і механізми функціонування : автореф. дис д-ра наук з держ. упр. : 25.00.02 / Безверхнюк Тетяна Миколаївна ; Класич. Приват. ун-т. Запоріжжя, 2009. 36 с.
15. Бикадорова Н.У. Фінансова децентралізація місцевого самоврядування / Н.Бикадорова // Економічний вісник Донбасу. № 2 (20). 2010. С.145-151.