Заскалкін Артем Сергійович МЕХАНІЗМИ РОЗВИТКУ ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ

Краткое описание

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
На правах рукопису
Заскалкін Артем Сергійович
УДК 351.712
МЕХАНІЗМИ РОЗВИТКУ ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ
25.00.02 - механізми державного управління
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління
Науковий керівник - Олександр Олегович Труш, кандидат наук з державного управління, професор
Харків - 2017
ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ

ДПП

Державно-приватне партнерство

МОП

Міжнародна організація праці

МПП

Муніципально-приватне партнерство

ООН

Організація об’єднаних націй

ППП

Публічно-приватне партнерство

ПФІ

Приватно-фінансова ініціатива

ЗМІСТ
ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ........................................................................... 2
ЗМІСТ................................................................................................................................ 3
ВСТУП.............................................................................................................................. 4
РОЗДІЛ 1. НАУКОВІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ РОЗВИТКОМ ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА......................................................................................................................... 11
1.1. Основні поняття та визначення в управлінні розвитком ДПП 11
1.2. Взаємодія та узгодження інтересів суб’єктів ДПП на регіональному рівні як чинник його розвитку 28
1.3. Сутність та складові механізмів державного управління, що впливають на розвиток ДПП....... 44
Висновки до розділу 1................................................................................................ 61
РОЗДІЛ 2. СУЧАСНИЙ СТАН РОЗВИТКУ ДЕРЖАВНО­ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ....................................................................................................... 64
2.1. Закордонний досвід розвитку ДПП................................................................................................... 64
2.2. Визначення основних проблем та протиріч розвитку ДПП на регіональному рівні...................... 83
2.3. Формування ДПП як інструмент розвитку регіону.................................................................... 102
Висновки до розділу 2.............................................................................................. 121
РОЗДІЛ 3. УДОСКОНАЛЕННЯ УПРАВЛІННЯ РОЗВИТКОМ
ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА................................................................. 124
3.1. Форсайт як інноваційний інструмент розвитку системи державно­приватного партнерства..... 124
3.2. Основні стратегічні напрями розвитку державно-приватного партнерства............................ 139
3.3. Шляхи вдосконалення складових організаційного механізму розвитку державно-приватного партнерства на регіональному рівні.............................................................................................................. 160
Висновки до розділу 3.............................................................................................. 178
ВИСНОВКИ................................................................................................................. 183
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ.................................................................. 188
ДОДАТКИ.................................................................................................................... 212
ВСТУП
Актуальність теми. Інтенсифікація розвитку економіки, стійке підвищення добробуту населення країни і зміцнення позицій України у світовому співтоваристві неможливі без високої результативності державного управління та динамічного використання наявних в економіці ресурсів. Найбільш прогресивним способом підвищення ефективності виконання державою громадських функцій є державно-приватне партнерство (далі - ДПП), що передбачає передачу приватному бізнесу частині економічних, організаційних і управлінських функцій при виробництві суспільних благ, надання населенню громадських послуг, управління державною власністю.
Бюджетна підтримка проектів місцевого розвитку вимагає вироблення механізмів інтеграції державних і приватних фінансових ресурсів, партнерства держави і бізнесу у цих сферах, надання певної організаційно- правової форми цих відносин, їх інституціоналізації. Особливе значення ДПП має для економіки регіонів, де на його основі відбувається розвиток місцевих ринків капіталу, товарів та послуг.
Вивчення даної проблематики у площині науки державного управління дозволить розкрити особливості природи ДПП для постановки реалістичних цілей його розвитку, дослідити концептуальні і технологічні аспекти оптимізації управління, прогнозування та планування для вирішення виникаючих неординарних проблем, що обумовлює актуальність теми даного дисертаційного дослідження.
У сучасних економічних умовах управління розвитком ДПП повинно здійснюватися через постійний пошук механізмів і засобів їх реалізації, що забезпечують високу ефективність системи державного управління.
Різноманітні аспекти подальшого вдосконалення та оптимізації взаємодії держави та бізнесу знайшли відбиття у працях О. Бойко, М.
Авксентьєва, Г. Боднаря, В. Варнавського, О. Вінника, Т. Єфименка, Є. Черевикова, К. Павлюка, Я. Казюка, О. Коцюрби, Н. Паппа, О. Полякова, О. Сімсона та ін. Дослідженню та розвитку теорії й практики державного управління, формування та реалізації державної політики, механізмів державного управління у різних сферах економічного й суспільного розвитку відводилось чільне місце в працях відомих українських і зарубіжних учених, зокрема Т. Андрусяка, Г. Атаманчука, К. Бельского, В. Буренка, І. Козака, Б. Литвака, М. Мескона, Л. Пала, Г. Райта, Ю. Тихонравова, Г. Щедровицького. Значним внеском у розвиток науки державного управління є праці сучасних українських учених та практиків В. Бакуменка,
О. Дація, А. Дєгтяра, В. Дзюндзюка, В. Дорофієнка, О. Коротич, Д. Карамишева, М. Корецького, А. Кузнєцова, О. Крюкова, М. Латиніна,
В. Мартиненка, В. Огаренка, І. Розпутенка, В. Степанова, О. Труша, та ін.
Однак, враховуючи складність та багатоаспектність проблеми, чимало завдань у галузі удосконалення державного управління ДПП залишаються невирішеними або недостатньо розробленими. Більш ґрунтовного теоретико- методологічного опрацювання потребують питання визначення стратегічних напрямів розвитку ДПП, удосконалення комплексного механізму державного управління розвитком ДПП, а також застосування інноваційних методів прогнозування та планування розвитку ДПП.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами Інституту та Академії. Дисертаційну роботу виконано в межах наукової теми Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України: «Правові засади діяльності місцевих органів публічної влади і державного управління з надання адміністративних послуг населенню» (номер державної реєстрації 0112U001157). Особистий внесок автора полягає в обґрунтуванні теоретичних підходів до формування комплексного механізму державного управління розвитком ДПП.
Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є науково-теоретичне обґрунтування та розробка практичних рекомендацій щодо вдосконалення механізмів державного управління розвитком державно­приватного партнерства на регіональному рівні.
Досягнення зазначеної мети обумовило необхідність вирішення таких
завдань:
- з’ясувати понятійно-категоріальний апарат управління розвитком
ДПП;
- уточнити сутність, складові та зміст механізмів державного управління розвитком ДПП;
- дослідити зарубіжний досвід розвитку ДПП та визначити можливість його застосування в Україні;
- розкрити особливості організаційного та економічного забезпечення розвитку ДПП, виявити суперечності у цій сфері та опрацювати пропозиції щодо їх подолання;
- визначити стратегічні напрями розвитку ДПП та розробити модель його розвитку на регіональному рівні;
- запропонувати підходи до використання форсайту як інноваційного методу прогнозування та планування розвитку ДПП на регіональному рівні.
Об’єктом дослідження є державне управління процесом розвитку державно-приватного партнерства.
Предмет дослідження - механізми державного управління розвитком державно-приватного партнерства на регіональному рівні.
Методи дослідження. Для виконання поставлених завдань дослідження використано загальнонаукові та спеціальні методи: системний метод, який сприяв розкриттю концептуальних основ ДПП; логічний, діалектичний, метод узагальнення, комплексного і системного підходів - для вдосконалення понятійного апарату дослідження (підрозд. 1.1-1.3); статистичного аналізу, порівняння та узагальнення - при дослідженні особливостей державного управління ДПП; метод опитування для визначення проблем розвитку ДПП на регіональному рівні (підрозд. 2.1, 2.2);
монографічний метод - для вивчення вітчизняного та закордонного досвіду державного управління ДПП (підрозд. 2.3); метод моделювання, застосування якого сприяло побудові моделі розвитку ДПП на регіональному рівні (підрозд. 3.2); абстрактно-логічний метод - для теоретичного узагальнення й формулювання висновків та пропозиції.
Методологічною базою дослідження є наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених, зокрема, офіційні публікації міжнародних організацій.
Інформаційною базою дослідження є закони України, нормативно- правові акти Президента України та Кабінету Міністрів України, статистичні матеріали державних органів статистики, рішення органів місцевого самоврядування, а також інші законодавчі акти, матеріали Державного комітету статистики України, науково-методичні публікації в періодичній пресі, дані, отримані з мережі Internet.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що автором обґрунтуванні теоретичні основи і концептуальні підходи до вдосконалення механізмів державного управління розвитком ДПП. Наукова новизна дисертаційного дослідження розкривається у таких положеннях:
вперше:
- обґрунтовано концептуальний підхід до опрацювання «Дорожньої карти розвитку ДПП - 2030», що являє собою алгоритм чітких послідовних цілеспрямованих дій в інституційній, правовій, організаційній, фінансово- економічній, науковій та соціальній сферах, на основі використання форсайту, з метою збільшення кількості ефективно реалізованих вітчизняних ДПП-проектів, з врахуванням існуючих проблем та можливостей і, як наслідок, забезпечення ефективності розвитку системи ДПП;
удосконалено:
- зміст, призначення й структуру комплексного механізму державного управління розвитком ДПП, що включає мету, принципи, суб’єкти, об’єкти, функції та сукупність використовуваних державою функціональних механізмів (правового, економічного, організаційного та інформаційного механізмів), а також механізмів в яких ДПП є не об’єктом впливу, а інструментом (механізм управління регіональною економікою на основі державно-приватного партнерства; механізм взаємодії та узгодження інтересів суб’єктів ДПП) з метою всебічного врахування інтересів суспільства та забезпечення сталого економічного розвитку регіону;
- модель розвитку ДПП на яка базується на визначенні стратегічних напрямів таких як підвищення ефективності прогнозування і планування розвитку суспільної інфраструктури на регіональному і місцевому рівнях, у тому числі із залученням позабюджетних джерел фінансування; удосконалення нормативно-правової та методологічної бази у сфері ДПП; вдосконалення взаємодії влади і бізнесу як розвиток системи управління сферою ДПП; розширення та розвиток механізмів фінансування проектів ДПП в цілях стимулювання зростання кількості та фінансової ефективності проектів; розвиток конкуренції в сфері ДПП;
- підходи до розвитку організаційного механізму державного управління розвитком ДПП, шляхом приведення структури органів державної влади, що регулюють дані процеси, у відповідність з виконуваними функціями, удосконалення кадрового забезпечення та створення некомерційних посередницьких структур з координаційними функціями на регіональному рівні;
дістали подальшого розвитку:
- понятійний апарат державного управління шляхом уточнення сутності поняття «державне управління розвитком ДПП», яке пропонується трактувати як безперервний процес впливу органів державної влади та місцевого самоврядування, організацій усіх форм власності, інститутів громадянського суспільства на процес ДПП заснований на принципах демократичності, законності, добровільності, рівноправності сторін, з метою реалізації суспільно-значущих проектів різного масштабу в широкому спектрі сфер діяльності регіону;
- підхід до застосування світового досвіду державного управління розвитком ДПП в Україні, який передбачає поглиблену конкретизацію і деталізацію законодавчого забезпечення, формування інституціональної основи нового формату відносин держави і бізнесу, застосування адміністративних та податкових преференцій, а також принципово нового підходу до системи управління ризиками.
Практичне значення одержаних результатів полягає в обґрунтуванні рекомендацій, спрямованих на удосконалення державного управління ДПП.
Окремі положення та висновки дисертаційного дослідження знайшли практичне застосування. Сформульовані в дисертації положення, висновки та рекомендації мають практичне значення й адресну спрямованість, що підтверджують відповідні довідки про впровадження результатів дослідження. Вони, зокрема, використані Антрацитівською районною державною адміністрацією при розробці Програми соціально-економічного розвитку району на 2017 р., (довідка від 13.06.2016 р. № 06-21/1284); Чугуївською районною державною адміністрацією при виконанні плану заходів з реалізації Програми сприяння розвитку підприємництва в Чугуївському районі на 2016-2017 роки, а також при організації взаємодії з органами державної влади, органами місцевого самоврядування та громадськими організаціями при здійсненні покладених на Чугуївську районну державну адміністрацію завдань (довідка від 11.06.2016 р. № 02­33/2025); Департаментом економіки і міжнародних відносин Харківсько

Список литературы

ВИСНОВКИ
У дисертаційній роботі по-новому вирішено актуальне наукове та практичне завдання щодо розробки теоретичних засад та обґрунтування напрямків практичної реалізації механізмів державного управління розвитком ДПП на регіональному рівні, що дозволило сформулювати наступні теоретичні положення висновки і пропозиції:
1. З’ясовано понятійно-категоріальний апарат управління розвитком ДПП, а саме визначено основні завдання, принципи, функції, методи та форми ДПП, та запропоновано авторське визначення «державне управління розвитком ДПП», а також надано уточнення визначення «державно-приватне партнерство», що є інституційно та організаційно оформленим взаємовигідним партнерством державних структур і приватних підприємців усіх рівнів, на базі якого формується симбіоз та об'єднання ресурсів, досвіду і знань обох сторін, з метою підвищення якості суспільних благ (послуг) та реалізації проектів і програм в широкому спектрі видів економічної діяльності, спрямованому на підвищення ефективності алокації ресурсів.
2. Уточнення сутності, складових та змісту механізмів державного управління ДПП дозволило їх визначити в наступному порядку:
- правовий механізм - охоплює відповідні норми Конституції України, міжнародних угод та законодавства України що регламентують діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, бізнес-структур та відносини, що складаються між ними під час реалізації ДПП-проектів. Складовою даного механізму є також діяльність органів законодавчої влади (Верховна Рада України, комітети Верховної Ради України);
- організаційний механізм - включає такі складові, як інституційне забезпечення яке представлено органами виконавчої влади, що здійснюють державне управління ДПП; кадрове забезпечення - спрямовано на визначення потреби, залучення, розвитку та оновлення кваліфікованих кадрів в органах державної влади та місцевого самоврядування, що займаються питаннями управління ДПП;
- економічний механізм - сукупність таких економічних методів та засобів, як планування, програмно-цільовий метод, податкова і тарифна політика, що спрямовані на підвищення якості суспільних благ (послуг) та реалізації проектів і програм у широкому спектрі видів економічної діяльності, спрямованому на підвищення ефективності алокації ресурсів;
- інформаційний механізм сукупність таких складових, як інформаційне забезпеченням, що складається із наукових розробок методичного та інформаційного спрямування щодо державного управління ДПП, а також системи моніторингового та аналітичного забезпечення прийняття управлінських рішень; технологія форсайта що сприяє формуванню єдиного уявлення перспективи розвитку ДПП, враховує думки та інтереси всіх учасників процесу розробки;
- політичний механізм управління ДПП, складається з політичних ресурсів регіональної влади, які впливають на взаємодію з бізнесом, слід віднести: здатність регіонального керівника відстоювати інтереси регіону на державному рівні, його вплив на регіональну політику, рівень контролю за регіональними процесами;
- механізм управління регіональною економікою на основі ДПП діє з метою, підтримки конкурентного середовища, взаємодії та стійкого розвитку регіональної економіки;
- механізмом узгодження є особливий тип управлінської взаємодії, що дозволяє виробити такі форми трансакцій, які задовольняють інтересам всіх учасників економічного процесу.
3. Під час дослідження досвіду державного управління ДПП за кордоном були розглянуті такі країни як США, Німеччина, Швеція та Канада. З’ясовано, що ефективність ДПП багато в чому визначається наявністю розвиненого політико-інституційного середовища, переважно в формі реально діючої системи спеціалізованих інститутів. Основною формою ДПП в країнах світу, є концесії, а основною сферою застосування - транспортна та комунальна інфраструктура. Разом з тим, останнім часом все більшого розвитку набувають ДПП в соціальній сфері, насамперед, в освіті та охороні здоров'я. З’ясовано, що основними причинами невдач партнерств в країнах Європи стали низька купівельна спроможність потенційних споживачів продукції ДПП, недостатнє фінансування проектів, незадовільний контроль і непродумане поділ ризиків, завищення вартості проектів і корупція. Формат ДПП вимагає принципово нового підходу до системи управління ризиками.
4. Аналіз сучасного стану державного управління ДПП в Україні, дав змогу виявити особливості організаційно-економічного забезпечення, а також ряд недоліків та протиріч. З’ясовано, що на державному рівні немає повного розуміння необхідних умов та механізмів формування ефективно функціонуючої системи ДПП, не вивчено вплив структурних інноваційних зрушень на соціально-економічні процеси в суспільстві. Основними проблемами є недосконалість законодавчої системи реалізації проектів ДПП; невисокий рівень компетентності державних службовців у сфері ДПП; недостатність пропозицій проектів, що реалізуються на засадах ДПП; високий рівень ризику та складності залучення приватними партнерами великих фінансових коштів на умовах, що дозволяють успішно фінансувати довгострокові інвестиційні проекти розвитку інфраструктури; відсутність спеціалізованих органів управління ДПП в регіонах; не стабільність політичної ситуації негативно впливають на розвиток ДПП.
5. Запропоновано модель розвитку державно-приватного партнерства на регіональному рівні в якій основні стратегічними напрями розвитку ДПП є наступні:
- підвищення ефективності прогнозування і планування розвитку суспільної інфраструктури на регіональному і місцевому рівнях, у тому числі із залученням позабюджетних джерел фінансування. Даний напрямок має передбачати реалізацію таких основних принципів як: прогнозування інфраструктурних розривів; вдосконалення існуючої системи стратегічного планування на державному та регіональному рівні; облік форм та інструментів ДПП в документах стратегічного планування;
- удосконалення нормативно-правової та методологічної бази у сфері ДПП. Тут можна виділити основні принципи: вдосконалення концесійного законодавства і прийняття необхідних нормативних актів; розвиток нормативної правової та методологічної бази для не концесійних форм ДПП; розробка єдиної методики оцінки та конкурсного відбору;
- удосконалення взаємодії влади і бізнесу на державному та місцевому рівні. Ключовими точками розвитку тут можуть стати: формування організаційної структури управління; реалізація масштабної програми підготовки кадрів та методичного супроводу процесу управління сферою ДПП державному та місцевому рівнях; розробка і запуск інформаційного порталу для публікації в ній інформації про ДПП, та ведення реєстру проектів ДПП; впровадження ефективної системи контролю якості послуг при реалізації проектів; стимулювання самоорганізації на ринку ДПП системи позасудового вирішення спорів;
- розширення та розвиток механізмів фінансування проектів ДПП в цілях стимулювання зростання кількості та фінансової ефективності проектів. Ключові точки розвитку: удосконалення механізмів субсидування регіональних та місцевих проектів з державного бюджету; посилення ролі позабюджетних фондів при фінансуванні проектів ДПП; створення механізмів надання державних гарантій за фінансування у проекти ДПП; підвищення економічної мотивації інвесторів шляхом розвитку ринку цінних паперів, закріплення валютних ризиків за публічною стороною; включення в механізм ДПП страхових компаній з метою управління ризиками;
- стимулювання ринку приватних операторів, і розвиток конкуренції в сфері ДПП.
Дані напрями розвитку механізму ДПП на сьогоднішній день відсутні
практично у всіх регіонах.
6. Запропоновано використати технологію форсайту для розробки «Дорожньої карти розвитку ДПП-2030». Дана карта являє собою алгоритм чітких послідовних цілеспрямованих дій в інституційній, правовій, організаційній, фінансово-економічній, науковій та соціальній сферах, що забезпечують ефективний розвиток вітчизняної системи ДПП, а також заміну дорогих та неефективних проектів ДПП на більш ефективні та адекватні вітчизняним реаліям моделі. Мета дорожньої карти - збільшення кількості ефективно реалізованих вітчизняних ДПП-проектів, і, як наслідок, забезпечення ефективності розвитку системи ДПП. Сенс цього проекту зводиться до можливості створення реалістичного сценарію розвитку вітчизняної ДПП-системи, беручи до уваги існуючі проблеми та унікальні можливості. У Дорожній карті враховані основні бар'єри на шляху широкого застосування ДПП в Україні і сформульовано рекомендації, що містять пропозиції щодо їх реалізації.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Авксєнтьєв М.Ю. Державно-приватне партнерство як сучасний механізм залучення інвестицій в інфраструктурі галузі України : автореф. дис. канд. екон. наук: спец. 08.00.03 «Економіка та управління національним господарством» / М. Ю. Авксентьєв. - К., 2010. - 20 с.
2. Альгин А.П. Рискология и синергетика в системе управления : монограф. / А.П. Альгин, М.В. Виноградов, Ю.И. Пономарев. - Петрозаводск : СЗАГС : Карел. фил., 2004. - 184 с.
3. Андрусяк Т.Г. Теорія держави і права : навч. посібник / Т.Г. Андрусяк. - Львів : Фонд «Право для України», 1997. - 198 с.
4. Андрійко О.Ф. Державний контроль: теорія і практика. Наукова доповідь / О.Ф. Андрійко - К. : Наукова думка, 1999. - 23 с.
5. Андрущенко В.Л. Фінансова думка Заходу в XX столітті: (теоретична концептуалізація і наукова проблематика державних фінансів) / В.Л. Андрущенко. - Львів : Каменяр, 2000. - 303 с.
6. Архипов А.И. Государство и инвестиции: актуальные проблемы макроэкономической политики. / А.И. Архипов. - М. : Финансы и статистика, 2008. - 301 с.
7. Атаманчук Г.В. Государственное управление: (организационно­функциональные вопросы) : учеб. пособ. / Г.В. Атаманчук. - М. : ОАО «НПО» Экономика, 2000. - 302 с.
8. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления : курс лекций / Г.В. Атаманчук. - [изд. 2-е, дополн.] - М. : Омега-Л, 2004. - 584 с.
9. Бакуменко В.Д. Теоретичні та організаційні засади державного управління: навч. посіб. / В.Д. Бакуменко, П.І. Надолішній. - К. : Міленіум, 2003. - 256 с.
10. Балабанов И.Т. Риск-менеджмент / И.Т. Балабанов. - М. : Финансы и статистика, 1996. - 192 с.
11. Барський Ю.М. Механізм забезпечення ефективного функціонування бюджетної системи / Ю.М. Барський // Вісник національного університету водного господарства та природокористування. Серія: Економіка. - 2012. - Ч. 1. - № 4 (36). - С.3-14.
12. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти / К.С. Бельский // Государство и право. - 2013. - №3. - С.14-21.