Теоретико-методологічні засади Контролю у сфері публічної влади

Краткое описание

Українська Академія державного управління
при Президентові України

На правах рукопису
УДК 321.01:001.891

Сушинський Олександр Іванович

теоретико-методологічні засади
Контролю у сфері публічної влади

25.00.01 теорія та історія державного управління

Дисертація на здобуття наукового ступеня
доктора наук з державного управління

Науковий консультант
Авер’янов Вадим Борисович доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України,
член-кореспондент Академії
правових наук України

Київ 2002

Зміст

Вступ .............................................................................................................

5

Розділ1.

Розвиток наукової думки щодо системи та правових засад контролю у сфері публічної влади .............................................................

16

1.1.Сутність і призначення контролю у сфері публічної влади ................

16

1.1.1.Стан теорії та методології контролю у сфері публічної влади .........

16

1.1.2.Інститут контролю у різних конституційних моделях ......................

26

1.1.3.Основні напрями перспективних досліджень ....................................

38

1.2.Розвиток засад концепції публічної влади .............................................

44

1.3.Організаційно-правова сутність контролю у здійсненні публічної влади ..................................................................................................................

55

1.4.Феномен контролю у сфері публічної влади та проблеми його конституційності ..............................................................................................

63

1.5.Основні засади концепції контрольної влади .......................................

73

Висновки до розділу 1 .....................................................................................

83

Розділ2.

Концептуальні засади контролю у контексті правосуб’єктності громади та народу ..........................................................................................

89

2.1.Проблеми структурування громадянського суспільства ......................

89

2.2.Розвиток інститутів громадянського суспільства в аспекті джерела та суб’єкта влади ..............................................................................................

98

2.3.Розвиток чинників самоорганізації громад ...........................................

110

2.4.Особливості правосуб’єктності суверена в процесі здійснення влади

116

2.5.Правові засади контрольної влади в аспекті громадянського суспільства ........................................................................................................

122

Висновки до розділу 2 .....................................................................................

127

Розділ3.

Розвиток інститутів контролю та шляхів його здійснення у сфері публічної влади ..............................................................................................

132

3.1.Контроль у контексті здійснення публічної влади ...............................

132

3.2.Розвиток видів, способів, методів і форм здійснення контролю у сфері публічної влади .....................................................................................

139

3.3.Концептуальне обґрунтування напрямів розвитку контролю в Україні в процесі адміністративної реформи ...............................................

150

3.4.Формування системи інститутів контрольної влади ............................

157

Висновки до розділу 3 .....................................................................................

170

Розділ4.

Правові засади контролю відповідального здійснення публічної влади .................................................................................................................

178

4.1.Правові проблеми поведінки і відповідальність у здійсненні публічної влади ................................................................................................

178

4.2.Засади та розвиток інститутів відповідальності у здійсненні контрольної влади ............................................................................................

185

4.3.Вибори та референдуми як інститути здійснення контрольної влади

193

4.4.Відставка як інститут відповідального та підконтрольного здійснення публічної влади ............................................................................

205

4.5.Політологічно-правові засади імпічменту у здійсненні контрольної влади ..................................................................................................................

215

Висновки до розділу 4 .....................................................................................

221

Розділ5.

Інституційний розвиток контролю у сфері публічної влади в Україні ..............................................................................................................

226

5.1.Концептуальні засади інституту президентства ..............................

226

5.1.1.Розвиток інституту президентства у громадянському суспільстві ..

226

5.1.2.Інститут президентства в українському конституціоналізмі ............

243

5.1.3.Роль Президента України у контексті контрольної влади ................

248

5.2.Контроль у сфері державної влади .....................................................

262

5.2.1.Розвиток державної влади в аспекті публічної влади .......................

262

5.2.2.Сутність і розвиток контролю у сфері державної служби ................

288

5.2.3.Обґрунтування розвитку системи державного контролю .................

304

5.3.Контроль у сфері місцевого самоврядування ...................................

311

5.3.1.Основи місцевого самоврядування у системі публічної влади ........

311

5.3.2.Шляхи вдосконалення місцевого самоврядування в Україні в аспекті контрольної влади ..............................................................................

330

Висновки до розділу 5 .....................................................................................

340

Висновки ....................................................................................................

351

Список використаних джерел ...................................................

374

Вступ

Актуальність теми. Сутність сучасного розвитку громадянського суспіль-ства та відповідної йому правової держави усвідомлюється у контексті право-вого регулювання та насамперед підконтрольності здійснення публічної влади. Проте контроль у сфері публічної влади складний специфічний об’єкт, що потребує всебічного міждисциплінарного вивчення, переосмислення у кон­тексті новітніх ідей громадянського суспільства та відповідних реформ минулих часто заідеологізованих стереотипів, утвердження його сучасної концеп­­ції, інтерпретації та системи. У нормативному тлумаченні контроль здебільшого ототожнюється із вторинною діяльністю окремих органів здійс­нення державної влади. Насправді ж контроль складне суспільне явище, якому властива фундаментальна наскрізність”. Суспільна потреба запобігти надуживанню цим явищем і його властивостями актуалізує необхідність відповідного ресурсного забезпечення, насамперед правового регулювання.
Правові засади суспільних реформ мають:
* юридизованими засобами створювати умови мирового співіснування будь-яких легітимних осіб (фізичних та юридичних);
* забезпечити відповідність суспільних процесів суспільним цінностям, зокрема відповідність законодавства праву як загальносоціальній цінності;
* створити режим підконтрольності діянь, легітимізованих народом і громадами, органів публічної влади та їх посадових осіб щодо їхнього призначення та спеціальної правосуб’єктності, зокрема у контексті дозвільного та реординаційного принципів діянь.
Контроль у сфері публічної влади досліджується багатьма ученими, насам­перед юристами, політологами й соціологами, в різних аспектах проблем публічно-владної діяльності.
У контексті цих проблем багато дослідників частково розвивають: сутність поняття влада” (АвторхановА., БержеронГ., БоллТ., ВеберM., ВятрЕ., ГобсТ., ДальР., ДегтярьовА., ДємідовА., КапланA., КрупчанО., ЛасвелД., ЛукасС., МорісP., НижникН., СмелзерН., ФедосєєвА., ХаліповВ., ШемшученкоЮ., ШестопалЕ. та інші); арбітражну” функцію інституцій здійснення влади (ЕнтінЛ., КрищенкоЛ., НоздрачєвА., ОкуньковЛ., СахаровН., СкуратовЮ., ЧеботарьовГ., ЧерданцевА. та інші), в тому числі, інституту президентства (АвакянС., БурчакФ., ДювержеМ., КовлерА., КоломієцьЮ., КривенкоЛ., КинєвА., КеріДж., ЛапартН., ЛузинВ., МакґрегорД., НижникН., ПлахотнюкН., ТодикаЮ., ХолмсС., ШаповалВ., ШугартМ., ЯворськийВ. та інші); а також актуальні питання громадянського суспільства (АратоЕ., БоренькоЯ., ГаджієвК., КауфманР., КімДж., КогенДж., КолодійА., КравченкоІ., МаклаковВ., НовіцкійМ., ПерегудовС., ПогорілкоВ., ПолісA., ПолохалоВ., СафаровР., ШапіроІ., ШвабП., ЩедроваГ. та інші). У деяких роботах контроль тільки констатується як форма державної влади (БорденюкВ., КравченкоВ., ПітцикМ., ПогорілкоВ., СелівонМ., ТихомировЮ., ЧіркінВ., ШаповалВ. та інші).
З різних позицій в роботах багатьох авторів фрагментарно досліджується соціальний, зокрема громадський контроль (АфанасьєвВ., БасковА., БеккерГ., БогардусE., ПарсонT., ПоповаІ., СафаровР. та інші), державний контроль і контроль у сфері здійснення різних видів державної влади (Авер’яновВ., АндрійкоО., БахрахД., ІвановВ., МазурЯ., МарисюкК., НижникН., ПогосянН., СтуденікінаМ., ЧіркінВ., ШелютоФ., ШорінаЄ. та інші). При дослідженні надвідомчого та міжгалузевого контролю особлива увага приділяється судовому, в тому числі конституційному контролю (ГрошевийЮ., КампоВ., МарочкінІ., СкоморохаВ., СтефаникВ., ЧіркінВ., ШаповалВ. та інші) та контрольній діяльності прокуратури (ГаращукВ., ГоршневВ., ГрошевийЮ., КосютаМ., КрасноокийО., КривобокВ., МициковА., РуденкоМ., ТаційВ., ШаховІ., ШорінаЄ. та інші). Проте більшість авторів зазвичай розглядають контроль як одну із вторинних функцій управління (АтаманчукГ., БакуменкоВ., ГаєвськийБ., ГаращукВ., ГоршнєвВ., МашковО., МесконМ., НижникН., РебкалоВ., ТихомировЮ., СтудєнікінаМ., ШаховІ., ШорінаЄ. й інші).
Проблема теорії та методології контролю у сфері публічної влади перебуває на етапі створення й розвитку засад, тобто встановлення закономірностей розробки базових підходів, концепцій, ідей, принципів тощо. Йдеться фактично про комплексну проблему чи комплекс проблем, які зводяться до концептуалізації та системної інституціалізації контролю у сфері публічної влади. Вирішення цієї проблеми спрямоване на підвищення ефективності здійснення публічної влади, зокрема державної влади та місцевого самоврядування. Певним чином це обумовлено тим, що контроль у сфері суспільних відносин усвідомлювався насамперед як вторинна діяльність, а державний контроль здебільшого застосовувався на практиці як своєрідний засіб силового” впливу на суспільні відносини в контексті неправомірних діянь, а його сутність в аспекті владного та творчого потенціалу практично не розглядалася.
Формування національної моделі громадянського суспільства та відповідної йому демократичної, соціальної, правової держави можливе лише за умови комплексного системного реформування всіх сфер суспільного життя. Усвідомлення та суспільна потреба необхідності недопущення можливості зловживання здійсненням влади та насамперед її узурпації актуалізує науковий і практичний інтерес до контролю у сфері публічної влади. Це означає, що вирішення проблеми підконтрольності здійснення публічної влади та окремих її видів має бути провідною ідеєю відповідних реформ, насамперед політичної й адміністративної.
Актуальність теми обумовлена ще й необхідністю формування системи законодавства, яке регулює статус і діяльність у контексті сучасного усвідомлення суспільної значущості контролю та підконтрольності різних інституцій здійснення влади. Це як внесення змін та доповнень до Основного Закону, так і прийняття відповідних поточних законів.
Отже, проблема концепції та структурування контролю й подальшого розвитку його теоретико-методологічних засад у сфері публічної влади обумовлена:
* концептуальною та методологічною значущістю контролю у здійсненні влади і, що особливо суттєво, в умовах політичної реформи, зокрема реформування інституційної системи здійснення публічної влади та управління в Україні;
* недостатністю розвитку вітчизняної науки про громадянське суспільство, публічну владу та державне управління.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проводилося в межах Комплексного наукового проекту Української Академії державного управління при Президентові України Державне управління та місцеве самоврядування” за темою Механізм підвищення ефективності державного управління в регіоні” (номер державної реєстрації 0100U002070), в розробці якого автор брав участь як виконавець.
Мета й завдання дослідження. Мета дослідження розробити теоретико-методологічні засади контролю у сфері публічної влади та відповідні науково обґрунтовані пропозиції щодо створення ефективної системи контролю як інституту публічної влади у контексті її підконтрольності та реалізації принципу противаг і стримувань.
Для досягнення мети дослідження було визначено такі завдання:
* розробити концепцію публічної влади та її видів, зокрема контрольної, з позицій комплексного системного підходу до уточнення змісту понять влада”, здійснення влади”, контроль”, а також низки інших ключових понять політології (кратології) і науки з державного управління;
* з’ясувати сутність і становлення контролю в контексті проблеми суверенності, в тому числі правосуб’єктності громади й народу, розвинути критерії громадянського суспільства та засади його структурування;
* розкрити тенденції розвитку контролю і шляхи його здійснення у сфері публічної влади, зокрема системи відповідних інституцій, їх функціонального призначення та правового статусу стосовно державної влади відповідно до проблем політичної реформи і завдань адміністративної реформи;
* довести становлення національної моделі контрольної влади відповідно до принципів структурування, підконтрольності й відповідальності щодо здійснення публічної влади та її видів;
* удосконалити метод відповідальності щодо підконтрольності здійснення публічної влади та окремих її видів і концептуалізувати відповідальність у методологічному контексті гаранта підконтрольності здійснення публічної влади, зокрема уточнити зміст поняття спеціально дозвільного принципу діянь інституцій здійснення різних видів публічної влади в частині їх підконтрольності та відповідальності;
* розвинути науково-практичні рекомендації щодо правового регулювання контролю діяльності інституцій здійснення публічної влади, насамперед контролю діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, через різні форми безпосередньої демократії, а саме через вибори, референдуми, а також через відповідальність, зокрема через відставку та імпічмент;
* обґрунтувати основні напрями та особливості інституційного розвитку контролю у сфері публічної влади в Україні через делегативні інституції її здійснення президентство, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб у контексті концепції підконтрольності здійснення публічної влади.
Об’єктом дослідження є публічна влада як суспільне явище, якому властиве функціональне й організаційне структурування.
Предметом дослідження є теоретико-методологічні засади контролю у сфері публічної влади в українському суспільстві.
Гіпотеза дослідження базується на припущенні про іманентність суспільству контрольної діяльності та на тому, що належне інституціювання контролю як владного явища та суспільно значущої функції є достатньою умовою замкнутості ефективної системи здійснення публічної влади у контексті її підконтрольності та реалізації принципу противаг і стримувань. Розробка концепції та юридизація контролю з-поміж інших функцій у контексті відповідного напряму здійснення публічної влади є однією з основних умов проведення в Україні політичних й інших пов’язаних із здійсненням влади реформ на правових засадах, тобто прискорення модернізаційних процесів в українському суспільстві.
Методи дослідження. Методологічну основу роботи становлять загальнонаукові прийоми досліджень і спеціальні методи, що ґрунтуються на сучасних наукових засадах управлінської та юридичної і споріднених із ними наук. У роботі використано: історичний та логічний методи для дослідження еволюції постановки проблеми й наступності її вирішення; порівняльно-правовий метод для аналізу нормативно-правової бази щодо статусу та діяльності різних інституцій здійснення публічної влади; системний підхід, що передбачає застосування методів аналізу, синтезу, класифікації, систематизації, дозволяє з’ясувати й виокремити сутність, складові, стан і напрями вдосконалення інституційного розвитку публічної влади за різними ознаками, зокрема організаційною та функціональною; логіко-семантичний та контекст-аналіз передбачають тлумачення актів, у яких висловлена думка щодо сутності та розвитку різних аспектів публічної влади.
Шляхом використання методів аналізу наукової думки та системного, структурно-функціонального й нормативно-порівняльного аналізу законодав-ства розроблені типові методологічні моделі формування інститутів публічної влади й окремих її видів.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в розробленні концепції і теоретико-методологічних засад контролю як суспільно значущої функції та його інституціалізації у сфері публічної влади, зокрема державної влади та місцевого самоврядування.
У межах проведеного дослідження щодо вирішення наукової проблеми в роботі:
уперше:
* обґрунтовано концепцію публічної влади як векторіального (спрямованого та підпорядкованого) стану суспільних відносин, які детермінуються унаслідок здійснення комплексу суспільно значущих (владних) функцій, насамперед контрольної, тому вона (влада) єдина за своєю сутністю та інтегративна за здійсненням;
* визначено, що контроль не тільки вторинна, а, передусім, первинна іманентна функція, котра є ознакою дієздатності будь-якого суб’єкта, зокрема це встановлююча, констатуюча, відновлююча та спрямовуюча діяльність інституцій здійснення публічної влади, а її наскрізність” становить сутність способу реалізації механізму противаг і стримувань;
* доведено становлення інституту контрольної влади та відповідної системи інституцій її здійснення як достатньої умови реалізації принципу противаг і стримувань у конституційній моделі публічної влади в Україні, а також аргументовано, що Президент України для реалізації ідеї суспільного прогресу наділений функціями та повноваженнями, властивими здійсненню контрольної влади;
удосконалено:
* метод відповідальності щодо здійснення контролю у сфері публічної влади, який відрізняється від уже відомих тим, що в його основу покладено принцип нетерпимості”, який полягає в обов’язку, детермінованому відповідальністю та самовідповідальністю, всіх суб’єктів громадянського суспільства, насамперед інституцій здійснення публічної влади, вирішити суспільно значуще питання в межах власної компетенції або порушити його вирішення перед уповноваженим суб’єктом;
* структуру інституцій здійснення публічної влади, до якої згідно з авторською концепцією у контексті ідеї підконтрольності та реалізації принципу противаг і стримувань щодо здійснення публічної влади належать моно- та полікратичні інститути, у тому числі громада та територіальне утворення, народ і держава, конституційний суд, президентство, одноосібні й колегіальні органи системи органів здійснення державної влади та системи органів здійснення місцевого самоврядування як самостійні інститути, що здійснюють владу, зокрема контрольну, на засадах адміністративної самостійності, взаємодії, інституційного та функціонального структурування;
набуло подальшого розвитку:
* критеріальне визначення громадянського суспільства; так, його достатньою умовою є авторський критерій громадянського обов’язку повстати”, сутність якого полягає в підконтрольності суспільству публічної влади та його реальній здатності й можливості протидіяти узурпації влади через структурування її здійснення;
* трактування суверенітету народу, в основу якого покладено тезу про те, що безпосереднє волевиявлення народу має найвищу юридичну силу, а волевиявлення всіх інших інституцій здійснення публічної влади, зокрема глави держави (президента), органів здійснення державної влади та органів здійснення місцевого самоврядування, їх посадових осіб, є підконтрольним, і має відповідати волевиявленню суверена (народу);
* поняття спеціально дозвільного принципу діянь інституцій здійснення різних видів публічної влади, зокрема державної влади та місцевого самоврядування, в частині ефективної поведінки;
* правове регламентування ефективної поведінки” інституцій здійснення публічної влади, зокрема державних політиків, державних службовців й інших осіб здійснення різних видів публічної влади, сутність якої полягає в тому, що діяльність цих осіб оцінюється в контексті й законності, і ефективності, обумовленої досягненням певного суспільного та соціального стану (ефекту);
* концептуальне твердження про те, що відповідальне та підконтрольне здійснення публічної влади детермінує вибори у контексті інституту диференціювання соціуму на договірні сторони з імперативністю відповідного (делегативного) договору щодо рішення, в тому числі вибору програми суспільного розвитку. Відповідно до авторського трактування виборів запропо­н­овано концепцію делегативного договору між суб’єктами виборчого процесу;
* правове регулювання контролю діяльності інституцій здійснення публічної влади через інститут відповідальності, зокрема через відставку та імпічмент, сутність яких полягає в політичній та політико-правовій відповідаль-ності й самовідповідальності внаслідок відповідного волевияв­лен­ня, обумовленого неефективною поведінкою чи правопорушенням;
* обґрунтування принципу структурування здійснення публічної влади за функціональною та організаційною ознаками, сутність якого полягає в тому, що інституціалізація функції та відповідної системи моно-таполікратичних інституцій здійснення контрольної влади є необхідною умовою замкнутості системи публічної влади у контексті поняття того, що влада єдина”, а механізм її здійснення є множинним, тому це також детермінує необхідність створення окремих органів здійснення контрольної влади у системі органів державної влади, наприклад Комітету державного контролю.
Практичне значення одержаних результатів. Загальним результатом дослідження є розроблення концептуальних засад та шляхів здійснення контролю як інструментарію побудови моделей здійснення публічної влади та її видів. Проведені дослідження, висновки, що зроблені за їхніми результатами, розвивають основу:
* для подальшого поглибленого наукового вивчення явища контролю у системі публічної влади й удосконалення організаційно-структурних форм її здійснення;
* розробки рекомендацій щодо вибору системи та механізмів ефективного інституційного розвитку публічної влади;
* розробки рекомендацій щодо змісту нормативно-правових актів із питань статусу інституцій публічної влади, зокрема громади, народу, президентства, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб.
Запропоновані в цій роботі наукові положення, висновки й рекомендації можуть бути використані:
* у діяльності суб’єктів законодавчої ініціативи, зокрема Президента України, народних депутатів України та Кабінету Міністрів України при підготовці й прийнятті відповідних законодавчих актів щодо юридизації інститутів публічної влади;
* у діяльності органів місцевого самоврядування при підготовці статутів територіальних громад та інших нормативних актів, в тому числі регламентів, у частині юридизації статусу відповідних інституцій;
* у діяльності політичних партій та блоків політичних партій, окремих політиків при розробці своїх програм у частині інституційного розвитку публічної влади в Україні;
* при створенні чи розвитку концепцій, наприклад концепцій реформ в Україні, зокрема політичної, адміністративної, правової, концепції суспільного договору, концепції національної безпеки України тощо, при прийнятті норма­тивно-правових актів, їх систематизації, тлумаченні, реалізації на практиці;
* у навчальному процесі як дидактичний матеріал при викладанні дисциплін із підготовки фахівців у галузі

Список литературы

Висновки

Процеси розбудови державного механізму виражаються у розвитку різних публічно-владних інститутів, які обумовлені різноманітними політичними, соціально-економічними та гуманітарними факторами. Темпи суспільного прогресу пов’язані з ефективністю функціонування цього механізму, що у свою чергу, потребує постійного вдосконалення й розробки нових його елементів.
У громадянському суспільстві та притаманному йому демократичній, соціальній, правовій державі людина, її життя й здоров’я, честь і гідність недоторканість і безпека гарантуються усіма інститутами та ресурсами публічної влади. Це означає, що права і свободи людини визначають зміст публічної влади та спрямованість діяльності її інституцій, зокрема, президента, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Усвідомлення як іманентності контролю будь-яким діянням дієздатного суб’єкта, так і необхідності контролювати відповідність вказаного змісту та спрямованості діяльності цих інституцій актуалізує потребу переосмислити його (контролю) сутність і призначення в контексті владного впливу. Водночас концепцію контрольної влади як форма наукового знання не було виокремлено в самостійний напрям досліджень у межах галузі наук із державного управління”, юридичних наук”, політичних наук” тощо.
У дисертації наведене узагальнення і нове вирішення наукової проблеми, що виявляється в обґрунтуванні концепції й розробленні теоретико-методологічних засад структурування контролю як суспільно значимої функції щодо ефективного у контексті підконтрольного здійснення публічної влади.
Раніше ця проблема в цілому спеціально не досліджувалась, хоча питання державного контролю в окремих сферах було предметом уваги учених і практиків. Відсутність науково обґрунтованих інституційних моделей ефективного здійснення публічної влади, зокрема, державної, є однією з основних причин ряду негативних явищ у розвитку України.
В основу дисертаційної роботи покладено комплексний системний підхід до вирішення проблеми ефективного у контексті підконтрольного здійснення публічної влади, яка структурується за функціональною та організаційною ознаками, де контроль є і наскрізною” і самостійною функцією, тому у механізмі противаг і стримувань контроль є способом його реалізації, організаційно-правова сутність якого розкривається через поняття управління управлінням”. Це також дало можливість зробити низку принципових висновків і пропозицій стосовно напрямів організаційно-правової інституціалізації контролю у сфері публічної влади.
Результати проведеного дослідження підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, розширюють засади відповідної науки і дозволяють зробити висновки.
1.Розвиток громадянського суспільство, зокрема, державності України, актуалізує необхідність відповідного наукового забезпечення. Це сприяє виокремленню сфери публічної влади та її здійснення в різновид діяльності й галузі науки. Інституціалізація публічної влади та правова регламентація її здійснення обумовлені необхідністю упередження її узурпації загалом і насамперед державної влади. Успіхи на цьому шляху залежать від реалізації механізму противаг і стримувань (контрвлади) у сфері здійснення публічної влади та окремих її видів, зокрема, від якості цих інститутів і умов їх реалізації. Усвідомлення суспільством необхідності розвитку інститутів підконтрольності будь-якої публічно-владної діяльності обумовлює проведення суспільних реформ, насамперед політичної й адміністративної. Отже вирішення цих завдань пов’язується з інституціалізацією та відповідною правовою регламентацією контролю як суспільно-значимої функції в окремий вид публічно-владної діяльності.
2.Враховуючи особливості й важливість контролю у функціонуванні громадянського суспільства, зокрема, державної влади, доцільно виділити його в окремий вид та розрізняти за основними напрямами й формами (інституціями) публічно-владної діяльності. Концептуалізація контролю, що здійснено дисертантом на підставі розвиненої концепції публічної влади, у вид влади, дозволяє розвинути й розглядати систему публічної влади в контексті ефективного її здійснення основними складовими громадянського суспільства, а саме: громадою та народом й інституціями, яким вони делегують здійснення відповідної влади, зокрема, президентом, конституційним судом, органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами. Якраз виокремлення та розвиток теоретико-методологічних засад контролю як функціонального напряму здійснення публічної влади та окремих її видів, зокрема, державної, яка структурується за функціональною та організаційною ознаками є основним висновком та методологічним аспектом ідеї замкнутості та ефективності здійснення публічної влади.
3.Поза координатами влади суспільство не існує, проте у сучасному трактуванні поняття влада”, як правило, йдеться або про певний потенціал, тобто як про щось статичне, або про його реалізацію, тобто про процесуальне. Суттєвою відмінністю авторського та традиційного понять влади є та, що ідея її іманентності, на відміну від ідеї трансцендентності, не детермінує існування суспільства поза владним виміром, адже необхідною та достатньою умовою існування соціуму є суспільні відносини, які своєю чергою завжди мають владний характер. Певні суспільні відносини є такими, що мають ознаки векторіального (спрямованого та підпорядкованого) характеру, тобто певним чином детермінуються (встановлюються”, констатуються”, відновлюються” та спрямовуються”), тому стан таких відносин називаємо владою. Отже, тут розмежовується поняття влади як певного стану суспільних відносин та поняття здійснення влади як прояв дії певної владної функції на цей стан. Трактування сутності влади у контексті поняття стан” дає можливість стверджувати, що влада єдина”, а її здійснення є множинним. В такій моделі влади відображені основні питання, що виникають при зміні інтенсивності, зокрема, виокремленні тих чи інших функцій в процесі розвитку держави, як при утворенні й становленні нової держави, так і при приході до влади нових політичних сил.
4.Обґрунтовується кваліфікація управлінської суспільно значимої діяльності за ознаками її належності до певних напрямів здійснення влади. Будь-яка управлінська суспільно значима діяльність є або видом, або окремою частиною владної функції. Така діяльність, як ознака функції, є об’єктивно необхідною, має особливу цілеспрямованість і структурованість (відособлена та самостійна). Будь-яка діяльність соціального характеру завжди ідеологічно обумовлена, тому не може відбуватися без контролю. Це означає, що контроль явище іманентне владі. У такому контексті він є як первинною, так і вторинною (похідною) діяльністю чи функцією. Діяння соціального дієздатного суб’єкта завжди ідеологічно мотивовані, тому саме в аспекті питання мотивації логічно випливає висновок не тільки про наскрізність”, а й про первинність контролю щодо будь-яких неінстинктивних діянь соціальних суб’єктів. Мотивація діянь будь-якого суб’єкта випливає з контролю фактів, подій, явищ тощо, тому контроль в авторському трактуванні, на відміну від поширеної думки, є первинною діяльністю, хоча може мати самостійне вторинне вираження. Сутність контролю як владної функції полягає у відновлюванні, встановлюванні, констатуванні та спрямуванні суспільних відносин відповідно до певної програми та насамперед у контексті вибору та встановлення відповідності напряму розвитку. Головною метою контролю є недопущення відхилень і приведення у відповідність до програми розвитку об’єкта за допомогою відповідних засобів.
5.Здійснення контролю як суспільно-значимої функції становить сутність поняття контрольна влада”. Воно випливає з усвідомлення того, що процеси у суспільстві, на відміну від процесів у біологічних системах, як інстинктивні реакції, що відбуваються поза волею та свідомістю, це домінування вольових рефлексій відповідних суб’єктів суспільних відносин щодо отримання й осмислення інформацій та відповідне реагування на них. Сутність цього реагування позначене вольовими діяннями щодо впливу на суспільні відносини. Такі процеси як певне явище визначено поняттям здійснення контролю”. У контексті сказаного, публічний контроль це виняткова ознака суспільних відносин, тобто соціальної системи, яка є там, де проявляється людський інтелект. Це засвідчує, що контроль є властивістю суспільства та суспільних відносин, тобто їхньою аксіоматичною властивістю, яка детермінує явище, що поруч з іншими створює й характеризує режим панування чи владний стан, тобто відповідний, а точніше, векторіальний стан суспільних відносин. Адже збереження чи (та) доведення суспільних відносин до певного стану підпорядкованості це режим та здійснення влади, а, отже, влада саме цей векторіального характеру стан суспільних відносин. Щодо контролю як функції здійснення влади загалом, насамперед контрольної влади, то його місією є не тільки процеси, спрямовані на отримання та осмислення інформації щодо суспільних відносин, а також як відповідні вольові процеси щодо запровадження, збереження, зміни або (та) спрямування певного режиму цих суспільних відносин. Водночас поняття вольові діяння щодо запровадження, збереження, зміни або (та) спрямування певного режиму суспільних відносин” у контексті місії контролю має також і його прогресивне, творче начало.
6.На підставі аналізу чинної Конституції України стверджується про іманентність їй ідеї контрольної влади. Ця ідея виражена у її контексті, але тенденція свідчить, що згодом вона може бути виражена і буквально. Водночас певною мірою її інститутами та інституціями, уже притаманними сучасній конституційній моделі, є Президент України, Конституційний Суд України, Рада національної безпеки і оборони України, Антимонопольний комітет України, Національна рада України з питань телебачення й радіомовлення, Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, органи прокуратури тощо. До того ж усі інші органи влади комплексно здійснюють контрольну владу, тому за функціональною ознакою також відносяться до неї. Усвідомлення іманентності контрольної влади суб’єктами політичних відносин, зокрема законодавцем і суб’єктами законодавчої ініціативи, спонукатиме їх до відповідного інституційного розвитку суспільства, зокрема, держави.
7.Основною формою здійснення влади є відповідні акти (вербальні, конклюдентні та такі, що втілені на відповідних носіях, насамперед письмові). Акти інституцій контрольної влади, якраз у контексті здійснення контрольної влади, не можуть бути нормативно-правовими актами позитивної” нормотворчості. Це означає, що відповідні акти інституцій контрольної влади повинні бути призначені тільки справляти вплив на діяння підконтрольного органу, у тому числі і на сферу його нормотворчості. Цей вплив як прояв контролю (контрольної влади) насамперед призначений визначати відповідність до права, зокрема, Основного Закону, та спрямовувати до такої відповідності акти інших інституцій системи органів здійснення публічної влади. Результатом здійснення контрольної влади може бути тільки негативна” нормотворчість (скасування підконтрольних” нормативних актів). Заперечення тези про ненормотворчу сутність діяльності інституцій контрольної влади та невизначеність їхнього статусу (мається на увазі застосування щодо їхнього статусу, зокрема компетенції, правила відкритого переліку”), по суті, поставило б ці інституції над усім механізмом публічної влади, зокрема, державної влади та місцевого самоврядування. Якраз через розмежування компетенцій щодо негативної та позитивної нормотворчості та через детермінування переліку компетенційних питань реалізуються елементи механізму противаг та стримувань.
8.Знайшло підтвердження те, що критерієм рівня демократичності в будь-якому суспільстві є регламентування міжінституційних відносин щодо здійснення публічно-владних, зокрема, на рівні органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Причиною міжкомпетенційного спору може бути вираження політичної волі, тому розгляд такої колізії необхідно поставити на інший рівень. Це означає, що питання остаточного рішення щодо легалізації через референдум дискусійного акта (закону чи рішень) офіційно не прийнятого (чи схваленого) та не оприлюдненого впродовж визначених законодавством строків зацікавлена сторона (Верховна Рада України, Президент України, суб’єкт народної ініціативи чи суб’єкт ініціативи громади) відповідним вмотивованим письмовим поданням порушує перед відповідним судом України. Своєю чергою цей суд упродовж визначеного строку (наприклад, тридцяти днів) після отримання подання або дає відповідному суб’єктові звернення (зацікавленій стороні) висновок про невідповідність поданого правового акта законодавству України, найперше Конституції України, або проголошує відповідний референдум. Юридизація запропонованої моделі є елементом засад суверенітету народу та сприятиме уникненню міжкомпетенційних спорів, спонукаючи відповідні суб’єкти до ефективної діяльності. Винесення міжкомпетенційного спору на референдум дасть водночас інформацію про ступінь довіри до відповідних суб’єктів, тому наслідком референдуму може бути також і відставка чи якесь інше притягнення до відповідальності винуватої” сторони. Окрім цього, належна юридизація такого механізму спонукає до ефективної роботи перед потенційною загрозою реального безпосереднього здійснення народом контрольної влади, застерігаючи також, відповідні суб’єкти від безпідставного звернення до народу.
9.В основу методології формування засад громадянського суспільства та одним із радикальних підходів до посилення сталого соціально-економічного розвитку є механізм вибору тої чи іншої програми суспільного розвитку. Він реалізується через голосування у процесі виборів чи референдумів тощо, диференціюючи соціум на договірні сторони або інакше, в ідеалі, підтверджує згоду сторін суспільного договору на співпрацю. Цей договір не буде належно виконуватися, якщо не працюватиме механізм відповідального здійснення влади (принцип відповідального здійснення влади), тобто коли весь процес здійснення влади не буде підконтрольним і коли санкції, та насамперед, притягнення до відповідальності, не будуть невідворотними (принцип невідворотності санкцій та відповідальності). Це означає, що вибори розглядаються як процес укладання виборчого договору” чи делегативного договору” між, з одного боку, народом чи громадою, а з другого боку, договірною стороною може бути як один, так і багато різних суб’єктів, яким делегується повноваження здійснювати відповідні владні повноваження. У процесі укладання договору кожна зі сторін зобов’язана легалізувати (принцип імперативної прозорості делегативного договору) свою програму на термін тривалості мандата. Письмова форма програм-договорів видається доцільною з метою впорядкування прав і обов’язків учасників, зміцнення договірної дисципліни тощо. Отже, усвідомлюючи суспільну цінність делегативного договору, необхідно юридизувати обов’язок кандидатів у встановленому порядку легалізувати свої програми. Це спонукатиме сторони визначитися зі своїми політичними пріоритетами” та політичною позицією”. Контроль за легалізацією та виконанням кожної програми та відповідними до неї політичними рішеннями має бути безпосередньою підставою для відповідних санкцій як щодо продовження договору (переобрання на повторний строк), так і щодо притягнення до відповідальності. Наприклад, можна юридизувати норму про те, що нелегалізація програми тим чи іншим кандидатом (як фізичною, так і юридичною особою) спричиняє щодо нього санкцію у вигляді зняття з відповідної реєстрації.
10.Важливе концептуальне та методологічне значення має не декларування, а належне усвідомлення та юридизація суверенітету народу. Сутність суверенітету народу полягає в тому, що його безпосереднє волевиявлення має найвищу юридичну силу, а волевиявлення всіх інших інституцій влади, зокрема, глави держави (президента), органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб мають відповідати волевиявленню суверена (народу), тому будь-які нормативні акти цих органів і осіб належать до ієрархічної системи, в якій акти безпосереднього волевиявлення суверена мають найвищу юридичну силу. Основний Закон (Конституція) не може мати найвищої” юридичної сили загалом, а лише вищу юридичну силу відносно актів, прийнятих главою держави, органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, а не актів безпосереднього волевиявлення народу, тому важливо сутність викладеного належно юридизувати відповідними нормами законодавства, зокрема, Основного Закону, основ поточного законодавства тощо. Це можуть бути формули такого змісту:
- Акти безпосереднього волевиявлення народу мають найвищу юридичну силу. Основний Закон, закони та інші нормативно-правові акти повинні відповідати актам безпосереднього волевиявлення народу”.
- Основний Закон має вищу юридичну силу щодо актів глави держави (президента), актів органів державної влади, у тому числі щодо законів, актів органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб”.
- Норми актів безпосереднього волевиявлення народу є нормами прямої дії і становлять невід’ємну частину національного законодавства. Звернення до суду для захисту прав і свобод людини й громадянина, громади та народу безпосередньо на підставі актів прямого волевиявлення народу гарантується усіма інститутами, засобами та ресурсами публічної влади”.
11.Доцільність у межах права чи так звана справедливість”, а не тільки законність, як мотивація дій Президента України щодо повернення закону до Верховної Ради України випливає з його відповідальності від імені держави перед людиною за виконання обов’язку держави щодо утвердження й забезпечення прав і свобод людини. Відповідні норми Основного Закону про утвердження прав і свобод людини вимагають”, тобто передбачають здійснення Президентом України не тільки контролювання, а й спрямування законотворчого процесу у напрямі суспільного прогресу. Із сутності цих норм випливає, що Президент України уповноважений оцінювати в аспекті справедливості” подані йому на підпис закони і приймати відповідні рішення. Закон, який відповідає Конституції України, але не відповідає критеріям справедливості, тобто недоцільний, неекономний, неефективний за очікуваними чи фактичними результатами в оперативному порядку ніким іншим, окрім Президента України, не може бути опротестований. Це означає, що Президент України, здійснюючи контрольну владу уповноважений з мотивів справедливості (вираження політичної волі) спрямовувати законотворчий процес у напрямі суспільного прогресу, ініціюючи відповідні офіційні документи, зокрема, законопроекти, та, повертаючи для повторного розгляду закони, що не відповідають цьому критерієві. Водночас констатуємо, що Президент України як інституція контрольної влади, на відміну від Конституційного Суду України, вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів не тільки букві, а й духу Конституції України, тобто праву загалом.
12.У методологічну основу проведення політичних реформ в України щодо інституту президентства доцільно покласти те, що призначення інституту президентства в сучасній українській конституційній моделі концептуалізовано як здійснення контрольної влади, місією якого є прогресивне начало у здійсненні національної ідеї. Важливо, щоб політична позиція Президента України була належним чином задекларована. Під нею розуміємо демонстрований намір президента як політичного лідера спрямовувати суспільні процеси у напрямі суспільного прогресу. Водночас політичне волевиявлення це активне здійснення контрольної влади в інтересах суспільства, зокрема, громадянина, громади та народу. Важливо, щоб політична позиція була належним чином задекларована. Президент як глава держави та інституція відповідної влади при здійсненні своїх функцій зобов’язаний діяти ефективно за своїм власним, ненав’язаним ніким переконанням, що ґрунтується на повному та об’єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності відповідно до закону, на виконання закону та у спосіб, передбачений законом. Будь-яка реакція Президента України на суспільно-значимі події розцінюється як його позиція та вираження політичної волі. А це означає, що необхідно юридизувати механізми впливу на Президента України в контексті відповідних санкцій за його політичну позицію та політичну волю.
13.У світовій практиці конституціоналізму засади колегіальності на рівні уряду зведені до домінування концепції правління прем’єр-міністра” відносно концепції правління кабінету”, тобто де-факто внутрішня структура урядів набуває непритаманної колегіальній організації ознак вертикальної ієрархії та єдиноначального органу. Аналогічні тенденції мають місце і в українському конституціоналізмі. В Україні, як і в багатьох інших країнах із змішаною формами правління, головні повноваження сконцентровані у глави уряду”. Він, по суті, уособлює собою уряд, тому можемо стверджувати, що фактично структура Кабінету Міністрів України також має ознаки вертикальної ієрархії. У чинному законодавстві України поняття глава Кабінету Міністрів України” чи глава виконавчої влади” не застосовується тому, що, де-юре, за суб’єктним складом Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Але спосіб легітимації Кабінету Міністрів України та, насамперед, компетенція Прем’єр-міністра України, особливості його відставки контекстно виражають ідею єдиноначальності Кабінету Міністрів України. Це означає, що Прем’єр-міністр України має статус глави” уряду.
Враховуючи колегіальний статус уряду, пропонується ідея ротаційного” управління Кабінетом Міністрів України як колегіальним органом здійснення виконавчої влади. Сутність цієї ідеї полягає у тому, що всі члени колегіального органу повинні отримувати легітимацію в однаковому порядку і здійснювати управління діяльністю цього органу на умовах ротації. Наприклад, кожне наступне засідання Кабінету Міністрів України готує та веде міністр згідно з алфавітним списком, а його першим заступником на цей строк є міністр, наступний у списку, і т.д.
14.Реформування державної влади і створення відповідної системи державного управління спонукає до необхідності переосмислення підходів до усвідомлення й трактування державного контролю. Адже державний контроль трактуємо як здійснення певного виду влади чи вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею відповідними засобами специфічного контрольновладного впливу на стан суспільних відносин. Метою контрольновладного впливу держави є відновлення”, констатування”, формування” і спрямовування” суспільних процесів відповідно до легітимних критеріїв щодо ефективності державного управління, зокрема, здійснення державної влади. А це означає, що метою контролю є вирішення питань як щодо ефективності”, так і законності” діянь суб’єктів суспільних відносин. Творча сутність здійснення контрольної влади державою проявляється в тому, що вона (держава) легітимує своє трактування суспільного прогресу через відповідні доктрини, програми, плани, тощо та контролює соціальний потенціал щодо цього трактування. Цілком логічно, що немирове вирішення будь-яких колізій у сфері суспільних відносин актуалізує ще одну традиційну так звану каральну” функцію контролю, зокрема, здійснення карального” виду контрольної влади державою. Але каральна” функція, не є основною, тому що вона активізується в основному як винятковий чи крайній засіб тільки щодо неправомірних діянь. Водночас необхідно зазначити, що непідконтрольність системи владних інститутів призводить до домінування якраз каральної” функції держави.
15.Дослідження організаційно-структурної будови системи органів державного контролю дають підстави стверджувати про відсутність в Україні регулювання й координації функції контролю, принаймні на науково-методичному рівні. Але створення Комітету державного контролю як центрального органу виконавчої влади, що пропонується деякими авторами, практично виведе з-під його впливу не тільки вищий (уряд), а й ряд центральних органів виконавчої влади, не кажучи вже про органи інших гілок державної влади, насамперед парламент. А це означає, що необхідно створити інститут державного контролю з його інституційною чи організаційною формою, наприклад, Комітет тощо, але не як центральний орган виконавчої влади, а як вищий орган державної влади функціональної спрямованості. Своєю чергою це означає, що необхідно виокремити інститут контрольної влади та організаційне структурування її як самостійний вид державної влади. Водночас, враховуючи необхідність персоніфікації відповідальності, видається доцільним виокремити інститут та відповідну посаду так званого головного контролера” чи аудитора” тощо. У контексті інституту головного контролера”, то він подібний, але не тотожний, із колишнім інститутом прокуратури”, але суттєво оновленої сутності. Що ж до легітимації органів системи чи механізму контрольної влади, то установчі повноваження щодо них повинні здійснювати суб’єкти легітимовані безпосередньо народом. А це означає, що легітимацію вищих органів контрольної влади в системі органів державної влади відповідно до сучасної конституційної моделі України повинні здійснювати Президент України та Верховна Рада України у порядку консенсусу або зв’язаної ініціативи. Викладене щодо державного механізму контрольної влади як окремої гілки державної влади не означає, що в системі органів державної влади, зокрема, в системі органів виконавчої влади, не повинні створюватися комітети, інспекції та інші органи як органи певного виду державної влади функціональної спрямованості.
Відповідний принцип роздільного здійснення державної влади у функціональному аспекті необхідно подавати у такій редакції: Державна влада здійснюється на засадах її поділу на виконавчу, законодавчу, контрольну та судову”. Цей же принцип в інституційному аспекті матиме таку редакцію: Державну владу здійснюють: головний контролер і інші органи контрольної влади, парламент, суди, уряд і інші органи виконавчої влади”.
16.У сучасній конституційній моделі України місцеве самоврядування виокремлено в самостійний вид публічної влади, але на рівні регіональних суб’єктів область та район поєднані різні моделі. Так, відповідні державні адміністрації частково відповідають дуалістичній моделі, вони мають статус місцевих органів виконавчої влади та поєднують його з делегованими функціями місцевого самоврядування. Такий дуалізм статусу місцевих державних адміністрацій фактично виносить їх за межі політично активних суб’єктів здійснення влади. У цій ситуації належно представити та захистити інтереси громад і зреалізувати ідею державно-територіального договору” на регіональному рівні практично нікому, адже місцеві державні адміністрації внаслідок приналежності до строго субординованої системи органів виконавчої влади найперше виконують рішення органів виконавчої влади вищого підпорядкування, тому виступити ефективним елементом системи стримувань та противаг (контрольної влади) ні де-юре, ні де-факто не можуть.
Сучасна конституційна модель українського конституціоналізму практично не передбачає імперативно організованих суб’єктів представлення регіональних інтересів у відносинах із Президентом України та органами державної влади. Це означає, що назріла потреба у контексті громадянського суспільства переглянути інституційну структуру України, адже актуальними є питання бікамералізму, інститутів субдержавного рівня влади та відповідного оновлення сутності місцевого самоврядування тощо.
17.Особливий інтерес як у концептуальному, так і методологічному аспектах становить питання статусу осіб, які отримують мандат у порядку виборів, зокрема, членів колегіальних органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Це насамперед стосується членів Кабінету Міністрів України, членів виконавчих комітетів і колегій та депутатів усіх рівнів. Діяльність членів колегіальних органів державної влади та органів місцевого самоврядування, найперше депутатська діяльність в Україні, здійснюється без логічних певних обмежень спонукаючого характеру щодо кожного члена колегіального органу та й самого органу загалом до активної позиції та поведінки з боку законів і Конституції України, що сприяє ухиленню цими суб’єктами від відповідальності як за вчинені правопорушення, так, найперше, за бездіяльність”. Таку бездіяльність” розуміємо в аспекті неефективної та непрофесійної діяльності як окремих членів колегіального органу, так і цього органу загалом.
Добровільність мандата, як своєрідного договору, покладає як на члена колегіального органу, так і на цей орган загалом, обов’язок у контексті так званого принципу нетерпимості” та ефективної поведінки”. Діяння та вираження власної позиції щодо будь-якого соціально важливого для людини, суспільства чи територіальної громади питання є обов’язком кожного члена колегіального органу і відповідного органу загалом, а не правом. А це означає, що там, де громадянин може вчинити діяння на власний розсуд (диспозитивність статусу) кожен член колегіального органу та й цей орган зобов’язані вибрати лінію поведінки в аспекті представлення й захисту прав та інтересів найперше того суб’єкта, чиї інтереси вони представляють. З цього логічно випливає їхня спеціальна правосуб’єктність в аспекті ефективної поведінки й відповідальності за діяння, пов’язані з правами та інтересами відповідного суб’єкта, чиї інтереси вони представляють.
18.Однією з основних правових основ контрольної влади є юридизація інституту відповідальності, що включає аналіз та кваліфікацію діянь органів і посадових осіб здійснення влади. В аспекті відповідального здійснення будь-якого виду публічної влади окремого розгляду потребує поняття шкоди”, завданої діяннями (діями чи бездіяльністю) суб’єктів публічної влади, зокрема, діяннями президента, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Мається на увазі, що поняття шкода” розглядаємо в аспекті не тільки незаконності їхніх актів, діянь і рішень, а також в аспекті порушення або невиконання принципу ефективної поведінки”, за якої до шкідливого” та протиправного відносимо не тільки незаконне, а також і неефективне, неекономне, неоптимальне тощо діяння будь-яких інституцій здійснення публічної влади, зокрема, президента, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Юридизація в ширшому сенсі поняття шкоди” як протиправних актів, діянь та рішень, до яких відносимо також неефективну поведінку” матиме значний як безпосередній, так і релятивний вплив на діяння всіх суб’єктів публічної влади та найперше президента, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб.
19.В основу розвитку інститутів публічної влади, зокрема, державної влади та місцевого самоврядування доцільно покласти певний принцип діяльності відповідних органів і посадових осіб. Державний політик, державний службовець, як і будь-який інший працівник, а загалом дієздатна особа, повинен діяти ефективно, приймаючи рішення за своїм внутрішнім, ніким не нав’язаним, переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об’єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності відповідно до закону в інтересах суспільства (людини, громади та народу). Це означає, що вчасно й точно виконуючи ті чи інші адресовані йому правові акти, будь-яка особа має водночас усвідомлювати, чи є цей акт законним, оскільки нестиме відповідальність за виконання приписів незаконних актів нарівні з особою, що видала такий акт, як співучасник. Новели норм законодавства щодо діянь органів та посадових осіб органів влади повинні мати не диспозитивний, а імперативний характер, тобто вони повинні виражати імперативність статусу відповідних суб’єктів. Тому, наприклад, якщо та чи інша посадова особа органу влади (голова, депутат, член уряду, колегії чи виконавчого комітету тощо) не згідна з будь-яким рішенням органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, то вона зобов’язана вжити всіх доступних їй засобів для опротестування цього рішення аж до самовідставки. Інакше її діяння в імперативному порядку всіма іншими суб’єктами та органами влади, їх посадовими особами будуть кваліфіковані у контексті мовчазної згоди”, що своєю чергою кваліфікується як мовчазна співучасть”, тому тягне за собою невідворотність відповідальності та відповідних санкцій. А це означає, що зміни організаційно-правового статусу посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування, найперше членів колегіальних органів і самих цих органів цілком закономірні та викликані необхідністю удосконалення механізмів ефективного здійснення влади.
20.Основою методології юридизації статусу органів публічної влади та їх посадових осіб є спосіб детермінації їхньої поведінки. Соціальною сутністю правомірної поведінки є її значимість і необхідність для суспільства. Через юридизацію поведінки здійснюється впорядкування суспільних відносин, необхідне для нормального розвитку суспільства. Факт юридизації того чи іншого виду поведінки визначає її (поведінки) аксіологічний (ціннісний) аспект на даному етапі розвитку суспільства. Цей аспект, пов’язаний з визначенням суспільної цінності чи значимості того чи іншого явища, в нашому випадку суспільної цінності певної поведінки. Такий аспект має особливе значення якраз для розмежування соціальних суб’єктів на приватні та публічні, а значить і право на приватне та публічне. При визначенні нового погляду на правомірність поведінки суб’єктів з публічно-владними повноваженнями, зокрема, органів державної влади та їх посадових осіб, виходячи з усвідомлення засад громадян