Совершенствование межбюджетных отношений в коде административной и муниципальной реформы

Краткое описание

Введение...3.

Глава I. Влияние административной и муниципальной реформ на

межбюджетные отношения РФ

1.1. Основные этапы развития бюджетных отношений и особенности построения бюджетной системы РФ в современных условиях...14

1.2 Административная реформа о совершенствовании отношений федерального и регионального уровня...42

1.3 Муниципальная реформа о совершенствовании бюджетных отношений муниципального уровня...58

Глава II. Проблемы межбюджетных отношений и пути их реформирования на современном этапе

2.1. Основные принципы разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ в ходе административной и муниципальной реформ...83

2.2. .Анализ функционирования и проблемы бюджетных фондов...99

2.3. Механизм распределения финансовой помощи субъектам РФ...120

Заключение...148

Список использованных источников и литературы...158

Приложение...172
Введение

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Проблема регулирования бюджетных отношений стоит перед нашим государством с самого начала экономических реформ т. е с 1992 года. Рыночные преобразования существенно повлияли на этот процесс, сделав его более сложным и многогранным. На всех своих этапах процесс бюджетной реформы характеризовался крайне сложными взаимоотношениями между федеральным центром и регионами, прежде всего по поводу разграничения бюджетно-налоговых полномочий и расходных обязательств, между органами власти и управления различных уровней, с чрезмерным уровнем политизации данного процесса отдельными субъектами Федерации. Принимая во внимание, как количество субъектов Российской Федерации, так и степень межрегиональных различий в налоговой базе и расходных потребностях, особое значение в обеспечении эффективного функционирования бюджетной системы приобретает такой инструмент межбюджетного регулирования, как финансовая помощь нижестоящим бюджетам из федерального бюджета.

Сами формы и способы, а также механизмы финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации были подвержены изменениям почти с самого начала экономических реформ. При этом большая часть средств направлялась на выравнивание межтерриториального уровня предоставления общественных благ. Разработка механизма распределения трансфертов зачастую велась без учета того воздействия, которое в результате оказывалось на бюджетно-налоговую политику регионов. Недостаточно эффективный учет ряда факторов и неправильный расчет некоторых показателей, зачастую приводил к общей неэффективности использования того объема финансовых ресурсов, который выделялся в качестве финансовой помощи субъектам Федерации.

1*.-

Изучение, обобщение и анализ предыдущего опыта в сфере регулирования межбюджетных отношений- необходимо как для более

• полного понимания сути иоценки проведенных реформ, так. и для выработки новых предложений по качественному улучшению сложившейся модели межбюджетных отношений.

Еще одной причиной определяющей актуальность данного ,.ф, исследования является бедственное положение местного самоуправления:

Без реформы местного самоуправления невозможна общая стабилизация и планомерное рыночное развитие экономики государства; Органы местного самоуправления являются наиболее ущемленными в своих конституционно закрепленных правах, а местные бюджеты продолжают оставаться наименее

* обеспеченными в сравнении с другими уровнями бюджетной системы. Действие Федерального закона РФ от 06.10:2003 г., «Об общих принципах

* организации местного самоуправления в Российской Федерации»1

направлено на увеличение финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления, в целом концепция нового закона призвана способствовать повышению эффективности действующей системы местного самоуправления:

Данные соображения и определяют актуальность темы исследования в

^ области регулирования межбюджетных отношений, направленного на

} теоретический и эмпирический анализ взаимодействия всех уровней органов

:: государственной власти и местного самоуправления по поводу более

эффективного разграничения налоговых полномочий и расходных

обязательств между ними.

Степень разработанности проблемы. Проблема бюджетного

федерализма и межбюджетных отношений, а также местного

самоуправления исследовалась и исследуется целым рядом специалистов в

% этой области- это: Анисимов, С. А., Абалкин Л-, Бирюков А. ?., Бухвальд К,

1 ФЗ от06.10.2003 г, №131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». // Российская газета 08; 10.2003 г.

Еодин А. ..Щ, Елазырин .-.Mi, ИгудюгА. Г., Игонина Л. И., ИгнатовВ; F., Лавров А. М., Максимова И,С, Макаров И: В;, Миляков И: В:, Поляк F. Б. #; Развитию и анализу проблем налогообложения и разграничения

налоговых полномочий между различными уровнями власти, посвящены работы Васильева ШШ, Панскова В;, Прониной Л. И;, Шёстова А. А., ШаталоваС.

^ Проблему административной составляющей бюджетной реформы

затрагивали в своих трудах Нещадин А., Николаев• И., Шульгина И.

Весьма ценными являются практические исследования, в части

проблем эффективного применения в рамках бюджетного процесса

межбюджетных трансфертов;; и взаимодействия различных органов

•' государственной власти по поводу распределения финансовой помощи

между бюджетами, таких экспертов-экономистов как Трунина Т., Третнера

!# К., Синельникова С.

При всей огромной значимости и ценности проведенных исследований методологические и прикладные аспекты проблем государственного регулирования бюджетных отношений в РФ, остаются до конца неразработанными. До сих пор; несовершенной остается методика распределения средств ФФПР, недооценена роль Фонда регионального ^ развития, остра также проблема высокой бюджетной централизации,

решение этих и еще целого ряда других проблем требует планомерной и последовательной работы в области бюджетной и налоговой политики:

Цель и задачи исследования. Целью исследования является анализ бюджетно-налоговой политики государства с акцентом на межбюджетные отношения;, и выработка рекомендаций по повышению эффективности государственной политики бюджетного регулирования.

Достижение поставленной цели исходит из решения следующих задач: ф S целостно и детально рассмотреть развитие бюджетных

отношений в современной России, начиная с постсоветского периода^

5

выявить ее основные проблемы и противоречия на сегодняшний день, а также определить степень децентрализации бюджетной системы;

S отразить административную составляющую бюджетной

реформы^ сделать анализ реформы межбюджетных отношений конца 1990-х начала 2000 гг., с учетом дестабилизирующих факторов, выявить проблемные «точки соприкосновения» между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, по поводу разграничения налоговых полномочий., проанализировать изменения бюджетно-налогового законодательства и их влияние в целом на ситуацию, выработать приемлемые критерии распределения межбюджетных трансфертов;

S показать наличие проблемы местного самоуправления в РФ,

определить основные недостатки действующей системы местного самоуправления, сделать анализ изменений в законодательстве о местном самоуправлении, обозначить возможные препятствия в его реализации на практике и пути их преодоления и определить возможные варианты решения проблемы доходов местных бюджетов;

S определить и сформулировать основные принципы

разграничения бюджетных полномочий между всеми уровнями власти в: ходе административной и^ муниципальной реформ;

S выявить особенности и проблемы функционирования основных

бюджетных фондов и рассмотреть механизм государственной финансовой помощи субъектам Федерации^ выявить недостатки и недочеты в этом механизме, и предложить способы их устранения;

Объектом исследования является бюджетная система РФ и ее основные составляющие.

Предметом исследования выступает совокупность социально-экономических отношений между федеральным центром., региональными властями и муниципальными образованиями по поводу разграничения бюджетно-налоговых полномочий и определения расходных обязательств каждого уровня власти в современной России^

6

4

Теоретическую и методологическую основу исследования

составляют труды отечественных и зарубежных ученых и экономистов, концепции, положения, оценки и выводы различных специалистов в области бюджетного федерализма и проблем бюджетно-налоговой политики.

Методологическую основу диссертационного исследования составили диалектический метод научного познания, методы теоретико-эмпирического исследования и метод системного анализа. В ходе диссертационного исследования были также применены методы структурно-функционального анализа, статистической обработки информации, логического анализа, группировки данных. В процессе обоснования теоретических положений, выводов и рекомендаций использовался инструментарий объектно-субъектного и статистического методов познания.

Информационно-эмпирическую базу исследования составляют: • нормативно-правовые акты РФ, обеспечивающие правовое

регулирование межбюджетных отношений - Конституция РФ, федеральные законы, Указы Президента, Постановления Правительства, а также монографии, публикации и исследования, отечественных и зарубежных экономистов, выступления и доклады на конференциях и семинарах по рассматриваемой проблематике,

* • официальные данные Госкомстата РФ, Минфина РФ, Государственного архива Ростовской области, аналитические материалы ряда научно-исследовательских институтов и центров, таких как Институт экономики переходного периода, Центр фискальной политики, Институт народнохозяйственного прогнозирования, Бюро правовой информации и др. На основе отчетных данных Минфина РФ, проведена обработка, и анализ значительного объем материалов по исполнению бюджетов Архангельской, Ивановской, Брянской, Орловской, Ростовской Саратовской, Томской и

# Читинской областей, а также Краснодарского края и Республики Татарстан за период 2000 - 2004 гг.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в

выдвижении системы теоретических положений, согласно которым

• повышение эффективности системы регулирования бюджетных отношений

требует действенного и максимально функционального механизма

разграничения бюджетно-налоговых полномочий между всеми участниками

бюджетного процесса. Такой механизм должен быть выработан в условиях

f4, полного соблюдения основополагающих бюджетных принципов всеми

участниками бюджетного процесса и на основе анализа выявленных

бюджетно-налоговых тенденций, с учетом устранения их излишне

централизующих и дестабилизирующих бюджетную систему составляющих.

Основные положения, выносимые на защиту:

по специальности 08.00.05. - экономика и управление народным 7 хозяйством: макроэкономика:

1. Собственно экономические реформы, включая экономическое законодательство, существенно обогнали реформирование политических институтов, и потому дальнейшее совершенствование экономического законодательства будет постоянно натыкаться на ограничения административного и политического характера. Это уже можно наблюдать по практическому осуществлению дебюрократизации и снижения административных барьеров, развитию финансовых рынков, низкой инвестиционной активности, сегодняшняя реформа способна стать катализатором экономического подъема страны и повышения благосостояния народа.

2. Административная и муниципальная реформы в России имеют конкретное социально-экономическое содержание, обусловленное ориентацией на дерегулирование экономики, стимулирование и развитие предпринимательства, сбалансированное формирование самостоятельной бюджетно-налоговой политики субъектами межбюджетных отношений, повышение эффективности управления общественными финансами.

¦0

3. Одной из главных проблем нынешней бюжетно-налоговой системы является ее излишняя централизация и фискальная направленность.

• Формальная децентрализация бюджетной системы на деле, является жесткой

централизацией финансовых ресурсов в руках федерального центра, которая усиливается с каждым годом, поэтому необходимо:

- расширение собственных налоговых и иных доходных полномочий (.g, муниципальных образований;

- увеличение доходной части местных бюджетов за счет участия в вертикальном распределении важнейших федеральных налогов;

более эффективное решение вопросов связанных с муниципальной собственностью;

- формирование на региональном, а особенно на местном уровне своеобразных органов общественного контроля за исполнением региональными и местными органами власти своих прямых обязанностей;

принципиальное и категориальное разграничение понятий налоговых и доходных полномочий.

4. Сокращение межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития субъектов РФ является главной задачей Фонда регионального развития (ФРР). Основной целью Фонда регионального

w развития, является сокращение межрегиональных различии в уровне

социально-экономического развития субъектов РФ. Неэффективность методики его расчета и явная недооценка значимости данного фонда может, на наш взгляд привести к серьезным дисбалансам в социально-экономическом развитии регионов.

по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит:

1. Проведенный анализ ряда региональных бюджетов за период 2000 -

ф 2004 гг., показал, что финансовые проблемы региональных властей могут

быть преодолены за счет:

-•¦ частичного увеличения доли регулирующих налогов (и ставок по некоторым регулирующим налогам) в бюджеты-субъектов Федерации.

• - улучшения сбора некоторых групп»налогов;

- увеличение доли неналоговых доходов региональных бюджетов (в частности за счет увеличения доходов о предпринимательской и хозяйственной деятельности, а также увеличения доходов целевых ф} бюджетных фондов).

Снижение доли межбюджетных трансфертов в региональные бюджеты

произошло, в том числе за счет Фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

2. Методика расчетов трансфертов Фонда финансовой поддержки

субъектов РФ для регионов с 1994 года претерпела многочисленные

изменения, с 2005 года предполагается ввести полностью пропорциональный

метод «подтягивания» доходов региональных бюджетов, внесен еще целый

ряд изменений: Однако методику необходимо продолжать совершенствовать,

один из основных недостатков методики на сегодняшний день, это

; сложность восприятия самой методики, в ней много математических

\ терминов и она недостаточно прозрачна.

; 3. Финансовая поддержка регионов должна стать более независимой

% от селективной отраслевой политики; В связи с чем представляется

^ целесообразным выделение в приоритет территорий отличающихся от

остальных по ряду показателей (уровень экономического развития, уровень

i жизни и т.д.) Экономическая поддержка этих депрессивных территорий;

; может оказываться на долевых началах из федерального бюджета^

внебюджетных фондов регионального развития., специальных фондов,

создаваемых за счет средств заинтересованных субъектов Федерации, а

также путем участия государства в реализации проектов, осуществляемых

на акционерной основе.

* Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке эффективной и комплексной модели регулирования бюджетных и

^] налоговых отношений между федеральными органами государственной

власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в результате, которого произошло бы справедливое и эффективное разграничение доходных источников и расходных обязательств между всеми уровнями власти^ в условиях полного соблюдения принципов бюджетной системы и основ гражданского общества:

Элементы научной новизны состоят в следующем:

по специальности 08;00.05. - экономика и управление народным хозяйством: макроэкономика:

• показаны основные направления снижения неравенства бюджетной обеспеченности территорий за счет централизации в федеральный бюджет наиболее неравномерно распределенных источников доходов и закрепление за субфедеральными бюджетами наиболее равномерно распределенных;

• определены, и предложены возможные пути эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с институтами гражданского общества, с физическими и юридическими лицами по поводу эффективного и взаимовыгодного управления собственностью на местном уровне (решение вопросов муниципальной собственности, ЖКХ и др.)

• показаны возможные трудности при реализации ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»:, на примере Ростовской области (проблемы определения границ некоторых спорных территорий, проблема кадрового обеспечения новых структур, финансовые и другие проблемы); а также пути и способы преодоления этих проблем

• обоснована необходимость преодоления ситуаций., когда выравнивающие трансферты просто покрывают разрыв между доходами и расходами субнациональных бюджетов, минимизация издержек на сбор и обработку исходной информации при расчете и применении выравнивающих трансфертов.

по специальности 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит:

• сформулированы критерии и методика распределения межбюджетных трансфертов на основе которых возможно поэтапное изменение принципов вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной системы);

• обоснована значимость и необходимость изменения методики распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР)., а также связь между улучшением состояния бюджетной обеспеченности регионов и снижением доли межбюджетных отчислений в бюджеты регионов;

•¦¦¦ показана недооценка значимости Фонда регионального развития для развития территорий., и доказана необходимость изменения методики его расчета, выражающаяся в изменении ряда показателей методики («объем внешнеторгового оборота», «валовой региональный продукт», «обеспеченность населения субъекта Федерации объектами инженерной инфраструктуры», интегральный показатель «отклонения социально-экономического развития каждого субъекта РФ»);

• предложены направления и способы решения проблемы финансового обеспечения регионов:

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в комплексной разработке стратегии бюджетного развития, с учетом вносимых изменений в методику бюджетного регулирования в рамках бюджетной и налоговой реформ. Материалы; теоретические выводы и предложения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе для совершенствования программ учебных курсов по изучению государственных финансов, бюджетной и налоговой политики; а также в процессе преподавания курсов «Государственное регулирование экономикой»., «Финансы и кредит», спецкурса «Налоги и налогообложение» и др.

Апробация результатов исследования. Материалы, а также основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования были представлены на научно-практических конференциях молодых ученых в СКАГС, и на региональной научно-практической конференции в РГЭА (РИНХ), в г. Ростове-на-Дону в период 2003 -2005 гг., и изложены в 5 публикациях общим объемом 3,5 п.л.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников, приложения, содержит 2 диаграммы, 11 таблиц, изложена на 185 страницах.

13

Глава I. Влияние административной и муниципальной реформ на межбюджетные отношения РФ

1.1 Основные этапы развития бюджетных отношений и особенности построения бюджетной системы РФ в современных условиях

Становление и развитие России как государства федеративного типа и к тому же социально ориентированного, преследует не только важнейшие социально-политические, но и глубокие, жизненно важные для народа страны экономические цели. Суть последних в том, чтобы реализовать федеративное государство, систему законодательного регулирования и государственного управления как основу единого экономического ф пространства. И реализация этой системы в полной мере во многом зависит

от того, насколько наполнен бюджет страны, и не придет ли она к концу

,$ очередного финансового года с его дефицитом. Для проведения разумной

бюджетной политики важно правильное понимание бюджетной системы.

Бюджетный кодекс РФ (ст. 6) определяет бюджетную систему Российской Федерации как «основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской ^ Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных

фондов»1.

\ф Ряд специалистов (М. В. Романовский, О. В. Врублевская) считают, что

«бюджетная система - это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах»2.

1 ст.б.Гл. 141. Бюджетный Кодекс Российской Федерации. - М.:ТК. Велби, Изд-во Проспект, 2003г.

2 Бюджетная система Российской Федерации . Под ред. М. В. Романовского и О. В. Врублевской. М.: ЮРАЙТ 1999 ЗО

ЮРАЙТ, 1999, с.ЗО.

14

И, наконец, самое «простое» определение бюджетной системе дает П. И. Вахрин «бюджетная система представляет собой целостную совокупность ^ бюджетов всех уровней, основанную на принципах построения бюджетной

системы федеративного государства»1.

Сам государственный бюджет, являясь для государства средством

аккумулирования финансовых ресурсов, дает государственной власти

ф возможность содержания государственного аппарата, армии, выполнения

социальных мероприятий реализации приоритетных экономических задач, т.

е выполнение государством присущих ему функций.

Выступая как система денежных отношений, государственный бюджет, будучи экономической категорией, выражает экономические отношения в

* обществе - отношения между социальными слоями и группами.

По форме государственный бюджет выступает как роспись доходов и расходов государства на определенный срок, утверждается в законодательном порядке. Утверждение бюджета парламентом придает бюджету силу закона.

Являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, бюджет дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику финансировать ее структурную перестройку

• стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Таким образом, бюджет выполняет следующие задачи:

Во-первых, это перераспределение части ВВП, посредством

образования доходной части бюджета (доходы бюджета) и одновременно

использование этой доходной части для текущих или капитальных расходов

(расходы бюджета).

Во-вторых, это регулирование и стимулирование экономики со ф стороны государства, посредством направления потоков финансовых средств

в различные отрасли экономики.

1 Вахрин П. И., Бюджетная система Российской Федерации. М., 2002, с 43.

15

:¦(#¦

В-третьих, это осуществление социальной политики государства, посредством финансового обеспечения реализации полномочий органов • власти в области социальной сферы;

Сделаем краткий экскурс в историю возникновения и развития бюджета и бюджетных отношений в России.

Необходимо сказать, что первый в России бюджет был составлен еще в

ф 1645 году, он представлял собой смету государственных доходов и расходов,

хотя еще в XV в. России начала складываться двухуровневая бюджетная

система, хотя и унитарного, но все-таки государства, это была первая и

i довольно примитивная система, состоящая из княжеской казны (бюджета

' государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались

" за счет княжеских налогов и местных сборов;

В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов, эта система действовала вплоть до петровских реформ, когда рост государственного бюджета.; необходимого для ведения войны- активной внутренней и внешней политики достигался за счет расширения косвенных и увеличения прямых налогов. В волостях состоявших из крестьянских деревень, крестьяне платили натуральный оброк, и налоги взимались с ? крестьянского двора.

г Ь В эпоху петровского правления; (1682 - 1725гг.)., так называемыми

¦ «прибыльщиками» во главе с А. Курбатовым выискивались все новые

I источники доходов: банная^ рыбная- медовая, конская и другие податщ

v вплоть, до налога на бороды. Всего (канцелярских) сборов; к 1724 г.,

I насчитывалось до 40 видов; В дополнение к этому источнику доходов:

"]: значительные прибыли давала казенная торговля. Немалые доходы;

\ приносила и чеканка монеты меньшего веса и понижение содержания в ней

серебра^ Поиски новых источников пополнения государственной казны

ф привели: к коренной реформе всей налоговой системы - введению подушной

подати.

16

При Екатерине II была проведена определенная децентрализация, в частности на местном уровне, где полномочия местных чиновников были ^ существенно расширены.

Новый этап в совершенствовании бюджетных отношений начинается в XIX веке, после организации Александром I в 1802 году Министерства Финансов.

¦0 Реформы 60-х годов XIX в. внесли в свою очередь свои изменения,

были введены промысловый и поземельный налоги, постепенно важным источником бюджетных доходов стали косвенные налоги, получаемые в основном от акциза и винной монополии, введенной в 1894г.

С начала XIX в., по сути, и начинается история становление ^ бюджетной системы России, местные бюджеты не входили в состав

государственного бюджета России. Таким образом, в России до революции 1917г. действовала двухзвенная бюджетная система унитарного государства.

«Первая мировая война значительно ослабила экономический потенциал государства. Бюджет сводился с нарастающим из года в год дефицитом. В 1914г. при общей сумме доходов государственного бюджета (без доходов от довоенных займов и эмиссии) в 2961 млн. руб. расходы составили 4859 млн. руб., и годовой бюджет был сведен с дефицитом 39,1%. ¦ • В последующие годы войны глубина несоответствия доходов и расходов

увеличилась и в 1915г. достигла 74%, в 1916г. - 76%, 1917г. - 81%»\

Революция 1917 года еще более обострила экономические проблемы в России. Перед новым Советским правительством стояли задачи восстановления хозяйства, укрепления финансового положения и обороноспособности страны, а также сокращения и ликвидации бюджетного дефицита.

По Конституции РСФСР 1918 года, бюджетная система включала в ф себя два уровня: государственный и местные бюджеты. Государственный

"0 ' Миляков Н. В. Дефицит бюджета в 20-е годы. - М: Финансы и статистика, 1993. с. 3

17

Список литературы