Эффективность государственной агропродовольственной политики в России на региональном уровне

Краткое описание

ОГЛАВЛЕНИЕ.._____..____________________:_________________________2

СПИСОК ТАБЛИЦ.__________________________________________________4

СПИСОК РИСУНКОВ____________________________________________.____5

ВВЕДЕНИЕ...

1. ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ И ПРОБЛЕМЫ ТАКОЙ ОЦЕНКИ В РОССИЙСКИХ УСЛОВИЯХ..___________________________________________8

1.1 ОБЗОР ЛИТЕРАТУРЫ...8

1.2 Теоретические основы исследования...,...14

1.2.1 Конвенционные методы оценки уровня государственной поддержки аграрного сектора.. 14

1.2.1.1 Общие положения...„...„...14

1.2.1.2 Коэффициенты поддержки...„...17

1.2.2 Компоненты PSE и оценка эффективности политики с точки зрения воздействия на благосостояние экономических агентов...,...25

1.2.3 Особенности оценки эффективности политики на рынке ресурсов...27

1.2.4 Расчеты коэффициентов поддержки для регионального уровня...28

1.2.5 Группировка регионов. Кластерный анализ: Методология нормирования данных...29

1.3 Государственная агропродовольственная политика...31

1.3.1 Подходы к измерению эффективности государственной политики...31

1.3.1.1 Обоснование необходимости вмешательства государства в экономику...31

1.3.1.2 Издержки государственного вмешательства...32

1.3.1.3 Планирование государственной политики и оценка её эффективности...32

1.3.1.4 Информационная поддержка принятия государственных решений...„...33

1.3.1.5 Роль бюджетного процесса в повышении эффективности политики...34

1.3.2 Проблема постановки политических целей и роль групп интересов...35

1.3.3 Эффективность аграрной политики...39

1.3.3.1 Обоснование необходимости государственного вмешательства в аграрной сфере...40

1.3.3.2 Особенности анализа издержек и выгод агропродовольственной политики...„...41

1.3.3.3 Бюджетные услуги и бюджетные программы...42

1.3.3.4 Оценка эффективности бюджетных программ...45

1.4 Проблемы оценки эффективности аграрной политики в современных российских условиях...48

1.4.1 Отсутствие целевого подхода в планировании и адекватного бюджетного классификатора...,...48

1.4.2 Структура бюджетного классификатора расходов на аграрный сектор некоторых зарубежных стран...50

1.4.2.1 Классификация функций органов государственного управления ООН...50

1.4.2.2 США...„...50

1.4.2.3 Казахстан...„...51

1.4.

Концепция повышения эффективности бюджетных расходов на поддержку аграрного

сектора в России...52

1.4.3.1 Планирование политики...52

1.4.3.2 Отсутствие адекватного бюджетного классификатора...„...«...53

1.4.3.3 Мониторинг эффективности бюджетных расходов...58 :

2. ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕЙСТВУЮЩЕЙ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ НА федеральном и региональном уровне___________________________59

2.1 Структура бюджетной поддержки агропродовольственного сектора...59

2.1.1 Расходы консолидированного бюджета...59

2.1.2 Структура бюджетной поддержки АПК на федеральном уровне...60

2.1.3 Структура бюджетной поддержки АПК на региональном уровне...67

2.2 Бюджетные услуги...70

2.2.1 Финансирование бюджетных услуг и вступление в ВТО...70

2.2.2 Эффективность финансирования некоторых видов бюджетных услуг...71

2.2.2.1 Научные исследования в АПК...71

2.2.2.2 Подготовка кадров...72

2.2.2.3 , Создание страховых фондов...73

2.2.2.4 Сельское развитие...73

2.2.2.5 Информационные и консультационные услуги...74

2.2.2.6 Совершенствование механизмов осуществления инспекционных и контрольных функций в АПК

2.3 Государственные программы поддержки сельскохозяйственного производства (на примере рынка ресурсов) на федеральном и региональном уровне...79

2.3.1 Программа поддержки приобретения минеральных удобрений...81

2.3.1.1 Цель программы, ожидаемые эффекты...81

2.3.1.2 Содержание программы (на федеральном уровне)...'...81

2.3.1.3 Эффект программы...82

2.3.1.4 Региональные особенности...83

2.3.1.5 Выводы...84

2.3.2 Программа поддержки обеспечения горюче-смазочными материалами...85

2.3.2.1 Цель программы, ожидаемые эффекты...85

2.3.2.2 Содержание программы...85

2.3.2.3 Эффект программы...:...85

2.3.2.4 Региональные особенности...:...„...86

2.3.2.5 Выводы...87

2.3.3 Программы поддержки технического перевооружения аграрного сектора...87

2.3.3.1 Цель программы, ожидаемые эффекты...87

2.3.3.2 Содержание программы: лизинг...87

2.3.3.3 Эффект программы...„...88

2.3.3.4 Содержание программы: инвестиционный кредит...89

2.3.3.5 Эффект программы...89

2.3.3.6 Региональные особенности...90

2.3.3.7 Выводы по программе...93

2.3.4 Рекомендации по совершенствованию федеральной аграрной политики...93

2.3.5 Рекомендации по совершенствованию региональной аграрной политики...94

3. КОЛИЧЕСТВЕННАЯ ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ._____________________________________________.______96

3.1 Оценка эффективности федеральных программ агропродовольственной политики...96

3.1.1 Оценка эффективности с использованием конвенционных методов...96

3.1.1.1 Используемые коэффициенты...96

3.1.1.2 Бюджетные трансферты...96

3.1.1.3 Внутренние цены, маржа...97

3.1.1.4 Справочные цены...98

3.1.2 Результаты расчетов...98

3.1.3 Корректировка расчетов: уровень маржи...102

3.1.4 Корректировка расчетов: валютный курс...104

3.1.5 Корректировка расчетов: справочные цены...105

3.2 ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОЙ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ (ВОЛОГОДСКАЯ,

ЧЕЛЯБИНСКАЯ ОБЛАСТИ, ЧУВАШСКАЯ РЕСПУБЛИКА)...107

3.2.1 Количественная оценка эффективности программ поддержки продукции растениеводства...107

3.2.1.1 Вологодская область...107

3.2.1.2 Чувашская республика...108

3.2.1.3 Челябинская область...„..._...109

3.2.2 Количественная оценка эффективности программ поддержки продукции животноводства...:...ПО

3.2.2.1 Вологодская область...110

3.2.2.2 . Чувашская республика...111

3.2.2.3 Челябинская область...112

3.2.3 Поддержка сектора в целом...113

3.3 Оценка эффективности программ поддержки приобретения ресурсов...114

3.3.1 Исходные данные и методология анализа...114

3.3.2 Программа поддержки приобретения минеральных удобрений...116

3.3.3 Программа поддержки обеспечения горюче-смазочными материалами...119

3.3.4 Программы поддержки технического перевооружения аграрного сектора...119

3.3.5 Выводы...'...121

3.4 ВЫВОДЫ...122

4. ЭФФЕКТИВНОСТЬ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ СЕЛЬХОЗПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ И ТИП АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РЕГИОНА_____________________122

4.1 Характеристика исследуемых регионов...122

4.2 Основные факторы группировки регионов по типу аграрной политики...124

4.3 Группировка регионов по типу аграрной политики с учетом уровня расходных возможностей...129

4.4 Влияние типа аграрной политики на эффективность государственных программ поддержки...133

*Т A Tf ТГТОХТ1ГТ1И17

ЛИТЕРАТУРА._______________________..__..._____...__...__...140

ПРИЛОЖЕНИЕ.________________________________________._________148

Список таблиц

Таблица 1. Анализ благосостояния, импортируемый продукт...26

Таблица 2. Анализ благосостояния, экспортируемый продукт...27

Таблица 3. Зоны внимания аграрных групп специальных интересов (на примере США)

...:...38

Таблица 4. Удельные показатели объема расходов консолидированного бюджета на

сельское хозяйство...59

Таблица 5. Структура расходов на общие услуги в федеральном бюджете...63

Таблица 6. Структура расходов федерального бюджета на аграрный сектор, 2000-2003 годы, млн. рублей...64

Таблица 7. Субсидии сельскому хозяйству, 2000-2003 годы, млн. рублей...64

Таблица 8. Структура расходов на общие услуги и поддержку сельхозпроизводителей в региональных бюджетах...69

Таблица 9. Компенсация затрат на ресурсы в структуре бюджетов, 2001 год...79

Таблица 10. Некоторые характеристики исследуемых регионов, 2001/2002 год...80

Таблица 11. Производство минеральных удобрений-в России и инвестиции в их производство, млн. т. действующего вещества...:...83

Таблица 12. Особенности региональных программ поддержки минеральных удобрений, 2001 год*...84

Таблица:13. Особенности региональных программ поддержки ГСМ, 2001 год*...87

Таблица 14. Пополнение средств Лизингового фонда за счет средств федерального бюджета...88

Таблица 15. Доля поставок; техники по федеральному лизингу в общем- объеме: производства техники, %...88

Таблица 16. Особенности региональных программ поддержки сельхозтехники, 2001 год ...93

Таблица 17. PSE по продуктам, Россия, 1995-2003...99

Таблица А8'. CSE по продуктам...100

Таблица 19. Компоненты PSE по продуктам...101

Таблица 20. PSE, справочные цены...105

Таблица 21. Оценка уровня поддержки растениеводства, 2000...107

Таблица 22. Оценка уровня поддержки животноводства, 2000...110

4

Таблица 23. Эффективность программ поддержки минеральных, удобрений для сельхозпредприятий регионов выборки, 2001 год...117

Таблица 24. Эффективность программ поддержки ГСМ для сельхозпредприятий регионов выборки, 2001 год...119

Таблица 25. Эффективность программ поддержки приобретения сельхозтехники для сельхозпредприятий регионов выборки, 2001 год...120

Таблица 26. Некоторые характеристики исследуемых регионов, 2001 год...123

Таблица 27. Переменные, отвечающие за тип аграрной политики: общие услуги...124

Таблица 28. Переменные, отвечающие за тип аграрной политики: транспарентность бюджета...125

Таблица29. Ограничения на рынках ресурсов, 2001...126

Таблица 30. Ограничения торговли и конкуренции, 2001 год...127

Таблица 31. Прочие переменные, отвечающие за тип аграрной политики...127

Таблица 32. Переменные для кластеризации регионов по уровню расходных возможностей и типу аграрной политики, 2001 год...128

Таблица 33. Средние значения переменных по кластерам...132

Список рисунков

Рисунок 1. PSE, импортируемый продукт...26

Рисунок 2. PSE, экспортируемый продукт...27

Рисунок 3. Влияние государственной дотации на рынок ресурса...28

Рисунок 4. Расходы консолидированного бюджета на АПК в постоянных ценах, млрд. рублей, до 1998 года - трлн. рублей...60

Рисунок 5. Расходы федерального бюджета на АПК в постоянных и текущих ценах, млрд. рублей, до 1998 года - трлн. рублей...60

Рисунок 6. Структура расходов на АПК в федеральном бюджете (2004 год - план)...63

Рисунок 7. Доля федерального и регионального бюджетов в расходах консолидированного бюджета на сельское хозяйство...67

Рисунок 8. Расходы региональных бюджетов на АПК в постоянных и текущих ценах, млрд. рублей, до 1998 года-трлн. рублей...68

Рисунок 9. Структура расходов региональных бюджетов на АПК...69

Рисунок 10. Субсидирование минеральных удобрений при неэластичном предложении ...82

Рисунок 11. PSE, Россия, 1995-2003...100

Рисунок 12. PSE, скорректированный уровень маржи...103

Рисунок 13. PSE, скорректированный валютный курс...105

Рисунок 14. Оценка поддержки производителя, расчет PSE по скорректированной методологии...106

Рисунок 15. Эффективность региональной поддержки сектора, PSE, 2000...113

Рисунок 16. Группировка регионов по типу аграрной политики...129

Рисунок 17. Группировка регионов по типу аграрной политики...131

Рисунок 18. Кластеризация регионов по уровню расходных возможностей и типу аграрной политики...132
Введение

Введение

Многие страны на определенном этапе развития экономики столкнулись с необходимостью реформы государственного регулирования. Особенно это актуально для стран с переходной экономикой, где совершается трансформация от непосредственного участия государства в принятии экономических решений к встраиванию государства в рыночные отношения.

За более чем десять лет переходного периода все еще не решен вопрос о месте государства в новых рыночных условиях, особенно актуальный для аграрного сектора, в котором традиционно велико государственное участие практически во всех странах.

В условиях ограниченности бюджетных средств особенно важно обеспечить их эффективное использование. И здесь имеет значение форма государственного участия в аграрном секторе.

Основная гипотеза настоящего исследования — неэффективность государственной агропродовольственной политики. В процессе исследования мы выяснили, что тип экономической политики региона оказывает влияние на эффективность региональной агропродовольственной политики. Там где. региональные администрации принимают непосредственное участие в определении получателей субсидии, либо субсидирование осуществляется с помощью ГУПов и компаний-монополистов с государственным участием, эффективность применяемых программ весьма низкая. Существенно большую эффективность демонстрируют схемы, при которых региональные администрации не участвуют в непосредственном распределении бюджетных средств, а стимулируют развитие рыночных отношений косвенными мерами.

В России аграрная политика сильно регионализирована - более половины средств консолидированного бюджета на поддержку аграрного сектора выделяется из региональных бюджетов. Поэтому в настоящем исследовании мы сосредоточимся на исследовании региональной аграрной политики.

Основная задача исследования - разработать методологию количественного измерения, эффективности политики применимую в условиях транзитной экономики на региональном уровне, оценить, эффективность политики в регионах, а также распределить регионы России в соответствие с применяемым в них типом агропродовольственной политики и выявить связь между типом аграрной политики и эффективностью, наложив группировку регионов по типу агропродовольственной политики на результаты анализа эффективности государственных программ поддержки АПК. Группировка позволяет сделать выводы о правильности гипотезы о неэффективности такого типа политики, который предполагает чрезмерное участие государства в рыночных отношениях.

Предложенная; группировка регионов строится: на основе анализа мер поддержки сельхозпроизводителей в семи регионах РФ* (Челябинская: область, Чувашская республика, Вологодская область, Нижегородская область, Ивановская область, Ростовская область, Пермская область) и предполагает два основных направления различий между регионами: по уровню расходных возможностей региона по поддержке сельского хозяйства и по либеральности региональной аграрной политики (то есть, по уровню административного вмешательства при ее осуществлении).

Основная проблема, которая требовала решения для осуществления группировки регионов - как измерить либеральность аграрной политики количественно, получив сравнимые по регионам индексы.

Исследование строилось на примере семи регионов, для которых ставилась задача выработать методологию измерения эффективности агропродовольственной политики, а также определения типа экономической политики региона. Предложенная методология позволяет экстраполировать полученные результаты на все субъекты Российской Федерации.

В исследовании решалась задача поиска адекватной методологии оценки эффективности бюджетных расходов на аграрный сектор.

Для оценки эффективности расходов бюджета: на аграрный сектор неприменимы подходы используемые для других отраслей, поскольку большая часть расходов — это бюджетные программы, не являющиеся обязательными функциями государства, они представляют собой определенный общественный договор по расходованию общественных средств на решение той или иной задачи, а это значит, что необходимость их применения должна быть обоснована и доказана. Для бюджетных программ невозможно определить экономически обоснованные объемы расходов бюджета, можно только оценить, насколько та или иная программа ведет к достижению заявленных в ней целей.

Для анализа эффективности государственных расходов необходимо иметь возможность мониторинга их осуществления. В данной работе при осуществлении расчета эффективности бюджетной поддержки мы столкнулись с препятствием в виде неадекватного бюджетного классификатора. Вторая проблема расчета эффективности -отсутствие целевого подхода в планировании:

В первой части исследования рассматриваются подходы к оценке эффективности государственной политики, применяемые в странах ОЭСР. Рассматриваются особенности измерения эффективности в аграрном секторе. Определяется разница между формами бюджетной поддержки аграрного сектора: бюджетными услугами и программами. Поскольку мы будем оценивать эффективность бюджетных программ, необходимо знать, на достижение каких целей они направлены. Проблеме постановки: целей агропродовольственной политики также уделяется внимание в этой главе. Рассмотрение различных подходов к оценке эффективности приводит к выводу об адекватности использования конвенционных методов оценки аграрного сектор, таких как PSE и NPR для оценки эффективности бюджетных программ агропродовольственной политики, в том числе на региональном уровне. Однако их использование требует корректировки конвенционной методологии.

Вторая часть исследования посвящена характеристике действующей агропродовольственной политики на федеральном и региональном уровне. Дается характеристика бюджетов всех уровней, описываются основные компоненты бюджетных расходов.. Отдельно рассматриваются бюджетные услуги и программы поддержки. Приводится обзор федеральных и региональных программ поддержки использования ресурсов. Мы рассматриваем- только три наиболее показательных программы субсидирования затрат на ресурсы — поддержку минеральных удобрений, поддержку приобретения ГСМ и поддержку обеспечения техникой. Даются рекомендации по совершенствованию политики на федеральном и региональном уровне.

Третья часть посвящена количественной оценке эффективности федеральных и региональных программ поддержки по отдельным продуктам, по видам ресурсов, для животноводства, растениеводства и сектора в целом. Оценка производится на основе коэффициентов PSE и NPR, рассматриваются проблемы, возникающие при их использовании в условиях переходной экономики и на. региональном- уровне,, предлагаются пути их решения, рассчитываются коэффициенты по скорректированной методологии.

В четвертой главе содержится выявление количественных индикаторов типа региональной аграрной политики, проводится группировка регионов в соответствии с типом аграрной политики. Анализируется связь типа аграрной политики в регионе с эффективностью применяемых программ, предлагаются .выводы для аграрной политики на федеральном и региональном уровне.

1. Подходы к оценке эффективности государственной

агропродовольственной политики и проблемы такой оценки в российских условиях

1.1 Обзор литературы

Основной гипотезой исследования является неэффективность агропродовольственной политики государства в России. Мы исследуем этот вопрос на региональном уровне, поскольку это позволяет сравнить экономические системы различных регионов и эффективность политики в них. В процессе исследования региональной агропродовольственной политики возникло предположение о наличии групп регионов со сходным типом агропродовольственной политики. Выявление таких групп и распределение исследуемых регионов по ним существенно упрощает задачу анализа взаимосвязи между типом агропродовольственной политики и ее эффективностью. В связи с этим отметим ряд исследований, посвященных группировкам стран и регионов по различным критериям, подходы которых использовались в настоящем исследовании и покажем почему существующие группировки не могут быть использованы для целей исследования.

Существует большое количество работ, посвященных классификации регионов или стран по уровню экономического развития и/или инвестиционной привлекательности. Например, в работе «Типология Российских регионов» (Бутс, Дробышевский и др., 2002) представлено разделение регионов РФ на однородные группы. Типология строится на основе классификации регионов по показателям экономического потенциала, уровня жизни и инвестиционной активности. Однако для целей данного исследования такие работы представляют интерес лишь с точки зрения математических методов классификации, поскольку в них не рассматривается вопрос о том, как оценить либеральность экономической политики региональных властей.

Оценка либеральности экономической политики, или степени экономической свободы в исследованиях обычно строится на основе экспертных оценок. Так, например, строится Индекс экономической свободы в ежегодных расчетах, проводимых Фондом "The Heritage Foundation" и Wall Street Journal на протяжении уже 10 лет по многим странам (см. например Miles и др., 2004).

Индекс экономической свободы включает следующие переменные:

- Торговая политика: средневзвешенный тариф, нетарифные барьеры (квоты),-коррупция на таможне;

- Фискальное бремя государства: налоги на доходы, государственные расходы в процентах к ВВП;

Государственное вмешательство в экономику: потребление товаров и услуг государством в процентах к ВВП, государственная собственность в экономике, доходы от государственной собственности в процентах к ВВП, выпуск товаров и услуг государством;:

8

- Денежная политика государства: уровень инфляции как показатель воздействия государства на цены, и через них на потребителей;

Иностранные инвестиции: доступность правил инвестирования, ограничения на ведение бизнеса иностранцами, требования к иностранным компаниям, иностранная собственность на землю, равенство перед законом отечественных и иностранных компаний, ограничения на репатриацию выручки;

Ограничения на банковском и финансовом рынках: государственная собственность на финансовые институты, ограничения на работу иностранных банков, влияние государства на распределение выданных кредитов, прочее государственное регулирование и вмешательство;

- Заработная плата и цены: влияние государства на уровень заработной платы, государственный контроль над ценами, субсидии предприятиям, влияющие не ценообразование;

-¦¦ Права собственности: отсутствие государственного влияния на судебную систему, государственное присвоение собственности, коррупция, в судебной системе, отсрочки в принятии судебных решений, правовая защита собственности;

Регулирование: лицензирование экономической деятельности, трудность получения лицензии, коррумпированность чиновников, регулирование рынка труда (минимальная заработная плата, сроки выхода на пенсию и прочее), давление государства на бизнес, регулирование в области здоровья, безопасности, охраны труда и окружающей среды;

Теневая деятельность (контрабанда, пиратство, подпольное производство товаров и услуг, черный рынок промышленной и сельскохозяйственной продукции).

Все эти показатели в совокупности должны отражать влияние государства на принятие экономических решений. В настоящее время эта работа является единственной комплексной попыткой оценить либеральность экономической политики государства на страновом уровне, однако из приведенного списка переменных видно, что многие из них не применимы на региональном уровне..

Традиционно в исследованиях для оценки степени либеральности экономической политики: региональных властей используется такой показатель, как уровень субсидирования экономики (доля субсидий1 в общей сумме расходов или объем субсидий в расчете на. единицу продукции) (по экономической классификации расходов бюджетов). Анализ заставляет усомниться, в правильности такого подхода -далее мы остановимся на причинах этого, сводящихся к неадекватности бюджетной классификации — под субсидиями понимается разное в разные годы ив разных регионах, большая часть расходовав том числе субсидий, осуществляется по статье «Прочие».

Политические факторы экономического развития регионов рассматривались в статье «Политические и правовые факторы экономического роста в российских регионах» (May, Жаворонков, Яновский, 2003). Здесь выделяются те переменные, характеризующие политическую ситуацию в российских регионах, которые можно оценить количественно. При выборе индикаторов принималась во внимание возможность сопоставить данные по регионам.

1 В данном случае имеются в виду строки под названием, "субсидии" в отчетности об исполнении региональных бюджетов, о проблемах оценки, связанных со структурой такой отчетности см. подробнее раздел 1.4.3.2

Факторы разбиты на пять групп, четыре из которых объединяют характеристики политической ситуации в регионе, а пятая - характеристики экономической политики, такие как ограничения на торговлю, регулирование цен и торговых надбавок, налоговые льготы. Источником информации служило региональное законодательство. В случае аграрной политики анализа законодательства зачастую недостаточно - многие аспекты регулирования, особенно в регионах с высоким уровнем государственного вмешательства, формально не прописываются в законах и подзаконных актах.

Группировки регионов на основе статистических показателей, отражающих характер экономической политики в регионах, приводится; Кузнецовой О.В. в «Оценка экономической политики региональных властей по бюджетным индикаторам» (Кузнецова, 2002). В работе решались две задачи:

определение факторов, объясняющих различия между регионами по проводимой в них экономической политике;

оценка влияния экономической политики региональных властей на социально-экономическое развитие субъектов Федерации.

Характеристика экономической политики региональных властей строится в этой работе на основе данных о расходах и доходах консолидированных региональных бюджетов.

В исследовании рассматриваются расходы по трем статьям бюджетной классификации: промышленность, энергетика и строительство;

- сельское хозяйство и рыболовство;

- жилищно-коммунальное хозяйство.

В качестве показателя либеральности политики рассматривается сумма всех некапитальных расходов на поддержку отрасли, учитываются различия между регионами в природно-климатических и социально-экономических условиях. Приводится типология регионов по уровню поддержки сельского хозяйства в 1999 г. В качестве индикатора либеральности экономической политики рассматривается также политическая ориентация главы региона.

Для оценки эффективности экономической политики регионов показатели текущей поддержки промышленности, строительства и сельского хозяйства были сопоставлены с показателями динамики производства в соответствующих отраслях (в физическом и денежном выражении). Проведенный анализ показал, что взаимосвязи между этими показателями не существует. Ни в одном регионе не смогли создать модель экономической политики, которая бы привела к постоянной положительной динамике социально-экономических показателей.

Выводы, сделанные в рассматриваемой работе показывают неадекватность измерения. либеральности политики объемом государственных, расходов в случае аграрной политики. Так, Ивановская и Вологодская области попали в группу с высокой поддержкой на рубль реализованной продукции, однако тип аграрной политики в этих регионах совершенно разный.

Влияние экономико-политических факторов, в регионах и муниципалитетах на экономический рост рассматривается в работах Е. Журавской (Zhurawskaya 2000, 2003).

В сельском i хозяйстве, в отличие от других отраслей, либерализация экономической политики не означает сокращения абсолютного объема субсидирования производителей — достаточно посмотреть на объемы субсидий сельскому хозяйству в таких либеральных экономиках как GIIIA и- страны EG. Либерализация агропродовольственной политики может выражаться в переориентации на меры поддержки, не связанные с производством, снятии внешнеторговых ограничений и др.

10

Модели экономической политики регионов в значительной степени определяются наличием финансовых возможностей для ее реализации. Это говорит о необходимости учитывать при анализе типа политики различий в расходных возможностях российских регионов.

Комплексную оценку уровня социально-экономического развития субъектов РФ проводит на протяжении семи лет Министерство экономического развития. Эта методика используется Министерством финансов для: распределения средств Фонда регионального развития. Система показателей включает в себя индикаторы, характеризующие качество жизни населения, оценку общего состояния уровня социально-экономического развития и степень развитости инфраструктуры субъектов Российской Федерации. Для. оценки уровня, расходных возможностей регионов мы использовали некоторые показатели из методики Минэкономразвития.

Таким образом, несмотря на то, что в литературе делаются попытки выявить переменные, определяющие либеральность экономической политики, эта проблема до сих пор остается нерешенной. Особенно трудно это сделать в применении к аграрному сектору. Кроме того, следует понимать, что в российских условиях, когда существует огромный разрыв в экономическом положении регионов, на экономическую политику определяющее влияние имеет уровень расходных возможностей региона, то есть способность финансировать меры экономической политики, что тоже до сих. пор практически не учитывалось в исследованиях.

Следующий этап после группировки регионов - выявить связь между типом аграрной политики и ее эффективностью. И здесь возникает вопрос метода измерения эффективности.

Многие страны в последнее время; осуществили реформу государственного регулирования, и в рамках этой реформы, было проведено много исследований, посвященных оценке эффективности государственной политики и методам ее повышения. Однако такие работы как правило не учитывают специфики аграрной политики, о которой речь пойдет далее.

Для целей настоящей работы необходимо использовать общий показатель, который служил бы индикатором эффективности аграрной политики региона в целом и позволял бы проводить межрегиональные сравнения. В качестве такого показателя предлагается использовать коэффициенты оценки поддержки производителя PSE и номинальной нормы защиты NPR - конвенционные методы оценки уровня государственной поддержки, основанные на сравнении фактических цен на сельскохозяйственную продукцию и ресурсы для сельскохозяйственного производства, с ценами, которые сложились бы в отсутствие государственного вмешательства. (См. раздел 1.2.1). Однако, используя такие коэффициенты, необходимо учитывать ограничения их применения в переходных экономиках, на что также обращают внимание: многие исследователи.

Впервые коэффициент PSE описал Т. Josling для целей ГАТТ. В 80-ые годы расчет PSE и CSE для некоторых стран проводился в ОЭСР и в Министерстве сельского хозяйства США.

В 1988 году Josling, Т. и Tangermann,.S. в статье "Measuring Levels of Protection in Agriculture: A Survey of Approaches and Results" впервые описывают ограничения использования коэффициентов государственной поддержки. Авторы обращают внимание на эффект общего равновесия, который может оказывать значительное влияние на результаты расчетов, если агропродовольственный сектор играет большую роль в ВВП. Второе ограничение - предпосылка «малой страны», используемая в концепции PSE. Решение, которое предлагают авторы для «большой страны» -

11

использовать в качестве справочных цены, которые сложились бы при отсутствии торговой политики в данной стране, либо при условии полной либерализации торговли всеми странами.

Конвенционная методология количественной оценки государственной поддержки аграрного сектора описана в книге I. Tsakok «Agricultural Price Policy: A Practitioner's Guide to Partial-Equilibrium Analysis», вышедшей в 1990 году. Там приводятся формулы коэффициентов, а также способы оценки и корректировки внутренних и справочных цен и валютных курсов.

В 1990 году вышла работа «Estimates of Producer and Consumer Subsidy Equivalents. Government Intervention in Agriculture», авторы которой A.J. Webb, M. Lopes и R. Penn представили оценку PSE за 1982-87 годы для 27 стран, в том числе СССР.

В 1996 году в работе «Producer Subsidy Equivalents for Russian Agriculture: Estimation and Interpretation» (Liefert, Sedik, Koopman, Serova, Melukhina, 1996) были описаны результаты расчетов PSE для России за 1992-94 годы. Этот коэффициент показал отрицательную поддержку сельского хозяйства в России. Кроме того, в этой работе были отмечены проблемы применения стандартной методологии в России, а также особое влияние валютного курса на результаты расчетов.

S. Bojnec и J. Swinnen в статье "The Pattern of Agricultural Protection in Central Europe" (1996) обращают внимание на проблему неравновесности валютных курсов в переходных экономиках и сравнивают расчеты NPR с использованием номинального и реального валютного курса. Они показывают, что чувствительность коэффициентов поддержки к выбору валютного курса снижается с либерализацией экономики.

Ольга Мелюхина в работе "Policy and Non-Policy Sources of Agricultural Price Distortions: Evidence from the Measurement of Support in Selected. Countries"" (2002) обращает внимание на то, что разрыв между внутренней и мировой, используемой в качестве справочной, ценой, являются следствием не только аграрной политики, но и несовершенства трансмиссии цен, возникающей вследствие неразвитости рынков, отсутствия институтов и инфраструктуры. При интерпретации коэффициентов необходимо учитывать этот момент.

Расчеты показателя PSE для некоторых стран,.в том числе и для России, регулярно проводятся ОЭСР и публикуются в выпускаемых этой организацией сборниках.

Таким образом, существует большое количество исследований, содержащих расчеты коэффициентов уровня государственной поддержки, в которых указывается на проблемы, возникающие при расчетах. Однако в них практически не предложено методов преодоления этих проблем, кроме того, в докладах ОЭСР PSE для России рассчитывается по общей методологии, что упрощает межстрановые сравнения, однако, как будет показано далее, не позволяет адекватно оценить динамику поддержки аграрного сектора в России.

В настоящей работе проводится оценка коэффициентов PSE и NPR на региональном уровне. Таких исследований до сих пор проводилось очень мало.

На субфедеральном уровне; впервые; коэффициенты NPR и EPR по продуктам и для ресурсов были рассчитаны специалистами Мирового банка в статье "Сельское хозяйство: политика ценообразования, торговли и стимулирования производства" (Валдес, Крей, 2002). Анализ строился на уровне федеральных округов. Препятствием являлась неполнота базы данных, на которой основывалось исследование, что привело к необходимости строить анализ на различных допущениях. Авторы приходят к выводам о неэффективности политики поддержки цен на региональном уровне.

12

Анализ государственной аграрной политики в региональном разрезе проведен В. Виталисом (Посольство Новой Зеландии в Москве), (Vitalis, 1998, 1999). Автор исследует политику регулирования цен и прямых субсидий производителям в регионах РФ. Автор находит региональную агропродовольственную политику серьезно нарушающей условия торговли и приводящей к монополизации рынков. Он обращает внимание, что такая политика является серьезным препятствием вступления России в ВТО.

Измерение эффективности политики, направленной на поддержку приобретения ресурсов, осуществляется в мировой практике на основе коэффициентов NPR и EPR. Ограничения их применения рассматриваются в разделе 3.1.

Коэффициенты NPR и EPR для России за 1994-96 годы приводятся в книге «Agricultural Support Policies in Transition Economies" (Valdes, 1999).

ОЭСР рассчитывает коэффициенты PSE только в качестве показателей уровня поддержки, используя для расчета эффективности государственного вмешательства модель общего равновесия Policy Evaluation Matrix. Мы, однако, считаем, что, особенно для переходной экономики, показатель PSE является более удобной оценкой изменения общественного благосостояния в результате государственной агропродовольственной политики. (О методах оценки эффективности речь пойдет в разделе 1.3.3).

Возможность использования коэффициентов уровня государственной поддержки в качестве показателей эффективности поддержки подтверждает исследование Мирового Банка 1992 года, показывающее значительную положительную связь NPR и темпов экономического роста (Schiff, Valdes 1992).

Специальные коэффициенты используются ОЭСР для исследования влияния политики на доходы фермеров. Влияние той или иной меры поддержки на доходы фермеров в литературе (OECD, 2002) описывается термином «Эффективность трансфертов». ОЭСР оценивает эффективность воздействия политик на доходы с помощью модели частичного равновесия «Policy Evaluation Matrix» (См., например Brooks J., 1996)

В работе «Market Effects of Crop Support Measures» (OECD, 2001) приводится связь между эффективностью трансфертов и типом поддержки зерновых. Демонстрируется, что наибольшей эффективностью с точки зрения воздействия на доходы производителей обладают меры поддержки, в наименьшей степени влияющие на условия торговли. Такими мерами являются выплаты на гектар, не связанные с объемом производства. В то же время, поддержка цен, субсидирование ресурсов и выплаты в зависимости от объема выпуска оказывают наибольшее искажающее воздействие на условия торговли, и в то же время наименее эффективны.

Связь эффективности политики с тем, насколько сильно она воздействует на условия торговли,, показана специалистами ОЭСР (Anton, Jones, 2002). В их статье сравнивается аграрная политика в странах ОЕСР в 1986-1988 годах с политикой 1999-2001 годов. Изменения а политике измеряются двумя по