Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз

Краткое описание

Год:

2012

Автор научной работы:

Чертков, Александр Николаевич

Ученая cтепень:

доктор юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.02

Специальность:

Конституционное право; муниципальное право

Количество cтраниц:

499

Оглавление диссертациидоктор юридических наук Чертков, Александр Николаевич

Введение
Глава 1. Территориальное устройство Российского государства: теоретико-правовой аспект исследования
§ 1. Государственная территорияРоссиикак основа ее пространственного потенциала
§ 2. Понятийный аппарат и систематерриториальногоустройства России: поиск оптимального подхода
§ 3. Классификация территориальных единиц Российской Федерации
Глава 2. ' Методологические основы правового исследования территориальногоустройстваРоссийского государства
§ 1. Правовые модели территориального устройства государства
§ 2. Юридическое прогнозирование как основа стратегического планирования территориального развития Российской Федерации
§ 3. Правовые ориентиры совершенствования территориального устройства Российской Федерации и правовой критерий оценки проектов его развития
Глава 3.Правовоерегулирование территориального устройства Российского государства: история и современность
§ 1. Формирование ирегулированиетерриториального устройства Российского государства до принятияконституции
§ 2. Исторические формы и практика конституционно-правового регулирования территориального устройства Российского советского государства
§ 3. Современное конституционно-правовое регулирование территориального устройства Российской Федерации и ее субъектов
Глава 4. Преобразование территориального устройства Российской Федерации и ее субъектов: правовые возможности и ограничения
§ 1. Изменение субъектного состава Российской Федерации
§ 2. Изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации
§ 3. Изменение границ субъектов Российской Федерации без преобразования субъектного состава Федерации
§ 4. Изменение территориального устройства субъекта Российской Федерации
Глава 5. Правовое обеспечение территориальной целостности инеприкосновенноститерритории Российской Федерации
§ 1. ГосударственныйсуверенитетРоссийской Федерации как основа ее территориальной целостности и развития
§ 2. Конституционно-правовые средства обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации
§ 3. Функции государственной границы Российской Федерации и еенеприкосновенностьв современных условиях

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз"

Аюуалыюсть темы исследования. Территория государства выступает одним из ключевых ресурсов ею развития. Территориальный потенциал был и остается одним из основных показателей д ля оценки современных государств.
Обеспечение эффективного и безопасного развития России требует рационального использования ее территориального потенциала Рационализации будет способствовать выработка целостной, объективной, отвечающей современным потребностям научной концепции правового регулирования территориального устройства Российской Федерации, основанной на приоритете развитая и охраны государственной территории во благо российского общества. Разработка и реализация такой концепции направлены на формирование правовой модели территориального устройства адекватной задачам всестороннею устойчивого развития и модернизации России Социальной целью совершенствования территориального устройства Российского государства выступает именно развитие страны.
Реализация территориального потенциала России как самого крупного государства современного мира зависит от многих факторов (экономического, политического, географического, исторического и иных). Не случайно на сегодняшний день в создании условий для его реализации на первое место выходит правовой фактор, поскольку право -универсальный социальный институт, направленный не только на охрануправообладания(в частности, обладания Российским государством своей территорией), но и на обеспечение развития общественных отношений, в рассматриваемом аспекте - территориального развития России.
Основой территориального развития Российской Федерации выступает ее территориальное устройство, которое не во всем адекватно создает условия для такового. Совершенствование территориального устройства Российской Федерации, направленное на реализацию территориального потенциала государства, требует совместных усилий представителей многих отраслей научного знания, объединенных междисциплинарным подходом к решению общей научной и социальной задачи. В настоящее время накоплен определенный потенциал научных разработок экономической, политической, географической наук в части формирования проектов изменения территориального устройства Российской Федерации в целях интенсификации ее всестороннего устойчивого развития. К сожалению, разработанные проекты мало учитывают сложившуюся констигуциошгую модель территориального устройства Российской Федерации, правовой фактор в целом. В свжзи с этимисключительнуюактуальность приобретает правовая оценка проектов совершенствования территориального устройства Российского государства, их корректировка, связанная с реализацией потенциала современного российского права в развитии рассматриваемой сферы общественных отношений.
В свою очередь, накопленный научный потенциал не стал предметом всестороннего юридического анализа и прогноза Несмотря на наличие исследований правового регулирования различных аспектов территориального устройства Российской Федерации, всесторонней оценки его состояния не дано. Исследования посвящены описанию компонентов системы территориального устройства Российской Федерации при дефиците прогнозных оценок. Отсутствие единства и четкости понятийного аппарата в рассматриваемой сфере (в науке,законотворчествеи правоприменении), подмена понятий в исследованиях' затрудняют изучение предлагаемых проектов, мешают эффективному правовому регулированию территориального устройства России.
Усложнение системы территориального управления в современном мире, многоуровневость осуществленияпубличнойвласти, связанная с приближением ее к населению, актуализирует анализ внутрисистемных связей территориальных единиц в рамках системы территориального устройства государства. Такой анализ требует использования развиваемых советской юридической наукой, но мало используемых в последние годы методов юридического прогнозирования, в частности моделирования. Комплексное исследование территориального устройства различных государств в сравнительно-правовом ключе сопряжено с построением основных теоретических правовых моделей и их классификацией. Сравнительно-правовой аспект исследования связан с анализом моделей территориального устройства не только современных иностранных государств, но,также и различт 1ых периодов истории территориального устройства России. Продуктивным представляется рассмотрение территориального устройства современной России как очередного этапа развития Российской государственности.
Базовыми видятся несколько факторов территориального развития России, требующих правового обеспечения. Во-первых, необходимо назвать социально-экономический фактор, заключающийся в необходимости реализации территориального потенциала России в ее экономическом, экологическом и социальном развитии, обеспечении качества жизни еегражданна всей государственной территории независимо от места их проживания. Реализация государственной функции целеполагания, возрастающая необходимость государственного планирования территориального развития в современной России привели к значимым шагам в направлении концептуального определения стратегии и приоритетов развития страны. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года направлена на реализациюконстшуционныхоснов такого развития и имеет ключевое значение для концептуального обеспечения совершенствования правового регулирования территориального устройства Российской Федерации.
Концептуальным правовым приоритетом видится общая стабильность государственно-территориального устройства Российской Федерации и территориальной организации местногосамоуправления. При этом развитие системы специальных территориальных единиц государства направлено на повышение эффективности социально-экономического развития, совершенствование государстве! и юго управления и взаимодействия всех уровней осуществления публичной власти в России. Правовые основы формирования «точек роста» экономики необходимо устанавливать в сочетании с задачами равномерного размещения прогоюдительных сил и инфраструюурнош развитая всей территории государства при соблюдении констшуционных принципов федерализма и местного самоуправления. Повышение эффективности регулирования территориального устройства напрямую зависит от правовых основ комплексного стратегического планирования территориальных преобразований. Имеющиеся в арсенале Российского государства механизмы планирования нуждаются в совершенствовании, большей концептуальной определенности и системности.
Во-вторых, в исследовании выделен полигакочлратегический фактор, состоящий в использовании территориального ресурса в целях обеспечения эффективного функционирования Российского суверенногофедеративногогосударства в условиях глобализации. Территориальный ресурс Российской Федерации может и должен быть использован как ключевое преимущество России. Для достижения данной цели ставятся и решаются задачи оптимизации системы территориального устройства Российской Федерации в целом и каждого из ее компонентов. Вместе с тем такая оптимизация осуществима лишь в условиях сохранения суверенных прав России на всю ее территорию и фактической возможности данные права реализовывать, что требует нейтрализации всего комплекса угроз территории России.
Важными задачами территориального развития России остаются, с одной стороны, охрана территории и границ государства, правовое обеспечение его территориальной целостности, с другой стороны, эффективное партнерство с мировым сообществом. Территориальное устройство любого государства обусловлено как целями развитая страны, так и угрозами ее безопасности. В отношении России это обстоятельство проявляется, быть может, наиболее наглядно. Дополнительную актуальность придает данному аспекту практически открытое обсуждение конкурентами России так называемой проблемы «излишних незаселенных территорий» государств и постановка (пока сугубо теоретическая) вопроса о «справедливом перераспределении территории» в мире исходя из численности и плотности населения. Но в дискуссиях о территориях, в территориальныхспорахнельзя даже усомниться в Своих правах хотя бы на малую часть территории, поскольку сомнение будет замечено, а однауступканеизбежно породит последующие. Как писал НМ Карамзин, «доселе нашим государственным правилом было: ни пяди ни врагу, ни другу»1. В связи с этим одним из путей освоения части территории России могут стать различные формы партнерства в таком освоении с союзными государствами, например в рамках Евразийскою Экономического Сообщества (в перспективе - союза) при сохранении государственногосуверенитетаРоссийской Федерации на всей ее территории.
В-третьих, обращается внимание на пространственный фактор, связанный с множествешостью пространств государства и требующий интеграции территориального и «внетерриториальных» пространств в систему мер развитая и охраны пространства Российской Федерации в условиях новой социальной и технологической реальности. Дискурс о путях совершенствования территориального устройства Российской Федерации, прогнозах ее территориального развитая разворачивается в условиях отнесения самих понятий «государство», «территория государства», «границы государства» на второй план в ряде зарубежных и российских исследований. В условиях глобализации и «постсовременности» многими исследователями и практиками на первый план выдвигаются индивиды вне гражданской принадлежности, территории вне государственной принадлежности и различные сообщества без их привязки к государстве! и гым и админислративным границам.
Изложенное свидетельствует о дополнительных вызовах и рисках в правовом обеспечении развития территориального устройства Российской Федерации. При этом объективные реалии современного мира трансформируют функции государства и его границ, новая технологическая реальность увеличивает значение существующих пространств (информационное) и даже формирует новые «ш «территориальные» пространства (электронное). Всё это необходимо учитывать в правовом регулировании устройства, охраны и развития территории. Так, госуд арственная безопасность инеприкосновенностьтерритории ряда государств Северной Африки была подорвана именно в электронном пространстве, а
1КарамзинН.М. Мнение русского гражданина // О древней и новой России. М., 2002. С. 437. далее события переместились в пространство территориальное. При этом духовно-культурный потенциал государства (в частности, моральная готовность народа защищать свою территорию) не менее важен, чем, например,природоресурсный.
Необходимость совершенствования правового регулирования территориального устройства России связана с конкретизацией и неукоснительным следованием констшуциошо-правовым ориентирам развитая территориального устройства. Консштуцио! шо-правовое регулирование, прежде всею основыконституционногостроя, является системообразующим в правовой системе государства. Следовательно, консттуциошо-правовые основы задают направленность, определяют ориентиры и пределы правового регулирования территориального устройства Российской Федерации. В целом границы правового регулирования вопросов территории неуклонно расширяются как в национальном, так и в международном праве. Вместе с тем некоторыезаконодательныеакты, в том числе прямо предусмотренные вКонституцииРоссийской Федерации, не приняты (например, федеральныйконстшуционныйзакон об изменении статуса субъекта Российской Федерации). Многие нормативные правовые акты нуждаются в совершенствовании, а регулирование в целом - в большей внутренней и межотраслевой согласованности. Тенденция расширения границ регулирования территориального устройства Российской Федерации не может рассматриваться как универсальный рецепт развития. Потенциал принятых нормативных правовых актов, прежде всего Конституции РФ, не вполне реализован.
Комплексное развитие законодательства в рассматриваемой сфере связано с совершенстБованием механизма преобразования государствен! ^-территориального устройства Российской Федерации, прежде всего с оптимизацией субъектного состава Российской Федерации. Совершенствование конституционно-правового регулирования принятия в состав Российской Федерации нового субъекта актуализируется в контексте происходящих в мире интеграционных процессов. В свою очередь, объединение субъектов Российской Федерации - важнейшее событие государственной жизни Федерации. Установление приоритетов и ориентиров данного процесса является жизненной необходимостью территориального развития страны.
Прямо предусмотренным в Конституции РФ направлением преобразования государствепно-террториалыюго устройства является изменение конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Не менее важным и также установленным в Конституции процессом выступает изменение границ субъектов
Российской Федерации, что особенно актуально в свете многочисленных территориальныхспоровмежду субъектами Федерации. Тем не менее федеральноезаконодательноерегулирование обеих названных сфер в настоящее время отсутствует.
Каждый субъект Российской Федерации имеет свое территориальное устройство, что требует определения четкого соотношения адушшстративнсьтфригориального устройства субъекта Федерации и территориальной организации местного самоуправления. Системное единство правового регулирования территориального устройства субъекта Российской Федерации федеральными и региональными нормативными правовыми актами выступает основой развития территории субъекта Федерации, совершенствования ее внутреннего деления и требуетзаконодательногообеспечения. Наблюдается уменьшение значения адмишстратавно-терригориального устройства субъектов Российской Федерации (при отсутствии такового на федеральном уровне), что актуализирует поиск новых способов территориального управления.
В современных условиях важное значение приобретает макрорегиональный уровень территориального устройства Российской Федерации. Макрорегионы существовали в России в разные периоды ее истории, формируются они и в настоящее время. Сочетание различных типов макрорегионов в целях обеспечения повышения эффективности осуществления государственной власти, взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов - значимая задача правового регулирования территориального устройства современной России.
В Российской Федерации сформировано несколько уровней и подсистем территориального устройства Все они далеко не в одинаковой мере регулируются правом, прежде всегоконституционным. В то же время констшуционно-правовое регулирование задает основные параметры любой сферы правового регулирования. Осмысление развитаяконституционноймодели территориального устройства Российской Федерации в условиях современного мира - центральный вопрос правового регулирования территориального устройства Российского государства Диалектика развитая территориального устройства государства выражена в правовых возможностях территориальных преобразований при общей стабильности территориального устройства, балансе устойчивости и изменчивости.
В целом необходимыми базовыми чертами прогнозируемой правовой модели территориального устройства Российской Федерации видятся согласованность приоритетов развития всех компонентов системы территориального устройства с основами конституционного строя России и между собой; взаимосвязанность мероприятий проводимых реформ (федеративной, административной, муниципальной) в их территориальном аспекте; стабильность территориального устройства (прежде всего государствен! ю-терригориального устройства и территориальной организации местного самоуправления); планомерность территориальных преобразований. Так, несогласованность реформ ведет к недостаточной их результативности, в частности территориальный принцип управления так и не нашел достаточного применения в современной России в дополнение к широко используемому отраслевому. При этом нельзя не учитывать современные тенденции трансформации реализации многихконституционныхпринципов в современном мире (федерализма, самостоятельности местного самоуправления).
Вышеизложенное обусловило необходимость поиска комплексного решения вопросов правовою регулирования территориального устройства Российского государства, правовой оценки сложившихся подходов к разработке его концепции и проектов изменения, прогнозирования развития модели территориального устройства Российской Федерации, заложеннойКонституциейРоссийской Федерации 1993 г.
Степень разработанности темы и теоретическая база исследования. Шщегеоретическую основу исследования составили труды, посвященные проблемам государства н юго устройства и форм государства, государственной территории, а также методологии государственно-правовых исследований таких ученых, как С.Н.Бабурин, А.Б. Венгеров, Н.В. Витрук, ЛДВоеводин, ОА Гаврилов, ВБ. Глазырин, В.ПКазимирчук, ДА Керимов, В.Н Кудрявцев, О.Е.Кутафин, В.В. Лазарев, В.О. Лучин, ЛС.Мамут, М.Н. Марченко, В.И. Никитинский, АС.Пиголкин, ММ Рассолов, И.С. Самощенко, Ю А Тихомиров, НА Ушаков, ТЛ.Хабриева, В.Е. Чиркин, ЮЛ Шульженко и др.
Значительный вклад в разработку консппуционно-правовых проблем федерализма, в том числе его территориального аспекта, внесли Р.Г.Абдулашпов, АС. Автономов, ЛВ. Ащриченко, НМ Добрынин, ДЛЗлатопольский, Б.С. Крылов, ВА Кряжков, ИВ.Левакин, АИ. Лепешкин, В.Д Мазаев, ВВ. Маклаков, Б А Сграшун, ЮА Тихомиров, ИАУмнова, Ш1 Фарберов, ТЛ. Хабриева, В.Е.Чиркин, ОМ. Чистяков, Б.С. Эбзеев и ряд другихгосударствоведов, чьи труды послужили основой данного исследования.
Различные аспекты территориального устройства государства были исследованы, в частности, в работах СААвакьяна, I .В. Барабашева, ИНБарцица, ВЛ Васильева, ВГ. Вишнякова, КН. Княгинина, АН Кокогова, АН Лебедева, СВ. Наругго, СИ. Некрасова, В АПертцика, ЛЛ Ревенко, В.Е. Сафонова, В Л Фадеева, КВ. Черкасова,
MAШафира, B.C. Шевцова, АА Югова, которые были использованы в работе над диссертацией.
В то же время, несмотря на актуальность и определенную разработанность многих аспектов территориального устройства современного государства, многие вопросы остаются нерешенными., Более того, отсутствует комплексная юридическая оценка предлагаемых в иных отраслях научного знания проектов изменения территориального устройства России, не выработан ушфицированный понятийный аппарат регулирования территориального устройства, недостаточно проработаны вопросы согласования проектов преобразования различных компонентов системы территориального устройства Российской Федерации. При этом в последние годы был проведен ряд диссертационных исследований по основным составляющим территориального устройства государства, в частности В.Н.Афонькиным, И.В. Бабичевым, В.Ф. Бурьяновым, МБ. Гончаровым, О.В.Гришиной, АВ. Дирегановой, A.IL Жигло, ИА Иванниковой, С.П.Калининым, АН. Максимовым, AM. Медведевым, Р.В. Моськиным, Н.В.Нагорной, JIB. Овчинниковой, ПА Ромашовым, В А Черкасовым, ЛА Шариной, С.В.Шиповым.
В отношении территориального устройства Российской Федерации в целом предпринимались лишь отдельные диссертационные исследования (например, докторская диссертация А.С.Саломаткинана тему «Территориальная организация Российского государства (государственно-правовые вопросы)» в 1996 г., кандидатская диссертация АК. Лабугана на тему «Территориальное устройство Российской Федерации: организациошго-праювые вопросы» в 2006 г.). Исследователи, как правило, уделяли внимание анализу статусов различных территориальных образований при дефиците прогнозных оценок развития системы территориального устройства России.
Изложенное свидетельствует о необходимости разработки научной концепции правового регулирования территориального устройства Российской Федерации. Для решения данной задачи было привлечено богатейшее наследие российской юридической науки. В числе основоположников исследований территориального устройства Российского государства необходимо отметить прежде всего AC. Алексеева, В.М.Гессена, АД Градовского, В.М Грибовского, В.В. Ивановского, ИА Ильина, К.Д Кавелина, А А Кизеветтера, ММ Ковалевского, НМКоркунова, НИ. Костомарова, С АКотляревского, КА Неволина, НИ Палиенко, С.И Соловьева, АС. Ященко.
Традиции и весомый вклад российских ученых-юристов в осмысление сущности и содержания территориального устройства государства не исключают, но делают необходимым обращение к зарубежной юридической литературе, а также исследованиям в смежных отраслях науки. В работе использовались труды иностранных исследователей, в частности таких, как: ДД Басу, Дж. Бернал, Я.Броунли, А Гамильтон, Г. Гроций, Т. Гоббс,
A. Де Токвиль, Д Джей, Т. Джефферсон, Л. Доги, Г.Еллинек, П. Лабанд, Н. Макиавелли, К. Маркс, Ж. Марку, К. Мик, ШЛ.Монтескье, Ж.Ф. Обер, В. Остром, К Рштер, П. Тейлор, Ф. Энгельс. В смежных областях знания, прежде всего в экономической, политической, социологической и географической науках, автор обращался к работам Э.Б.Алаева, И.В. Беслужева-Лады, Н.В. Брезгулевской, С.Д Валентея, Ю.Н. Гладкого, И.Б. Готттаревой, АГ. Гранберга, Ю.Д Дмитриевского, ГВ.Иоффе, ВВ, Кистанова, АН Кольева,
B.И.Маевского, А.И. Чисгобаева, ЕГ. Чистякова, О.Ф.Шаброваи др.
Особенностью д анной диссертации выступает использование результатов исследований в различных отраслях научного знания, что предопределено междисциплинарным характером исследуемых вопросов. Вместе с тем инструментарий исследования - строго юридический, сочетающий конституционно-правовые аспекты исследования с общетеоретическими, имеющими значение для многих отраслей российского права Современное территориальное устройство России рассматривается как очередной исторический этап развития государства. Анализ национальной системы территориального устройства России осуществлен исходя из условий социально-политических и технологических реалий глобализирующегося мира начала третьего тысячелетия. В теоретическом плане акцент сделан на системно-структурном анализе, применении юридического прогнозирования, в том числе такой его разновидности, как государство юдческое прогнозирование, в поиске путей развития территориального устройства Российского государства. Прикладной аспект характеризуется комплексностью решения правовых проблем в рассматриваемой сфере. Предпринята попытка предложить подходы к формированию научной концепции правового регулирования территориального устройства Российской Федерации, адекватной решению задач модернизации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере территориального устройства Российского государства.
Предметом исследования выступает правовое регулирование и практика реализации норм о территориальном устройстве, территориальном развитии и обеспечениинеприкосновенноститерритории Российской Федерации.
Целыо диссертационной работы является правовая оценка проектов совершенствования территориального устройства Российской Федерации, концептуальное обоснование его правового обеспечения, адекватного целям всестороннего устойчивого развития России, а также формулирование практических предложений по решению комплекса задач совершенствования правового регулирования территориального устройства Российской Федерации, опираясь на прогноз оптимального сценария такого совершенствования.
Исхода из поставленной цели предпринятого исследования в работе сформулированы следующие задачи:
- определить основы концепции правового регулирования территориального устройства Российской Федерации;
- исследовать территориальное устройство Российской Федерации как средство ее территориального развития, дать правовую оценку основным проектам изменения территориального устройства современной России, разработанным в иных отраслях научного знания;
- проанализировать понятие и состав государственной территории России, выявить факторы развития территориального потенциала России, требующие правового обеспечения, а также основные направления такого обеспечения;
- определить базовый юридический понятийный аппарат и основные системные характеристики территориального устройства Российской Федерации, проанализировать основные подхода к их определению, а также основания классификации базовых территориальных единиц России;
- предложить и классифицировать основные теоретические правовые модели территориального устройства государства, определить необходимые базовые черты прогнозируемой модели территориального устройства Российской Федерации;
- рассмотреть преемственность в развитии территориального устройства Российского государства;
- выявить правовые проблемы реализации территориальных преобразований в современной России, прежде всего изменения субъектного состава Российской Федерации, и предложить их решение;
- определить перспективы изменения конституционно-правового статуса и границ субъектов Российской Федерации, предложить правовые решения;
- сформулировать направления развития правового регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации и территориальной организации местногосамоуправлениев их соотношении;
- определить место специальных территориальных единиц в системе территориального устройства России;
- исследовать констшуционно-правовые средства обеспечения территориальной целостности России, неприкосновенности ее территории в условиях глобализации;
- дать практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования территориального устройства Российской Федерации исходя из прогноза оптимального сценария такого совершенствования.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод научного познания. В исследовании используются общенаучные ичастнонаучныеметоды: сисгемно-сгруюурный, формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-ггравовой, аксиологический, телеологический и ряд других, в том числе не получившие широкого распространения в юридической науке, в частности методы юридического прогнозирования (моделирования, экспертных оценок, экстраполяции). Использован междисциплинарный подход в часта правовой оценки проектов изменения территориального устройства Российской Федерации, разработанных в иных отраслях научного знания, а также при формулировании теоретико-правовых выводов на базе анализа не только конституционно-правовых норм, но и норм рада других отраслей российского права
Нормативно-правовую основу диссертации составилиКонституцияРоссийской Федерации, международные правовые акты, связанные с вопросами территории и границ, федеральное законодательство, иные федеральные нормативные правовые акты, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, практика Конституционного Суда Российской Федерации в сфере территориального устройства России. В работе были использованы конституцииСССРи РСФСР, законы и иные нормативные правовые акты СССР,РСФСР, Российской империи, Московской и Киевской Руси, а такжеконституционныеи иные правовые акты иностранных государств по вопросам территориального устройства
Основная гипотеза исследования состоит в том, что в современных условиях рост значения <®негерриториальных» пространств (в частности, электронного, информационного, культурного, духовного) не снижает актуальности устройства, развития и охраны территориального пространства государства и требует адекватного правового регулирования территориального устройства Российской Федерации в условиях новой социальной и технологической реальности пространственного развитая страны и мира, с опорой на ■ 15 исторические традиции и ориентируясь на потребности российского общества при гараншрованности прав личности.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в выработке путей комплексного решения правовых проблем территориального устройства Российской Федерации, имеющих научное и социальное значение. Анализ функционирования современной модели территориального устройства России, определенной Конституцией Российской Федерации 1993 г., позволил не только сформулировать практические предложения, но и обосновать концептуальные основы правового регулирования территориального устройства России и развития ее территории, а также предложить юридический прогноз оптимального сценария совершенствования территориального устройства Российской Федерации.
Новизна подходов исследования территориального устройства России связана с анализом правового обеспечения развития территориального устройства как формы эффективной реализации территориального потенциала России, развитая и охраны ее территории, поиском путей оптимизации национальной системы территориального устройства в условиях новой социальной (в частности, в условиях глобализации) и технологической реальности (появления новых «внетерриториальных» пространств, в частности электронного), а также предложением путей совершенствования территориального устройства исход я из приоритета устойчивого развития России.
Разработка концептуальных подходов к правовому регулированию системы территориального устройства современного Российского государства осуществлялась с опорой на исторические традиц ии и ориентацией на потребности российского общества при гарашированности прав личности, включила авторские концепции рядазаконодательныхактов в данной сфере. Предложенная концепция связана с обоснованием преемственности (хотя и нелинейной) восприятия и осмысления территориального устройства России в анализе конституционно-правовых и общетеоретических его аспектов. На ее основе дана правовая оценка проектов изменения территориального устройства Российской Федерации, выработанных в различных отраслях научного знания, определенная в работе в качестве основной предпосылки практической реализации соответствующих проектов.
Научная новизна диссертации заключается в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Предложена новая государственная характеристика «пространственная целостность государства» как социально-правовая ценность и одна из целей развития на современном этапе. В современном мире качественно новый уровень развитая «внетерришриальных» пространств (в частности, информации ш

Список литературы

Заключение диссертациипо теме "Конституционное право; муниципальное право", Чертков, Александр Николаевич

Заключение
В заключи ии представляется необходимым сделать некоторые выводы по итогам проведенного исследования. Определение концепции правового обеспечения развития территориального устройства России осуществляется на основе непреходящей социально-правовой ценности государства, его территории и границ, и пред лагается на базе следующих под ходов:
1) понимание территориального устройства государства как части государственного устройства, которая представляет собой систему территориальных единиц государства, включающую, разделение территории государства на составляющие, определение их статуса и границ (территориальное деление), а также д инамиту создания, преобразования, изменения границ и упразднения территориальных единиц (территориальные процессы);
2) определение социального назначения территориального устройства как способа обеспечения оптимальной реализации территориального потенциала государства во благо общества и, личности, образования территориальных единиц государства в целях всестороннего развития и зашиты территории, наилучшего использования территориалы юго потенциала государства;
3) использование системного подхода в осмыслении и планировании преобразований территориалы юго устройства;
4) ошссение к компонентам системы территориального устройства основных видов территориального устройства государства и его регионов, которые недопустимо отождествлять с территориальным устройством государства в целом, в частости государства и ю-тсрригориального, апдтшшстративно-территориального, специального
631 территориалы юго устройства и территориальной организации местногосамоуправления;
5) рассмотрение в качестве элементов системы территориалы юго устройства государства совокупности его территориалы 1ых единиц как частей территории государства, чей статус, границы, футткциональное назначение и компетенция органовпубличнойвласти, реализуемая в ее пределах, определены в правовой системе государства;
6) определение в качестве системообразующих факторов системы территориального устройства государства, с одной стороны, устойчивости правового режима территории и территориального устройства, а с другой стороны, территориалы юго развития страны, оптимальности территориальной структуры управления, обеспеченности соблюдения прав
631 Учитывая множественность пространств, образуемых государством и обществом, выделяются политико-территориальное и экономико-территориальное устройство, а также другие виды территориального устройства, изучаемые в иных научных дисциплинах.гражданна всей территории и территориальной целостности государства; направленности на достижение данной комплексной цели создания, функционирования и преобразования любых территориальных единиц государства;
7) рассмотрение субъектов РФ как государственнсътерригориалъных единиц России, что отражает их государственную природу и положение составных частей Российского государства;
8) разделение территориального устройства субъекта РФ на административно-территориальное, специальное территориальное устройство и территориальную организацию местного самоуправления; осмысление диалектики соотношения административно-территориального устройства субъектов и территориальной организации местного самоуправления как исключающей их отождествление, но обуславливающей взаимосвязанность с предопределенностью административно-территориального устройства субъекта РФ территориальной организацией местного самоуправления на его территории; разграничение их функционального назначения (территориальной организации местного самоуправления - наилучшее правовое, политико-организационное и социально-экономическое обеспечение возможности жителей определенной местности (территориального сообщества) реализовать право на местноесамоуправление; административно-территориального устройства - оптимальная организация госуд арственного управления на всей территории субъекта РФ);
9) выделение совокупности специальных территориальных единиц государства, формируемых для решения специальных задач путем осуществленияполномочийразличных органов публичной власти в определенной сфере отношений, в особый вид (подсистему) территориального устройства государства - специальное территориальное устройство;
10) рассмотрение стабильности территориального устройства в качестве необходимого условия развития государства не только на уровне государственно-территориального устройства России, но и на уровне территориального устройства субъектов РФ; формирование правовых механизмов защиты от непродуманных изменений в нем (при решении вопроса об изменении территориального устройства сомнение в правомерности и обоснованности преобразования является основанием воздержаться от него);
11) определение территориалы юго развития государства как верифицируемого совершенствования различных сфер общественных отношений, выражающегося в достижении планируемых показателей в масштабах территории государства, отдельных его территориальных единиц путем преобразования территориального устройства, а также количественного и качественного приращения территориальных характеристик государства; включение в систему территориального развитая государства следующих основных составляющих: а) расширение территории государства либо создания условий для ее расширения путем присоединения территории иностранного государства (его части) в соответствии с международным и национальным правом госуд арства, б) интеграцие новой либо малоосвоенной территории в общегосударственное пространство, ► в) совершенствование внутреннего территориального устройства государства, г) защита территориальной целостности и обеспечениенеприкосновенноститерритории государства;
12) предложение новой государственной характеристики «пространственная целостность государства» как социально-правовой ценности и одной из целей развития на современном этапе, поскольку в современном мире качественно новый уровень развития «внетерригориальных» пространств (в частности, информационного, культурного) и появление новых (например, электронного) требуют адекватных правовых средств их охраны и организации, что не снимает актуальности обустройства и охраны традиционных границ государства;
13) необходимость интеграции пределов традиционных и новых «внетерригориальных» пространств в единый комплекс организации и охраны границ и пограничного пространства России, определение соответствующих правовых режимов защиты «внегсрритириальных» пространств;
14) комплексный анализ всех видов изменениявнутригосударственныхтерриторий, объединенных родовой категорией «территориальные процессы», которую целесообразно использовать применительно к регулированию не только административно-территориального устройства (что присутствует в юридической литературе), но и территориального устройства государства в целом; выделение основных видов территориальных процессов, в частности гххударспвенно-территориального, адмш шстрашв1 го-территориального, муниципально-терригориального и специального территориального процессов;
15) обусловленность территориальных процессов волей и потребностями общества (его территориальных сообществ), что требует больших возможностей и более деятельного участия населения в данных процессах, поскольку единство правовых ценностей, знание нормативных возможностей преобразования устройства территории проживания и готовность к реализации данных возможностей, а также защите территории страны народом России, населением субъектов РФ и муниципальных образований выступают ключевымигарантиямиреализации местного самоуправления, компетенции субъектов РФ и суверенных прав России как в территориальном аспекте, так и в целом;
16) выделение основных уровней функционирования системы территориального устройства Российской Федерации в целях научного обоснования адекватного правового обеспечения территориального устройства России в условиях новой социальной и технологической реальности пространственного развития мира, опирающегося на исторические традиции и ориентирующегося на потребности российского общества, исход я из перспектив территориального развития страны, в частности: а) макроретионалытый уровень (экономические макрорегионы, предусмотренные Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года) - специальные территориальные единицы, в пределах которых обеспечивается решение задач социально-экономического развития России путем реализации компетенции федеральных органов государственной власти; б) мезоретиональный уровень (преобразованные в соответствии с авторскими предложениями территории функционирования межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ) - объединенная территория субъектов РФ, в пределах которой обеспечивается решение задач социально-экономической интеграции и кооперации субъектов путем реализации компетенции органов государственной власти субъектов РФ и образуемых ими межрегиональных органов; в) региональный уровень (субъекты РФ) - государствешснтерриториалытые единицы, в пределах которых осуществляется государственная власть от имени и в интересах населения путем реализации компетенции органов госуд арственной власти субъектов РФ; г) надрайонный уровень (управленческие округа) - специальные территориальные единицы субъектов РФ, в пределах которых обеспечивается решение задач социально-экономического развития субъекта, координации государственного управления и межмуниципального сотрудничества путем реализации компетенции органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; д) районный уровень (муниципальные районы, городские округа и предлагаемый тип муниципального образования - городские агломерации) - муниципальные образования, в пределах которых осуществляется местное самоуправление путем реализации компетенции органов местного самоуправления, а также государственная власть - путем перед ачи органам местного самоуправления осуществления части государственных полномочий и создания территориальных структур органов государствешюй власти; е) поселенческий уровень (городские и сельские поселения, внутригородские территории, а также предлагаемые типы муниципальных образований - специальные городские поселения и малые сельские поселения) - муниципальные образования, в пределах которых осуществляется местное самоуправление путем реализации компетенции органов местного самоуправления, а также государственная власть - территориальными структурами органов государственной власти632.
Концепция развития территориального устройства России рассматривается как научная категория, принятие соответствующего документа представляется излишним. Вместе с тем планирование территориального развития России, включая территориальные процессы как часть системы территориального устройства, требует разработки и принятия концепции территориального развития России как стратегического документа государства
Регулирование территориальных преобразований нуждается в совершенствовании, большей концептуальной определенности и системности. Необходимость обеспечения эффективного и безопасного развития России требует выработки целостной, отвечающей современным потребностям страны, научно обоснованной концепции территориального развития Российской Федерации.
На рубеже веков широко обсуждалась возможность и необходимость разработки концепции развитияфедеративныхотношений, концепции регионального развития России. Как представляется, в настоящее время в большей степени требуется концептуальное определение всех аспектов и уровней территориального развития России. Концепция территориального развития призвана, с одной стороны, реализовать в долговременной перспективе благоприятные территориальные факторы развития России, с другой стороны, предупреждать и нейтрализовать основные угрозы в территориальном аспекте.
Концепция территориального развития России может представлял, собой детализированный документ (являющийся разделом Концепции 2020) на среднесрочный период, т.е. до 2020 г., а также краткосрочные трех-пяга летние планы в рамках названного
632 Изложенное учитывает, чтополномочияфедеральных органов государственной власти осуществляются на всей территории Российской Федерации, в том числе в последних указанных выше четырех уровнях территориального устройства. Кроме того, государственная власть и местное самоуправление осуществляютсягражданамиРоссийской Федерации (а в отдельных случаях - лицами безгражданстваи иностранными гражданами) непосредственно в предусмотренных законодательством случаях и формах. периода. В перспективе, как минимум после 2020 г., с учетом накопленного опыта реализации Концепции 2020 могут бьпъ выработаны основные стратегические приоритеты территориального развития России на 50-100 лет.
Важно учитывать, что различные виды территориального устройства России, изучаемые в других отраслях научного знания (в частности, политико-территориальное и экономико-территориальное устройство, территориальная организация населения), влияют на выбор оптимального сценария совершенствования всей системы территориального устройства Российской Федерации. Оправдан междисциплинарный подход к разработке проектов совершенствования территориального устройства при правовой оценке таких проектов как основной предпосылки их практической реализации. Правовая оценка предусматривает не только сопоставление соответствующего проекта с действующей правовой системой, но и юридический прогноз будущего развития оцениваемого института территориального устройства, что позволяет определить эффективность планируемого изменения правового регулирования территориального устройства Российского государства В прогнозе социально-экономической составляющей последствий территориальных процессов целесообразно применение оценки регулирующего воздействия.
В исследовании предложен оптимальный сценарий совершенствования правового обеспечения территориального устройства Российской Федерации посредством юридического прогнозирования, основанный на сочетании трех основных факторов территориального развития России (социально-экономического, политико-стратегического и пространственного) по таким базовым направлениям, как конкретизация и неукоснительное следование правовым ориентирам развития территориального устройства, заданнымКонституциейРФ; определение пределов правового регулирования территориального устройства Российской Федерации; разработка правовых механизмов совершенствования территориального устройства России.
Планирование территориальных процессов не может осуществляться на основе лишь одного показателя (например, достижение экономической самодостаточности субъектов РФ, муниципальных образований), но представляет собой систему, формируемую различными отраслями научного знания на основе комплекса факторов. Стабильность территориального устройства важно рассматривать как необходимое условие развития государства Следовательно, при решении вопроса об изменении территориального устройства сомнение в правомерности и обоснованности преобразования является основанием воздержаться от него. Основой территориальных процессов должна стать воля общества (его территориальных сообществ), выражающаяся в больших возможностях и более деятельном участии населения в данных процессах. Единство правовых ценностей, знание нормативных возможностей преобразования устройства территории проживания и готовность к реализации данных возможностей, а также защите территории страны народом России, населением субъектов РФ и муниципальных образований являются ключевойгарантиейреализации местного самоуправления, самостоятельности субъектов РФ и суверенных прав России как в территориальном аспекте, так и в целом.
Перспективы научного осмысления концептуальных основ и направлений совершенствования территориального устройства России связаны с использованием метода моделирования. Он позволяет анализировать многовариантность территориального устройства современных государств в сравнительно-правовом ключе.
В рамках дат того метод а предлагается оперирование понятием «модель территориального устройства государства», что позволит анализировать сложившееся территориальное устройство любого современного государства исходя из многовариантности территориального устройства, а также избежать применения единого термина в отношении явлений различного уровня (в частности, форма государства, форма территориалы 101 о устройства государства,федеративнаяформа). Многовариантность территориалы юго устройства современных государств позволяет предложить отойти от двух основных форм (унитарное государство и федерация), исследовать все многообразие переходных систем. Основными моделями территориального устройства предлагается считать унитарную, муниципальную, унитарно-региоггальную (регионалистскую), федфированно-региональную (переходную к федерации), централизованнуюфедеративную, децентрализованную (классическую) федеративную, союзную (переходную от конфедерации к федерации) модели. Делается вывод о стирании границ между моделями территориального устройства государств и межгосударственных объединений (на примере соотношения деценгрализоваштых федераций, союзных государств и конфедераций).
Модель территориального устройства конкретного государства включает определенные идеи (концепцию), правовое регулирование и реальные отношения. Реализация правовой модели территориального устройства государства осуществляется посредством воздействия правовых норм на реальную систему территориального устройства в соответствии с концептуальными основами ее развития с учетом влияния условий функционирования системы на результат регулирующего воздействия. Снижению отклонения функционироваттия системы территориального устройства от нормативной составляющей модели способствует выработеа и укоренение в индивидуальном и общественном сознании концептуальной составляющей модели территориального устройства. Модель территориального устройства конкретного государства образует сочетание черт различных «идеальных» моделей. Так, Российская модель территориального устройства сочетает черты различных теоретических моделей территориального устройства (решоналистской, муниципальной, унитарной) при преобладании федеративных черт. Данное сочетание не делает ее неэффективной или «неправильной», а отражает специфику развития России.
Прогноз перспектив развитая территориального устройства России связан с решением комплекса прикладных правовых проблем, имеющее научное и социальное значение, и включает выработку системы мер по совершенствованию правового регулирования территориального устройства России и практики его применения. Среди них наиболее значимыми представляются следующие.
1.Законодательноезакрепление статуса экономических макрорегионов, формирование которых предусмотрено Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года с учетом корректировки самой Концепции. Экономические макрорегионы могли бы стать территориальной основой реализации компетенций федеральных органов в сфере шинирования социально-экономического развития территорий. В целом основы статуса и организации специальных территориальных единиц, формируемых в целях территориального развития (включая экономические макрорегионы), целесообразноурегулироватьв едином федеральном законе.
2. В рамках правового обеспечения реализации положений Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации па период до 2020 года предлагается законодательно урегулировать деятельность по планированию и прогнозированию как общую систему, упорядочивающую понятийный аппарат и всю совокупность видов документов в области прогнозирования, планирования на всех уровнях осуществления публичной власти (федеральном, региональном, местном) посредством принятая двух федеральных законов - «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации» и «О государственном планировании и прогнозировании в Российской Федерации» либо обьединешюго закона Прит щипиальным видится не число законов, а четкое законодательное установление принципов, приоритетов и задач территориального развитая в Российской Федерации, подходов к определению перспектив развития регионов России с учетом их особенностей. На основе реализации соответствующего федерального законодательства, региональных и муниципальных актов в дальнейшем возможно уточнение самой Концепции 2020. Важно законодательно обеспечить максимально широкое вовлечение общественности в процесс разработки стратегических и программных документов. Формирование схем территориального планирования и градостроительных генеральных планов также необходимо увязывать с социально-экономическим и стратегическим планированием, территхэриально-просгранственньгм развитием региона, включая отраслевую специализацию и интеграцию территории.
3. Учитывая интенсивность процессов объединения субъектов РФ, целесообразным было бы законодательное установление предельного количества объединяющихся субъектов РФ (в частности, три) в целях обеспечения стабильности государственно-территориальнош устройства России. Тем более что в России формируется макрорегиональный уровень территориального устройства, призванный обеспечить территориальное развитие России при сохранении стабильности государственно-территориального устройства
4. В-четвертых, сформулирован комплекс предложений по совершенствованию государственно-территориального устройства России, связанных, в частности, с определением правового положения административно-территориальной единицы с особым статусом, созданной в результате образования нового субъекта РФ,регламентациейучастия высших органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ в разработке проекта федеральногоконституционногозакона об образовании нового субъекта, определении сбалансированных сроков принятия основных правовых актов нового субъекта
5. Обоснована необходимость интенсификации деятельности межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, увеличение их числа при уменьшении территории функционирования каждой ассоциации создаст социально-экономические и культурно-психологические предпосылки для усиления межрегиональной кооперации и продолжения тенденции объединения некоторых субъектов РФ по решению их жителей.
6. Предложена концепция федерального конституционного закона о порядке изменения констигуцио! гно-правового статуса субъекта РФ в качестве базового, что позволит принимать специальные федеральныеконституционныезаконы об изменении констгауционно-правового статуса конкретного субъекта, основываясь на прямомконституционномустановлении о необходимости принятия федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66КонституцииРФ). В данном законе необходимо сформулировать цели его принятия, определить понятийный аппарат, установить условия изменения статуса, ограничения для субъектов РФ на изменение статуса, в частности по формально-юридическим основаниям, поскольку под изменением конспшуционно-правового статуса субъекта понимается присвоение ему конституционно-правового статуса субъекта РФ иного вида из числа установленных в ч.1 ст. 5 Конституции.
7. Совершенствование правовых основ государсгвенно-терригориаяьного устройства Российской Федерации, необходимость урегулирования возникающих территориальныхспоровмежду субъектами РФ предопределяют потребность в принятии федерального закона об изменении границ субъектов РФ, авторская концепция которого предложена в работе. Согласно предлагаемой концепции федерального закона предполагается установить цели, задачи и принципы изменения границ субъектов РФ (границы не могут быть изменены в целях, прошворечащих Конституции РФ); определить понятийный аппарат правового регулирования данной сферы отношений; унифицировать круг участников инициативы по изменению границ субъектов РФ, включая граждан (возможно, по аналогии с требованиями к инициированиюреферендума); определить форму выражения согласия об изменении границ субъектов (расширяя участие населения в данном процессе, в частности, если субъект РФ приобретает или утрачивает более 5 % от площади его территории, формой выражение согласия являетсяголосованиенаселения); прямо оговорить консультативный характер мнения населения муниципального образования и субъекта РФ (либо только муниципального образования) при изменении Государстве! той границы Российской Федерации; установить полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по изменению границ субъектов; определить соотношение изменения границ субъектов РФ с изменением границ муниципальных образоваттий;закрепитьтребования к содержанию соглашения об изменении границ между субъектами и установить требование официальногоопубликованияего текста; ввести ограничения на инициирование процедуры изменения границ субъектов *
РФ633; закрепить основные требования к форме и процедуре установления границ субъектов РФ (в частности, акт субъекта РФ, определяющий прохождение границы субъекта) как основы их изменения. При этом в Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» необходимо внести дополнение о проведении опроса населения соответствующих муниципальных образований при изменении Государственной границы России либо учете мнения населения, выраженногопредставительныморганом местного самоуправления, результаты которого имеют консультативное значение.
633 В частности, если в ходе проведения референдума по данному вопросу был получен отрицательный ответ, то можно было бы установитьзапретна последующее его проведение в течение длительного срока, например 10 лет.
8. Совершенствование модели территориальной организации местного самоуправления основывается на необходимости правового обеспечения оптимальных условий для эффективного решения вопросов местного значения с точки зрения обеспечения наилучшею качества жизни населения при соразмерности затрат игарантированностиучастия жителей в принятии ключевых решений. Приоритеты развития прогнозируемой модели формулируются государством исходя из демографического потенциала муниципалитетов, включая особенности внутренней миграции и схемы расселения населения, и социально-экономической базы, в том числе перспектив территориального развития с учетом необходимости стабилизации территориальной организации местного самоуправления в России. Предложено выделение как минимум восьми типов муниципальных образований: к выделяемым в законодательстве сельскому и городскому поселениям, городскому округу, внутригородскому муниципальному образованию, муниципальному району предлагается установление таких типов муниципальных образований, как малое сельское поселение, специальное городское поселение, городская агломерация, компетенцию которых целесообразно дифферепцировать.
9. Аргументируется необходимость большего участия Российской Федерации в решении части вопросов территориального устройства субъектов РФ при гарантированности полномочий субъектов в рассматриваемой сфере. Отсутствие системности и единства подходов региональныхзаконодателейк правовому регулированию административно-территориального устройства субъектов РФ требует определения его основ федеральным законом, авторская концепция которого предложена в работе. Принятие соответствующего федерального закона позволит субъектам РФ урегулировать административно-терригориалы юе устройство с учетом региональной специфики при обеспечении необходимой унификации и системности такого регулирования. Аргументирована также продуктивность формирования управленческих округов как специальных территориальных единиц субъектов РФ в территориально крупных субъектах. В пределах округов обеспечивается решение задач социально-экономического развития субъекта РФ, координации государственного управления и межмуниципального сотруд ничества
10. Предлагается комплекс мер правового обеспечения территориалы гого развития России, в частности разработка нового универсального Классификатора объектов территориалы юго деления на базе ОКАТО и ОКТМО с учетом лучшего опыта России, что будет стимулировать территориальное развитие, в том числе через нормативное установление его перспектив; законодательное установление обязательного введения
разделов, комплексно характеризующих территориальный аспект проблемы, во всех видах прогнозных, плановых и оперативных документов федерального уровня.
11. Обосновывается необходимость построения системы мониторинга не только законодательства, но иправоприменительнойпрактики образования новых субъектов РФ. Результаты ее функционирования целесообразно использовать в ходе предварительнойэкспертизыпоследующих предложений об объединении субъектов, включая анализ экономического и управленческого эффекта, прогноз социально-политических последствий предлагаемого объединения. Основные направления совершенствования законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации также выявит система мониторинга Соответствующая система, в том числе ее региональная составляющая, в перспективе могла бы включать мониторинг регулирования всех уровней и подсистем территориального устройства Российской Федерации, а также правоприменительной практики в этой сфере.
Решение комплекса правовых проблем территориального устройства России, имеющих научное и социальное значение, как и определение концептуальных основ развития территориального устройства, невозможно без осмысления истории территориального устройства России. Ее исследование позволяет сделать следующие выводы:
- фактор внешней угрозы оказывал постоянное и определяющее влияние на территориальное устройство России, его правовое регулирование, сам состав территории и формы взаимодействия центральных и региональных органов;
- основной проблемой формирования территориального устройства Российского государства являлось превалированиеадминистративногофактора над экономическим и политического над правовым;
- только широкое использование элементов региональной демократии при отсутствии этнической и религиозной дискриминации, строгое соблюдение правовыхгарантийправ территориальных сообществ и гражд ан делали полицентрические государства прочными, их территориальное устройство - устойчивым, а территориальное развитие - управляемым (в связи с этим центральной исторической задачей территориального развития России, включая современный период, остается гарангированносгь всех прав исвободчеловека (прежде всего социальных) независимо от места проживания граждан);
- решение возникших между цетпром и регионами проблем нужно искать не на путяхсецессии, а, прежде всего, посредством диалога, компромисса, консенсуса, а при необходимости —правомерногоприменения силы для сохранения целостности государства, поскольку предоставление права выхода из состава государства (даже сугубо декларативное) отдельным территориям (например, субъектам федерации) может быть ими реализовано в момент ослабления государства, а выход или даже попытка выхода одной или нескольких территорий может привести к распаду государства в целом.
В истории территориального устройства Российского государства предлагается выделять две эпохи:
1) эпоху истории территориального устройства Российского государства до принятия официальной конституции, или «доконституционттую», разделенную на два периода и четыре этапа: , период Древней Руси с этапом Древнерусской Прафедерации (IX - ХП вв.) и этапом интеграции с иностранными государствами (ХШ в. - середина XV в.); период Российского централизованного государства с этапом Московского централизованного государства (вторая половина XV в. -1721 г.) иэгапом Российской империи (1721 - 1917гг.);
2) эпоху истории территориального устройства Российскогофедеративногогосударства, урегулированного конституцией, разделенную на период Советской федерации (1918 -1991 гг.); период Российской Федерации (1992 г.-настоящее время).
В свою очередь, развитиеконституционализмашло нелинейно. Хотя констшуционно-ггравовое регулирование территориального устройства России формально имело место лишь с 1918 г., в Древней Руси конституирующий характер носили иные источттики права (Русская Правда,ЗавещаниеЯрослава Мудрого, а в период тесной связи с Монгольской империей и Золотой Ордой - и Яса Чингис-хана), которые выступали правовой ценностью общества и реализовывали ряд футгкций совремештыхконституций. В Московском Царстве ост ювополагаюгдас правовые акты (Соборное Уложеттие,Судебники, решения Земских Соборов) не являлись столь же значимыми и исполняемыми основами правовой системы, как Русская Правда и Завещание Ярослава Мудрого в Древней Руси. В Московском Царстве и Российской империи, несмотря на достаточно развитую систему законодательства, главной констгауируюгцей основой государственного строя, включая территориальное устройство, выступала монаршая воля.
Совершенствование территориального устройства Российской Федерации возможно лишь в условиях обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности ее территории. К числу базовьтхконституционныхгарантий территориальной целостности и неприкосновенности территории госуд арства относится распространение государсгвеш югосуверенитетаРоссийской Федерации на всю ее территорию. В суверенном Российском правовомфедеративномдемократическом государстве, осуществляющем единую государственную власть с соблюдением общепризнанных принципов и норм международного права и на основе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, единая правовая система, в том числе система законодательства, обеспечивает территориальную целостность инеприкосновенностьтерритории России. Суверенную государствешгую власть осуществляют все звенья государственного апп