Конституционные основы недропользования и права собственности на недра в Республике Казахстан и Российской Федерации

Краткое описание

Год:

2011

Автор научной работы:

Абдрахманова, Гайнеш Туремуратовна

Ученая cтепень:

кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Челябинск

Код cпециальности ВАК:

12.00.02

Специальность:

Конституционное право; муниципальное право

Количество cтраниц:

194

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Абдрахманова, Гайнеш Туремуратовна

Введение. 3
Глава I.Конституционнаямодель регулирования права собственности нанедраи недропользования в РоссийскойФедерациии Республике Казахстан.
§ 1.Конституционныеосновы регулирования права собственности вРоссийскойФедерации и Республике Казахстан.
§ 2. Соотношение частно-правовых и публично-правовых основ регулированияправасобственности на недра инедропользования.
§ 3. Конституционная обусловленностьобязанностейсубъектов правовых отношений в сфере недропользования.
Глава П. Основные аспекты и принципыконституционногорегулирования права собственности на недра и недропользования
§ 1. Реализация права государственнойсобственностина недра.
§ 2. Принципы осуществления недропользования и права собственности на недра. I
§ 3. Проблема обеспечения личных, общественных и государственных интересов при пользовании недрами.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Конституционные основы недропользования и права собственности на недра в Республике Казахстан и Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Государство, как образование, способное позиционировать и защищать свойсуверенитет, может существовать лишь в том случае, если две его составляющие: социум и народно-хозяйственный комплекс, гармонично сосуществуют в интересах устойчивого развития государства. Вектор развития указанных взаимоотношений в значительной мере определяется отношениями собственности, в том числе и на такие объекты как природные ресурсы.
В настоящее время Российская Федерация и Республика Казахстан находятся на этапе реформирования отношений собственности. Являясь важнейшим элементом экономических, политических, правовых отношений, собственность представляет собой уникальную категорию, анализу которой посвящено значительное количество исследований. Институт права собственности рассматривается в контексте различных отраслей права, однако при этом он имеет непосредственное отношение к построениюконституционноймодели государства, поскольку является одной из фундаментальных составляющих экономической реформы и формирования национальной политики. Отношения собственности пронизывают различные аспекты взаимодействия государства, общества и личности, трансформируясь тем самым в практически значимую межотраслевую проблему.
Среди многообразия элементов, участвующих в правовом оформлении отношений собственности, следует выделить право собственности на недра, в значительной мере определяющее и содержание отношений недропользования. Правовое регулирование в указанной сфере представляет собой комплексную группу норм, образующих ряд относительно новых для Российской Федерации и Республики Казахстан правовых институтов, не получивших - в силу их сравнительной новизны - достаточногодоктринальногоосмысления и научного анализа. Между тем, проблема регулирования отдельных аспектов права собственности на недра и, в значительной мере, производных от него отношений недропользования представляется необычайно актуальной, поскольку минерально-сырьевой комплекс формирует одну из важных основ экономики обеих стран, будучи одной из составляющих доходной части бюджета и валютных поступлений в казну государства.
Богатства недр являются достоянием, как настоящего, так и будущих поколенийгражданРоссийской Федерации и Республики Казахстан. Указанное обстоятельство определяет необходимость совершенствованиязаконодательногорегулирования отношений собственности на недра в целом, и, недропользования, в частности. Нормативнаярегламентацияво многом обусловливает формирование стратегии государственной политики в указанной сфере, устанавливает ориентиры в определении баланса текущего потребления минеральных ресурсов, создания их резервов для обеспечения потребностей в будущем, и, в итоге, оказывает влияние на антикризисную уязвимость экономической системы государства.
Значимость темы исследования обусловлена и тем обстоятельством, что правовое регулирование отношений собственности на недра и недропользования как одного изправомочийсобственника, претерпевает существенные изменения, связанные с изменением соотношенияадминистративныхи гражданско-правовых методов регулирования. Указанное обстоятельство требует установления оптимального соотношения конституционной и отраслевойрегламентацииправовых механизмов, обеспечивающих эффективную реализацию указанных отношений, что, в свою очередь, обусловливает как необходимость анализа действующего нормативного регулирования, так и необходимость разработки теоретических моделей его возможного совершенствования.
Исследование конституционно-правовых основ регулирования права собственности на недра, установление должного соотношенияконституционногорегулирования с механизмами, предусмотренными отраслевым законодательством, является важной и актуальной задачей современного конституционного права Российской Федерации и Республики Казахстан. Решение указанной задачи во многом определяет успешность политики указанных государств, согласованность и эффективность деятельности их органов управления в указанной сфере.
Таким образом, научная разработка проблем правового регулирования права собственности на недра и недропользования в Российской Федерации и Республике Казахстан является весьма актуальной и имеет важное как теоретическое, так и практическое значение.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема конституционного регулирования права собственности на недра лишь сравнительно недавно стала предметом самостоятельного научного исследования. До настоящего времени изучение правовой регламентации в указанной сфере было, как правило, посвящено анализу вопросов отраслевого нормативного регулирования отдельных аспектов недропользования, что обусловливает дискретный, фрагментарный характер полученных результатов.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы отечественных и зарубежныхправоведовпо теории государства и права, теории конституционного, гражданского иадминистративногоправа, истории государства и права. Это, в частности, работы Е.Б.Абдрасулова, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, П.В.Анохина, М.В. Баглая, П.Д. Баренбойма, И.Н.Барцица, H.A. Бобровой, H.A. Богдановой, Н.С.Бондаря, М.М. Бринчука, Д.В. Василевской, A.B.Бенедиктова, Г.А. Гаджиева, А.З. Гильманова, В.В.Гошуляка, В.В. Гребенникова, Н.В. Даниловой, Н.О. Дулатбекова, Е.Б.Жусупова, С.А. Зинченко, О.С. Иоффе, В.В.Киреева, М.И. Клеандрова, Д.А. Ковачева, Е.И.Колюшина, А.Н. Кокотова, И.А. Кравца, В.И.Крусса, O.E. Кутафина, В.А. Лебедева, В.И.Лафитского, Р.З. Лившица,
B.О.Лучина, Н.С. Малеина, Г.В. Мальцева, В.А. May, Р.Н.Миргазизовой,
C.П.Мороз, Л.А. Морозовой, Н.Б. Мухитдинова, Е.В.Новиковой, П.Н. Павлова, В.А. Рыбакова, В.А.Тархова, Ю.А. Тихомирова, К.Ю. Тотьева,
А.Ф.Самохвалова, Г.С. Сапаргалиева, О.В. Субботиной, М.К.Сулейменова, Е.А. Суханова, H.A. Сыродоева, И.А.Умновой, Г.Т. Утегеновой, О.И. Ченцовой, Б.С.Эбзеева, В.Ф. Яковлева.
Объектом диссертационного исследования являютсяурегулированныенормами права общественные отношения в сфере возникновения и реализации права пользования недрами и права собственности на недра в Российской Федерации и Республике Казахстан.
Предметом исследование-являются содержащиеся в нормативно-правовых актах Российской Федерации и Республики Казахстан положения, регулирующие порядок возникновения и реализации права собственности на недра и права пользования ими, а также теоретические подходы к выделению основных составляющих указанных правомочий как комплексного правового явления.
Исследуемый предмет строго ограничивается нормами российского и казахстанского законодательства, имеющими конституционно-правовое значение, при этом за рамки настоящего диссертационного исследования выведены отраслевые аспекты земельного, лесного, водного законодательства, которые, по мнению автора, подлежат в других специализированных научных разработках по соответствующим отраслям права и научным специальностям.
Цели и задачи исследования. Цель работы заключается в исследовании особенностей реализации конституционно-правовой концепции права собственности на недра и недропользования в Российской Федерации и Республике Казахстан, выявлении основных проблем и противоречий правового регулирования указанных отношений в контексте построения эффективной государственности.
Достижению этой цели служит решение следующих исследовательских задач:
- исследование особенностей конституционной регламентации отношений собственности в Российской Федерации и Республике Казахстан;
- анализ права пользования и собственности на недра как института конституционного права, выявление особенностей его формирования;
- определение предмета и пределов конституционного регулирования отношений в сфере недропользования; характеристикачастноправовыхи публично-правовых основ правового регулирования отношений по использованию недр и права собственности на них;
- рассмотрение государственной собственности на недра с позиции согласования интересов субъектов правовых отношений в сфере недропользования;
- определение теоретико-методологических основ конституционно-правовой регламентации возникновения и реализации права собственности на недра и принципов осуществления права недропользования в Российской Федерации и Республике Казахстан;
- разработка научных и практических предложений, выводов и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования отношений собственности на недра, реализуемых в соответствии сКонституциейРоссийской Федерации и Конституцией Республики Казахстан.
Методологическую основу диссертационного исследования образуют научные методы познания общественных явлений и процессов: системно-функциональный, сравнительно-правовой, конкретноисторический, программно-целевой, формально-юридический, логический, теоретико-прогностический и др. Существенное значение для диссертационного исследования имело применение сравнительно-правового метода, позволяющего осуществить критический анализ норм законодательства Российской Федерации и Республики Казахстан о недрах.
Также в ходе исследования использовался формально-юридический метод, который позволил провести анализ действующих нормативных правовых актов различной юридической силы на предмет наличия в нихпробелови коллизий. При рассмотрении различных аспектов действующего законодательства о недрах, требующих, по мнению диссертанта, совершенствования в целях устранения имеющихся пробелов иколлизий, применялся теоретико-прогностический метод.
Нормативную базу диссертационного исследования составилиКонституцииРоссийской Федерации и Республики Казахстан, законы Российской Федерации и Республики Казахстан,постановленияПравительства Российской Федерации и Правительства Республики Казахстан,указыПрезидента Республики Казахстан, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации и Конституционного Совета Республики Казахстан.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, самим характером, масштабностью и не разработанностью одной из актуальных проблемпубличногоправа и заключается в том, что оно представляет собойконституционноеисследование недропользования и права собственности на недра, содержит авторскую концепцию конституционного регулирования общественных отношений в сфере возникновения и реализации названных правомочий. Новизна связана с попыткой критического осмысления новейшей практики реализации норм Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Казахстан в указанной сфере. Настоящая работа - это одно из первых в современной юридической науке диссертационных исследований весьма сложной проблемы российского и казахстанского конституционного права, в котором на основе системного анализа законодательства Российской Федерации и Республики Казахстан раскрыты понятие, сущность и содержание конституционной регламентации права недропользования и права собственности на недра. В частности, предпринята попытка: обосновать принцип обеспеченияпубличнойзначимости недр и его связи с национальной безопасностью посредством конституционной регламентации возникновения и реализации права собственности на недра; сделаны предложения о необходимости совершенствования законодательного регулирования указанной сферы общественных отношений, направленные на оптимизацию как комплексных, системных, так и институциональных элементов экономической системы Российской Федерации и Республики Казахстан.
Научная новизна диссертационного исследования отражена в следующих сформулированных и обоснованных теоретических положениях и практических выводах и предложениях, которые выносятся на защиту.
1.Конституционныеосновы урегулирования права собственности на недра в Российской Федерации и Республике Казахстан предполагают установление и соблюдение двух основных требований к функционированию всех институтов политической системы:
1) равную степень признания и защиты государством всех форм собственности (в Российской Федерации - частной, государственной, муниципальной и иных потенциально возможных формы собственности, в Республике Казахстан - государственной и частной собственности);
2) гарантирование признания и защиты различных форм собственности на недра только при условии, что возникновение и реализация такого права не противоречит сформулированным вКонституцияхРоссийской Федерации и Республики Казахстан фундаментальным основам конституционного строя.
2. В отличие от Конституции Российской ФедерацииКонституцияРеспублики Казахстан (п. 2 ст. 6) содержит условие о том, что пользование собственностью должно одновременно служить общественному благу, фактически устанавливая требование обеспечения такого правового режима использования собственности, при котором достигается баланс интересов собственника и общества. Конституция Российской Федерации не содержит аналогичных положений, однако, с учетом целей и смысла конституционного регулирования, можно утверждать, что достижение указанного баланса должно обеспечиватьсянадлежащимтолкованием конституционных норм с учетом аксиологической композиции основного закона страны, а также принципов реализации устанавливаемых им прав иобязанностей.
3. Приоритет конституционной регламентации отношений собственности на недра должен обеспечиваться специфическим методом конституционного регулирования, в основе которого положено властно-императивное определение статуса и вектора деятельности субъектовконституционныхправоотношений.
4. Соотношение публичного и частного интересов в сфере отношений собственности на недра, а также недропользования зависит от типа указанных отношений. Вимущественных- отношениях они находятся на одном, горизонтальном уровне правовой регламентации, тогда как вовластеотношениях, вне гражданского оборота, в соотношении частного и публичного приоритет должен отдаватьсяпубличномуинтересу.
5.Законодательнаярегламентация обязанностей субъектов правовых отношений в сфере недропользования должна базироваться на прогнозировании возможности устойчивого развития общества, основанного на обеспечении баланса экономической, социальной и экологической составляющей указанной деятельности, поскольку недропользование как вид экономической деятельности государства и человека, является важным фактором обеспечения национальных интересов государства.
6. Установление и реализация обязанностей субъектов правовых отношений в сфере использования георесурсов должны обеспечивать сбалансированность интересов государства и его граждан и быть ориентированы на соблюдение ряда требований:
1) постоянный анализ, своевременное прогнозирование и предотвращение негативных экологических (в том числе отдаленных) последствий недропользования;
2) недопущение реализации экономических проектов в сфере недропользования в тех случаях, когда их прогнозируемые последствия непредсказуемы для окружающей среды;
3) максимально возможное обеспечение безопасности окружающей среды, достигаемое за счет использования наиболее эффективных методов и технологий при пользовании недрами; экологического мониторинга; обеспечения открытости информации о возможных экологических угрозах; развития наукоемких природосберегающих высокотехнологичных производств; участия гражданского общества и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в сфере пользования недрами; своевременного восстановления природных объектов, нарушенных в процессе проведения тех или иных технологических операций.
7. Необходима дальнейшая работа по совершенствованию механизмов государственного регулирования недропользования, предусматривающая правовые меры по созданию рациональной рыночной среды, включая согласованное (в том числе межгосударственное) тарифное, налоговое,таможенное, антимонопольное регулирование и структурные преобразования в добывающей промышленности. В указанном контексте на современном этапе развития Российской Федерации и Республики Казахстан существенным потенциалом обладают развитие обязательного экологического страхования, а также модернизация государственной налоговой политики в части введения дифференцированной шкалы налогообложения, позволяющей усилить экономическую заинтересованность недропользователей в разработке остаточных запасов месторождений полезных ископаемых.
8. В отличие от российского законодательства нормы Закона Республики Казахстан «О недрах и недропользовании»императивноустанавливают необходимость соблюдения требования «казахстанского содержания», что означаетобязанностьнедропользователя использовать оборудование, материалы и готовую продукцию, произведенные в Республике Казахстан; обязательно привлекать казахстанских производителей работ, услуг при проведении операций по недропользованию; при проведении операций по недропользованию отдавать предпочтение казахстанским кадрам. Указанный подход обеспечивает стимулирование развития национальной экономики, темпов экономического роста, создает оптимальные условия для инновационного развития государства, косвенно способствуя и решению многих социальных проблем. Однако, по мнению диссертанта, указанные цели могут быть достигнуты посредством более детального государственного регулирования в области казахстанского содержания, позволяющего обеспечить баланс интересов коренного населения и трудовых мигрантов. Кроме того, более широкое привлечение зарубежных высококвалифицированных специалистов необходимого профиля способствовало бы-развитию межгосударственного партнерства в сфере науки и технологий, проведению комплексных системных исследований в сфере недропользования, что, в итоге, также способствовало бы решению стратегических задач национальной безопасности и устойчивого развития приграничных государств.
9. Современный этап развития Российской Федерации и Республики Казахстан характеризуется существенным реформированием законодательства, регламентирующего отношения собственности на недра и устанавливающего правовые основы недропользования. При этом в Российской Федерации в качестве возможного направления развития законодательства о недрах рассматривается смещение вектора правового регулирования от административных методов к расширениюдоговорныхначал в сфере недропользования. Однако такой подход, обладая преимуществами инвестиционной привлекательности проведения геологических поисков в России, снижает эффективность защитыпубличныхинтересов, что позволяет говорить о недостаточной определенности конституционной концепции согласования государственных, общественных и частных интересов в сфере отношений собственности на недра и производного от него права недропользования.
10. Анализ правового регулирования недропользования в Республике Казахстан показывает, что новое законодательство о недрах ужесточает условия заключения контрактов и осуществления права недропользования в Казахстане, а также создает ряд предпосылок для национализации добывающей отрасли промышленности. Это дает основание утверждать, что направление государственного регулирования, в частности в исследуемой сфере, во многом определяется формой государственного устройства. Реформирование институтов собственности на недра и недропользования в Республике Казахстан, как унитарном государстве, предполагает наличие более жесткой, чем в Российской Федерации, централизации всей системы недропользования и смещение целей ее правовой регламентации в сторону ~ государственных интересов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в формулировании концепции конституционно-правового регулирования общественных отношений в сфере возникновения и реализации права пользования и собственности на недра, их публично-правовой природы. Теоретические положения и практические предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы при разработке новых и совершенствовании действующих нормативных актов, регулирующих I указанные общественные отношения, как в Российской Федерации, так и в Республике Казахстан. Кроме того, диссертация ориентирует будущих исследователей на дальнейшую теоретическую разработку проблем конституционно-правового регулирования отношений собственности на георесурсы в контексте становления эффективной государственности, исходя из стратегических и текущих задач внутренней и внешней политики по обеспечению социально-экономического развития обоих государств.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его материалы могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий поконституционномуправу России и Казахстана, теории государства и права, а также при разработке учебно-методических пособий и спецкурсов по данным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета, где произведено ее рецензирование и обсуждение.
Результаты и отдельные положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованныхстатьях, практические предложения и рекомендации выносились на обсуждение в форме докладов на региональных и международных научно-практических конференциях, проходивших в городе Челябинске и городе Костанае в 2006-2010 годах. Материалы диссертационного исследования внедрены и используются при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Конституционное право России» в ФГБОУВПО«Челябинский государственный университет».

Список литературы

Заключение диссертациипо теме "Конституционное право; муниципальное право", Абдрахманова, Гайнеш Туремуратовна

Заключение
Одним из основополагающих аспектов государственного строительства, значимым для обеспечения национальной безопасности, являетсязаконодательноезакрепление права собственности на недра и содержащиеся в них в естественном состоянии полезные ископаемые (минеральные ресурсы, не поднятые на поверхность и не ставшие предметом гражданского оборота).
Решение проблем, связанныхсгитношениями собственности на недра и правом недропользования, представляет собой системную задачу для законодательства Российской Федерации и Республики Казахстан. От адекватности ее решения зависит обеспечение национальных интересов обеих стран, эффективность регулирования многих экономических, экологических, политических, правовых и социальных аспектов деятельности государства.
Предлагаемое диссертационное исследование посвящено сравнительному анализуконституционныхоснов права собственности на недра в Российской Федерации и Республике Казахстан, и позволяет сформулировать следующие выводы:
1.Конституционныеосновы регулирования права собственности в Российской Федерации и Республике Казахстан предполагают установление и соблюдение двух основных требований к функционированию всех институтов политической системы. К ним относятся: 1) равная степень признания и защиты государством всех форм собственности (в Российской Федерации - частная, государственная, муниципальная и иные потенциально возможные формы собственности, в Республике Казахстан - государственная и частная собственность); 2) гарантирование признания и защиты различных форм собственности только при условии, что возникновение и реализация права собственности не противоречит сформулированным вКонституцияхРФ и РК принципам организации политической системы общества, выраженным в положениях, устанавливающих фундаментальные основыконституционногостроя.
2.КонституцияРеспублики Казахстан (п. 2 ст. 6) содержит условие о том, что пользование собственностью должно одновременно служить общественному благу, тем самым фактически устанавливая требование обеспечения такого правового режима использования собственности, при котором достигается баланс интересов собственника и общества. Конституция РФ не содержит аналогичных -положений, однако, с учетом целей и смысла конституционного регулирования, можно утверждать, что достижение указанного баланса должно обеспечиватьсянадлежащимтолкованием конституционных норм с учетом аксиологической композиции Основного закона, а также принципов реализации устанавливаемых им прав иобязанностей.
3. Конституционные положения, непосредственно устанавливающие основы регулирования отношений собственности либо содержащие общие принципы и идеи функционирования институциональных элементов политической системы общества, должны рассматриваться в качестве «донорских» норм, ориентиров развития отраслевого законодательства, регламентирующего реализацию конкретных правовых режимов в сфере отношений собственности.
4. Анализируя соотношение публично-правовых и частно-правовых интересов в сфере отношений собственности на недра и недропользования, следует исходить из того, чтопубличныйинтерес не сводится к государственному интересу. Он должен рассматриваться как интерес гражданского общества, который поддерживается и защищается как государством, так и гражданским обществом. Фактически он представляет собойобщесоциальныйинтерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе.Публичныеинтересы имеют огромную значимость для сбалансированного общественного развития в силу того, что именно они способны эффективно обеспечиватьзаконныеинтересы каждой отдельной личности. Вследствие этого нельзя утверждать, что они подчинены частным, личным интересам, поскольку реализацияпубличногоинтереса, позволяющая осуществиться многим частнымзаконныминтересам, может быть сопряжена с ограничением тех или иных индивидуальных интересов.
5. Соотношение публичного и частного интересов в сфере отношений собственности на недра, а также недропользования зависит от типа указанных отношений. Вимущественныхотношениях они находятся на одном правовом уровне, тогда как вовластеотношениях, вне гражданского оборота, в соотношении частного и публичного приоритет фактически отдаетсяпубличномуинтересу.
6. Исходя из анализа соотношенияпубличнойи частной форм собственности, можно сделать вывод о недостатках методологического подхода к решению вопросов определенной модели соотношения этих форм собственности как необходимого условия нормального развития общественно-политического строя. Абсолютизация одной из этих форм рано или поздно ведет к большим социально-экономическим проблемам и, как следствие, кконституционными правительственным кризисам.
7. Юридический феномен собственности проявляется во всей системе национального права. Различные правовые отрасли воздействуют на отношения собственности неодинаковым образом в зависимости от особенностей своего предмета и метода правового регулирования. Такой подход объясняет то обстоятельство, что в современной российской и казахстанскойюриспруденцииотсутствует единое мнение по вопросу отнесения норм права собственности всецело к той или иной отрасли. Тем не менее, наиболее широкое представление о праве собственности закрепляется конституционным правом, поскольку данная отрасль отражает предельно общие характеристики социальных феноменов, социально-экономическое содержание права собственности и его взаимосвязь с иными институтами общественного строя,закрепляетбазовые институты права собственности.
8. Приоритет конституционного воздействия на отношения собственности предполагает, что конституционные нормы могут быть приоритетными не только в учреждении каких-либо базовых принципов отношений собственности, но и могут быть использованы и для установления более конкретных инструментов и правил, в том числе оценочного характера, при регулировании отношений собственности. Кроме того, они могут применяться и для конкретизации самоттгсодержания права собственности, его объектов, правовых режимов регулирования.
Несмотря на то, что в правовой литературепризнаетсямежотраслевой характер института собственности, определенная роль отдельных отраслевых элементов в комплексном регулировании этих отношений, необходимо признать, что именно конституционные нормы устанавливают базовые принципы существования этого права.
9. Специфика объектов публичной собственности или особенностей ее субъектов обусловливают необходимость той или иной степени дифференциации правил и стандартов правового регулирования публичной собственности. В целом же задача конституционного регулирования заключается в создании системного, непротиворечивого правового механизма (режима) воздействия на отношения публичной собственности.
10. Отношения публичной собственности в хозяйственном обороте в значительной мере обеспечиваются гражданско-правовым регулированием. Вместе с тем соотношениечастноправовогои публично-правового регулирования отношений публичной собственности недостаточно сбалансировано, недостаточно четко разграничены предметы и объемы их регулирования. Природа публичной собственности и особенности ее объектов требуют преобладающего публично-правового регулирования, а ряд вопросов публичной собственности - только конституционно-правового разрешения.
Формирование перечня конституционных средств и форм воздействия на общественные отношения требует выделения особых свойств публичной собственности (в том числе собственности на недра) как потенциально качественного самостоятельного объекта (предмета) конституционного регулирования. К ним могут быть отнесены природа, сущность публичной собственности, цели ее конституционного регулирования, особенности субъектов и объектов публичной собственности. Главным обобщающим свойством общественных отношений, претендующих на конституционно-правовое регулирование, выступает близость к политической власти иконституционнопризнанным ценностям.
11. Категория публичной собственности нацелена, в первую очередь, на выявление характера отношений больших социальных групп, в том числе народа, нации, а такжеграждан, объединенных в местное самоуправление по поводу формирования, использования и распределения общественного блага. Данный характер отношений предполагает особый режим правового воздействия. Подобный режим регулирования может быть установлен публично-правовыми нормами, прежде всего,конституционными. Это положение обусловлено тем, что в отношениях по поводу общественного блага осуществляются важнейшие ценностинародовластияв экономической и социальной сферах жизни общества.
Природа публичной собственности как категории конституционного права раскрывается, главным образом, вне рамок гражданского оборота. Пересечение границ гражданского оборотаобязываетпубличную собственность соответствовать другим конституционным ценностям, например принципуравноправияформ собственности в товарных отношениях.
Основной целью регулирования отношений публичной собственности является достижение конституционного интереса, содержание которого не всегда совпадает с иными правовыми интересами, в том числечастноправовыминтересом. Адекватное формирование и достижение этой цели является фундаментальной характеристикой права публичной собственности.
12. Конституция РФ определяет приоритетное качество природных ресурсов, отнеся их к публичной категории - как основы жизни и деятельности народов Российской Федерации. В развитие этого положенияКонституции, ст. 129 Гражданского кодекса РФ установила, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той ~ мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Это означает, что специальными федеральными законами в области природопользования может быть установлено, что те или иные виды природных ресурсов или их части могут быть выведены из гражданского оборота или ограничены в нем.
Сопоставление этих правовых норм дает основание говорить о необходимости правового регулирования объема права собственности на природные ресурсы и установлениязаконодательныхограничений на реализацию этого права собственниками. Для этого необходимо определить критерии установления тех или иных форм собственности на природные ресурсы. В зависимости от их природной сущности и общественной значимости, только федеральными законами они могут быть отнесены к категории собственности определенной формы, в том числе публичной собственности, к которой относится не только государственная, но и муниципальная собственность, а также быть признаны общественным достоянием.
13. В Республике Казахстан земля, ее недра и другие природные ресурсы, которые охватывает пространство РК, находятся в публично-правовой собственности государства. Обеспечение государством целостности,неприкосновенностии неотчуждаемости своей территории предполагает разработку и осуществление комплекса мер экономического, политического, правового и организационного характера, направленных, в числе других целей, на укрепление иммунитета государства в экономическом взаимодействии, а такженедопустимостьрасчленения территории государства, использования без его согласия природных ресурсов в ущерб национальным интересам и суверенному равенству государства.
14. Положение Конституции РФ, согласно которому природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов Российской Федерации, без которых невозможно дальнейшее развитие государства, позволяет сделать вывод о том, что именно народ России более всего заинтересован в сохранении, восстановлении и рациональном использовании природных ресурсов. В связи с тем, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, следует признать, что именно народ России может быть единственным титульным собственником ее природных ресурсов. Исходя из того, что государственная власть принадлежит народу Казахстана, можно сделать аналогичный вывод о том, что единственным титульным собственником природных богатств в Казахстане является казахстанский народ.
Свою власть народ осуществляет через органы государственной власти и органы местногосамоуправления. Таким образом, отождествление понятия государственной собственности на природные ресурсы и общественного достояния возможно с целью реализации права собственности всего народа на природные ресурсы. Критерием адекватности реализации государствомполномочийсобственника природных ресурсов должно являться удовлетворение интересов общества и потребностей общественного развития.
15. Государство как субъект конституционныхправоотношенийобладает наибольшим арсеналом средств и предпосылок для успешного управления природными ресурсами, являющимися общественным достоянием. Это обусловлено наличием системы органовзаконодательной, исполнительной и судебной власти, которые обладают реальной возможностью определения и установления наиболее целесообразного режима использования природных ресурсов, установления контроля за его соблюдением, а также обеспечения экологическогоправопорядкапри реализации отношений, связанных с правом собственности на недра и недропользованием, что достигается возможностью применения государственногопринуждения.
16. В рамках реализации государством своихправомочийсобственника на недра оно может делегировать определенные из них высшемуисполнительномуоргану власти в Казахстане или же федеральным органамисполнительнойвласти, а также—органам власти субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, создают для осуществления этих полномочий государственные и муниципальные предприятия, пользующиеся всеми правами, предоставленными законом собственнику. Согласно ст. 298 Гражданскогокодекса, государственные и муниципальные предприятиявправесамостоятельно распоряжаться доходами, полученными от разрешенной собственником предпринимательской деятельности, в том числе и от использования природных ресурсов. Тем не менее, при реализации права собственника на природные ресурсы как объекты общественного достояния, государствообязаноисходить в первую очередь из общественного интереса, которые на практике не всегда совпадают с интересами ведомств и отдельных предприятий, которым переданы в пользование природные ресурсы. Это дает еще одно основание утверждать, что при эксплуатации природных ресурсов, в том числе ресурсов недр, использование конституционно-правовой модели права собственности должно превалировать над гражданско-правовым регулированием указанных отношений.
17. Природа права государственной собственности на недра не может истолковываться однозначно, что обусловлено, с одной стороны, особенностями государства как субъекта правоотношений, а с другой -особенностями недр как природного объекта. Государство с одной стороны представляет интересы общества, наделившего его властью, а с другой -осуществляет эту власть через систему своих органов. Недра являются достоянием всего общества, но распоряжение ими и залегающими в них полезными ископаемыми осуществляюткомпетентныегосударственные органы. Природные ресурсы не созданы трудом человека, и при оптимальном режиме их извлечения, правильном и эффективном использовании, достигающемся посредством применения инновационных технологий, способны умножить богатства человеческого общества. В указанном смысле государство обладает наибольшими возможностями для определения и реализации правового режима природных ресурсов.
18.Исполнениесубъектами правовых отношений своих обязанностей должно обеспечиваться эффективными юридическими и экономическими механизмами. Одним из таких можно считать введение дифференцированного налогообложения. Этот вопрос в Казахстане решается введением для недропользователей, разрабатывающих обводненные, малодебетные, выработанные месторождения (группу месторождений, части месторождения), месторождения высоковязких видов углеводородного сырья, а также осуществляющих деятельность по низкорентабельным контрактам, в том числе по контрактам на недропользование, заключенным до 1 января 2009 года, пониженных ставок налога на добычу полезных ископаемых, в том числе на период неблагоприятной конъюнктуры мирового рынка на соответствующее минеральное сырье. При этом ставка налога на добычу полезных ископаемых устанавливается индивидуально для каждого такого контракта на недропользование с учетом его экономики и конъюнктуры мирового рынка на соответствующее минеральное сырье на календарный год и не подлежит пересмотру в течение года.
Справедливо замечается, что российский налог на добычу полезных ископаемых не учитывает все необходимые особенности горногеологических условий месторождений, а также особенности цикла отработки запасов. В указанном контексте представляется целесообразным совершенствование правового регулирования отношений недропользования посредством модернизации налоговой политики и в РФ.
19. Правовой статус недр в Российской Федерации оформляется посредством ряда норм. Во-первых, ч. 1 ст. 9 Конституции устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются иохраняютсяв Российской Федерации «как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Термин, используемый "законодателемдля характеристики отношения народа тс ресурсам («основа жизни»), не содержит признака их «общенародной» принадлежности, и, следовательно, не устанавливает для недр правового положения «народного достояния».
Во-вторых, ч.2статьи9 Конституции Российской Федерации закрепляет возможность для земли и других природных ресурсов (то есть также и недр) находиться не только в государственной и муниципальной, но и в частной и в иных формах собственности. Недрапризнаются«недвижимыми вещами» (статья 130 ГК Российской Федерации). Однако в силу пункта 3 статьи 129 ГК РФ, их оборот возможен только в той мере, в какой это разрешено специальными законами. Закон «О недрах» встатье1.2 прямо предусматривает, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи,дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
20. В настоящее время право народов и наций на владение, пользование и распоряжение природными богатствами своей страны, и, в частности, недрами и их ресурсами, рассматривается как неотъемлемый элементсуверенитетакаждого государства. Опираясь на собственныйсуверенитет, государственная власть определяет нормативными актами пределы осуществления правомочий по владению, пользованию и распоряжению государственной собственностью. Поэтому можно говорить, что любое право, обеспеченное силой государственного принуждения, в том числе и право государственной собственности на недра, производно (пусть даже косвенно) от суверенитета государства. Однако в отношении права собственности на недра необходимо заметить, что государство оформляет правовым регулированием уже сложившиеся фактические отношения по экономическому «присвоению» природных ресурсов народом, интересы которого призвана представлять государственная власть. Поэтому, исходя из "суверенитета, государство закрепляет принадлежность- недр посредством издания актов государственной власти, но не устанавливает такую принадлежность.
21. Содержание права государственной собственности на недра исчерпываетсяправомочиямивладения, пользования и распоряжения. Закрепление этих правомочий в Законе по отношению к недрам свидетельствует об отношениизаконодателяк недрам как к традиционному объекту права собственности. Таким способом осуществляется взаимосвязь с соответствующими положениями гражданского законодательства. В случае предоставления участка недр какой-либо организации именно эта организация выступает на срок действия лицензии владельцем участка недр в России или контракта на недропользование в Казахстане. Однако у недропользователя, в отличие от государства, основанием владения является не право собственности на недра, а куда более ограниченное право недропользования.
22. В настоящий момент российскийзаконодательисходит из того, что недра - единая государственная собственность, и используются они на пользу всей Российской Федерации. Участие субъекта Российской Федерации в регулировании недропользования объясняется сформулированной в Конституции России позицией законодателя, что природные ресурсы, в том числе и недра - основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 9 Конституции). Представляется, что распределение единого фонда недр на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации противоречит интересам как самого государства в целом, так и всех народов, проживающих в России. Так, запасы нефти и газа, расположенные в пределах территории, например, Ненецкого автономного округа, должны использоваться не только в пользу жителей этого субъекта Российской Федерации, но и жителей остальных субъектов РФ, в силу геологических причин не обладающих собственными запасами полезных ископаемых промышленного значения. Таким "образом, целесообразнозакрепитьв федеральном'законодательстве положение о том, что недра являются федеральной собственностью.
23. Единый фонд недр не должен делиться между двумя собственниками, хотя бы и применительно к отдельным участкам недр. Такое расщепление может спровоцироватьспорымежду субъектами Российской Федерации в отношении каких-либо участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, и в конечном итоге негативно повлиять на права иобязанноститех лиц, которые будут пользователями соответствующих участков недр. Представляется, что Российская Федерация должна являться собственником всех недр, независимо от того, какие полезные ископаемые там содержатся и какого значения сооружение в недрах размещено; при этом органы власти соответствующего субъекта Российской Федерации могли бы участвовать в управлении указанными участками недр в рамках своей компетенции, не приобретая прав собственности на конкретный участок недр.
24. Государство, являясь собственником недр, на основании положений статей 9, 72 Конституции РФ и статьи 1.2 Закона РФ «О недрах», статьи 6 Конституции РК, предоставляет право пользоваться ими субъекту предпринимательской деятельности, обладающему определенными навыками, горнойправоспособностью. Пользование заключается в добыче полезных ископаемых и последующем их присвоении на установленных нормативными актами условиях, в проведении геологических, геофизических, палеонтологических и иных исследований, в размещении сооружений в недрах, а также в осуществлении недропользователем иных действий, связанных с использованием полезных свойств недр. Государство имеет право требовать осуществления пользования недрами с соблюдением установленных норм и правил, обеспечивающих рациональное природопользование, при этом на пользователе лежитобязанностьобеспечить их соблюдение.
25. Принципырегламентацииотношений в сфере недропользования и "реализации права" собственности на недра в Российской- Федерации и Республике Казахстан во многом определяются моделью экономики в конкретном обществе. Для рыночной экономики традиционными являются такие принципы, какнеприкосновенностьчастной собственности, свобода частной инициативы,свободапредпринимательской деятельности, свобода экономического пространства, поддержка конкуренции и т. п. Однако эффективность их использования определяется степенью согласованности с основополагающими принципами права, а также смыслом и задачами конституционного регулирования на определенном этапе развития государства и общества. Абсолютизация тех или иных принципов может способствовать интенсификации негативных процессов в экономике, нарастанию угрозы нарушения территориальной целостности и единства правого пространства страны.
26. В настоящее время можно говорить об отсутствии в Российской Федерации четкойконституционнойконцепции согласования государственных, общественных и частных интересов в сфере отношений собственности на недра и производного от него права недропользования. Об этом свидетельствуют попытки продвижениязаконопроектов, направленных на создание такой модели реализации права собственности на недра и недропользования, при которой государственное,административноерегулирование заменяется гражданско-правовым порядком. Опасность указанного подхода заключается в возможности того, что некомпетентные субъекты предпринимательской деятельности будут приступать к эксплуатации месторождения без его должного изучения и, в итоге, к нерациональному пользованию недрами. При установлении и реализации той или иной модели недропользования следует исходить из того, что общественные отношения в сфере геологического изучения, разведки, добычи полезных ископаемых имеют публично-правовой характер, они являются одной из сфер экономических интересов государства и управленческого государственного воздействия. Это требует комплексного системного анализа форм и методов административно-правового воздействия и государственного управления в целях обеспечения оптимальных режимов недропользования.
27. Анализ законодательства Республики Казахстан, и, в частности, нового Закона «О недрах и недропользовании», позволяет говорить о смещении вектора, направленного на обеспечение баланса интересов, в сторону более жесткого установления условий заключения контрактов и осуществления права недропользования в Казахстане, повышения степени государственного участия в регулировании указанных отношений.
28. Сопоставление принципов и характера правового регулирования, направленного на обеспечение баланса личного, общественного и государственного интересов позволяет говорить о том, что каждое государство устанавливает критерии такого соотношения в рамках концепции своего конституционного устройства. В связи с этим результирующий вектор государственного регулирования во многом определяется формой государственного устройства. В рамках реформы институтов собственности на недра и недропользования в Республике Казахстан, как унитарном государстве, он, таким образом, несколько иной, чем в Российской Федерации, поскольку предполагает наличие более жесткой централизации всей системы недропользования и смещение ее в сторону государственных интересов.

Список литературы диссертационного исследованиякандидат юридических наук Абдрахманова, Гайнеш Туремуратовна, 2011 год

1. Нормативные правовые акты Российской Федерации
2.КонституцияРоссийской Федерации (с поправками от 30 декабря 2008 г.) / Собрание законодательства Российской Федерации от 26 января 2009 г. №4. Ст. 445.
3. ГражданскийкодексРоссийской Федерации. Ч. 1 // Собраниезаконодательства Российской Федерации. 1994т№ 32. Ст. 3301.
4. О континентальном шельфе Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ / Собрание законодательства Российской Федерации от 4 декабря 1995 г. № 49. Ст. 4694.
5. О промышленной безопасности опасных производственных объектов: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ / Собрание законодательства Российской Федерации от 28 июля 1997 г. № 30. Ст. 3588.
6. О безопасности: Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 / «Российская газета». 1992 г. 6 мая. № 103.
7. Об одобрении Экологической доктрины Российской Федерации: Распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р / Собрание законодательства Российской Федерации от 9 сентября 2002 г. №36. Ст. 3510.
8. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года:УказПрезидента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 / Собрание законодательства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 20. Ст. 2444.
9. О концепции национальной безопасности Российской Федерации. УказПрезидентаРоссийской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 2. Ст. 12.
10. Ю.О собственности вСССР: Закон СССР от 06.03.1990 г. (утратил силу) /ВедомостиВерховного Совета СССР, 1990. № 11. Ст. 164.
11. Нормативные правовые акты Республики Казахстан
12. Конституция Республики Казахстан (принята на республиканскомреферендуме30 августа 1995 г.) / Астана, Елорда, 2008. 56 с.
13. Гражданский Кодекс Республики Казахстан. Общая часть: Закон Республики Казахстан от 27 декабря 1994 года/ ВедомостиВерховногоСовета Республики Казахстан, 1994 г., N 23-24 (приложение).
14. Об официальномтолкованиипункта 2 статьи 2 и пункта 3статьи6 Конституции Республики Казахстан.ПостановлениеКонституционного Совета Республики Казахстан от 23 апреля 2003 года N 4. / http://www.constcounril.kz/ms/resheniya/?cid=l 1&пс1=130
15. Экологический кодекс Республики Казахстан: Закон Республики Казахстан от 09.01.2007 г. № 212 / ВедомостиПарламентаРеспублики Казахстан, 2007 г. № 1. Ст. 1.
16. Земельный Кодекс Республики Казахстан: Закон Республики Казахстан' от 20.06.2003 г. № 442 / Ведомости Парламента Республики Казахстан,2003 г., N 13, ст. 99.
17. О государственномимуществе: Закон Республики Казахстан / Казахстанская правда. 10 марта 2011 г. № № 86-87.
18. Концепции экологической безопасности Республики Казахстан на2004 2015 годы: Указ Президента Республики Казахстан от 03.12.2003 г. № 1241 (утратил силу) / Собрание актов Президента и Правительства Республики Казахстан, 2003 г. № 47. Ст. 523.
19. Иные нормативные правовые акты
20. Об экологическом страховании: Модельный закон (принятпостановлениемМежпарламентской Ассамблеи государств участниковСНГот 15 ноября 2003 г. N22-19) / ИнформационныйбюллетеньМежпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 2004. № 33.
21. Материалысудебнойпрактики
22. О некоторых вопросах практики разрешенияспоров, связанных с защитой права собственности и другихвещныхправ. Постановление . Пленума ВысшегоАрбитражногоСуда Российской Федерации // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. № 10, 1998.
23. Поделуо проверке конституционности ряда положенийУстава(Основного Закона) Алтайского края: ПостановлениеКонституционногоСуда от 18 января 1996 г. // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 1. Научная литература
24.АлексеевН. Н. Русский народ и государство. М., 2003. 356 с.
25.АлексеевС. С. Структура советского права. М., 1975. 264 с.
26.АлексеевС.С. Проблемы теории права: курс лекций: в 2 т. Свердловск, 1972. Т. 1.
27.АнохинП.В. История становления и развития концепции «сильного государства». СПб., 2001. 286 с.
28.БаглайМ.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. М., 1998. 752 с.
29.БаренбоймП. Д., Лафитский В. И., May В. А.Конституционнаяэкономика для вузов. 2-е изд. М., 2003. 528 с.
30.БарцицИ.Н. Правовое пространство России. Вопросыконституционнойтеории и практики. Изд-во Московского университета. 2000. 496 с.
31.БашмаковГ.С. Право пользования недрами в СССР. М., 1974. 156 с.
32.БезугловA.A., Солдатов С.А. Конституционное право России: в 3 т. М., 2001. Т. 1.328 с.
33. Ю.Боброва Н. А.Конституционныйстрой и конституционализм в России. М„ 2003. 264 с.
34. П.Богданова H.A. Система науки конституционного права. М., 2001. 256 с.
35.БоголюбовС.А., Кичигин Н.В., Сиваков Д.О. и др. Концепция развитияприродоресурсногозаконодательства / Концепции развития российского законодательства. М., 2010. 736 с.
36.БондарьН.С. Конституционализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ) / Н.С. Бондарь. М.:ООО«Викор-Медиа», 2006. 224 с.
37. Бондарь Н.С". Власть исвободана весах конституционного" правосудия: защита прав человекаКонституционнымСудом Российской Федерации. М., 2005. 592 с.
38.БратусьС. Н. Вопросы общей теории советского права. М., 1960. 378 с.
39.ВасильеваМ. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. 416 с.
40.ВенедиктовA.B. Государственная социалистическая собственность. М.,Л., 1948. 839 с.
41.ВласоваМ. В. Право собственности в России: возникновение, юридическое содержание, пути развития. М., 2002. 192 с.
42.ГаджиевГ. А. Конституционные принципы рыночной экономики. М., 2002. 386 с.
43.ГаджиевГ.А. Защита основных экономических прав исвободпредпринимателей за рубежом и в Российской Федерации (опыт сравнительного исследования). М., 1995. 232 с.
44.ГомьенД., Харрис Д., Зваак J1. ЕвропейскаяКонвенцияо правах человека и Европейская социальнаяхартия: право и практика. М., 1998. 600 с.
45. Государственное регулирование рыночной экономики / Под ред. В. И.Кушлина, Н. А. Волгина. М., 2005. 834 с.
46.ГребенниковВ. В. Институт права собственности в системе конституционно-правового регулирования рыночных отношений. / Конституционный строй России. Выпуск 3. М., 1996. 426 с.
47. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1997. 400 с.
48. Дембо JI. И. Основные проблемы советского водного законодательства, М., 1948. 198 с.
49.ДулатбековН.О. и др. Основы государства и права современного Казахстана. Аст