Правовое обеспечение государственного регулирования недропользования

Краткое описание

Год:

2005

Автор научной работы:

Гудков, Сергей Викторович

Ученая cтепень:

кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.06

Специальность:

Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право

Количество cтраниц:

234

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Гудков, Сергей Викторович

Введение.
Глава 1. Понятие, формы и методыгосударственногорегулирования недропользования.
§1.1. Понятие государственногорегулированиянедропользования.
§1.2. Формы и методы государственного регулированиянедропользования.
§1.3. Понятие недропользования как объекта государственного регулирования.
Глава 2. Правовые основы государственного регулирования недропользования.
§2.1. Общая характеристика федерального законодательства о недрах.
§2.2. Общая характеристика законодательства субъектов Российской
Федерации о недрах.
Глава 3. Государственное управление в сфере недропользования.
1 §3.1. Понятие и классификация функций государственного управления недропользования.
§3.2. Общая характеристика основных функций государственного управления недропользования.
§3.3. Система иполномочияорганов государственного управления федерального и регионального уровня в сфере недропользования.
§3.4. Государственный контроль инадзорв сфере недропользования.
§3.5. Государственное регулирование налогообложения недропользования.
Глава 4. Некоторые актуальные вопросы совершенствования законодательства в сфере недропользования.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Правовое обеспечение государственного регулирования недропользования"

Актуальность темы исследования определяется несколькими группами теоретических и практически-значимых положений и проблем. Проводимая в Россииадминистративнаяреформа непосредственным образом затрагивает отношения в сфере изучения, освоения и использования недр. Поиск новых решений, направленных на оптимизацию правового регулирования всего комплекса отношений недропользования порождает необходимость постановки как ряда теоретических проблем, так и выработки предложений по совершенствованию действующего законодательства в рассматриваемой сфере. Отказ от исключительноадминистративныхметодов управления недропользованием, использование опыта стран с устоявшейся рыночной экономикой, критический анализ практики правового регулирования отношений в сфере недропользования позволяет выработать наиболее приемлемые формы и методы правового регулирования соответствующих отношений.
При этом необходимо учитывать особенности российского государства, обладающего значительным объемом полезных ископаемых. В недрах Российской Федерации содержится 33 % мировых запасов газа, 13 % нефти, 23 % угля, 14 % урана и значительное количество иных видов полезных ископаемых. Минерально-сырьевой комплекс Российской Федерации обеспечивает около 33 %ВВПи 60 % доходов федерального бюджета, 70 % российского экспорта, 3А которого составляет экспорт углеводородного сырья. В 2004 году доходы федерального бюджета составили 3,4 трлн.руб., из них более 2 трлн.руб. пришлось на поступления от минерального сырья, в том числе на налог на добычу полезных ископаемых.
Оценивая современное состояние минерально-сырьевого комплекса страны, приходится, к сожалению, констатировать, что ранее созданный фонд месторождений наиболее ликвидных полезных ископаемых в значительной степени (а по отдельным полезным ископаемым практически полностью) передан добывающим компаниям; добыча основных полезных ископаемых не компенсируется приростом запасов; существенно сократился «поисковый задел», произошла убыль активных прогнозных ресурсов, отсутствуют объекты, подготовленные для разведки и прироста запасов; угрожающе приблизились сроки исчерпания рентабельных эксплуатируемых запасов нефти, золота, платиноидов, олова. Получила широкое распространение выборочная, по существу, хищническая отработка наиболее богатых участков месторождений, приводящая к искусственному снижению рентабельности отработки других участков, порче месторождений и потере запасов полезных ископаемых. Это стало возможным благодаря отсутствию жесткого государственного контроля за выполнением горнодобывающими предприятиями условий лицензий и проектов разработки, отсутствию должного учета объемов добычи по отдельным участкам недр (скважинам), применению бухгалтерской отчетности иуплатеналогов в целом по предприятию.
Федеральнаязаконодательнаяи исполнительная власть осознают неблагополучное состояние дел в минерально-сырьевом комплексе и принимают меры к формированию болеесовершеннойи эффективной правовой базы регулирования отношений по использованию и охране недр, созданию правовых условий для привлечения инвестиций, формирования прозрачной системы недропользования. На это направлен и Федеральный закон № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г.1, ориентированный на укрепление российской государственности и осуществление реформы разграниченияполномочиймежду РФ и субъектами РФ.
С этих позиций заслуживает особого внимания исследование правовых проблем государственного регулирования недропользования, которым длительное время не уделялось должное внимание специалистов поприродоресурсномуи экологическому праву
Объектом исследования являются отношения, возникающие в процессе геологического изучения, использования и охраны недр, и их государственное регулирование.
1 СЗ РФ, 2004, № 35, ст.3607, № 49, ст.4840, № 52, ст.527б; 2005, № 1, ст.15, 25, 37, № 14, ст.1212, Л® 19, ст.1752, № 27, ст.2715, № 30, ст.3101.
Предметом исследовании являются прежде всего правовые формы, обеспечивающие эффективное использование ресурсов недр. В работе исследуется само понятие государственного регулирования недропользования, а также формы и методы властного воздействия государства на исследуемые отношения.
Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного теоретического и эмпирического изучения правовых норм и институтов разработать адекватный рыночным условиям хозяйствования правовой механизм, позволяющий регламентировать использование ресурсов недр в интересах всего общества.
Эта цель реализуется через решение следующих задач:
1. Рассмотрение правовых норм, регулирующих отношения в сфере недропользования,уяснениеих содержания.
2. Изучение процесса развития отношений недропользования в современных условиях.
3. Выявление, анализ и обоснование следующих основных понятий, формирующих научный аппарат исследуемых отношений: «государственное регулирование недропользования» и «государственное управление недропользованием».
4. Исследование федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о недрах.
5. Выявление особенностей государственного управления в сфере недропользования: а) раскрытие понятия и классификация функций государственного управления в указанной сфере; б) исследование системы и полномочий федеральных и региональных органов государственного управления; в) определение места и роли государственного контроля инадзорав общей системе государственного управления в сфере недропользования; г) изучение государственного регулирования системы налогообложения.
6. Исследование основных направлений совершенствования законодательства РФ о недрах.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные ичастнонаучныедиалектические методы познания, методы и приемы современной социологии и экономической теории, теории управления. Исследование проводилось на основе метода сравнительногоправоведения. Для уяснения современных подходов к исследованию обозначенных вопросов проведен исторический анализ и сопоставление различных методов правового регулирования и управления. Общетеоретические положенияконституционного, административного, гражданского, природоресурсного, горного и экологического права экстраполированы на конкретные отношения в исследуемой области отношений.
Эмпирической основой исследовании послужили материалы работыуполномоченныхорганов исполнительной власти, материалы обсуждений проектов законов, практика деятельности контролирующих исудебныхорганов.
Нормативную базу составили такие основополагающие акты, какКонституцияРоссийской Федерации , федеральныеконституционныезаконы, федеральные законы, УказыПрезидентаРФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральныхисполнительныхорганов власти, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органовисполнительнойвласти субъектов РФ, договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.
Теоретической основой исследования являются научные труды специалистов в области теории права, теории управления, ведущих ученых в иных областях знаний. Эти материалы используются, прежде всего, в качестве базы для формулирования исходных положений, для разработки методики исследования. Особое внимание уделено трудам специалистов в области конституционного иадминистративногоправа, применительно к вопросам, затрагиваемым в диссертационном исследовании. Основу работы составили труды ученых, ведущих исследования по широкому кругу вопросов, касающихся недропользования, охраны окружающей среды.
2 «Российская газета», № 237,25.12.1993; СЗ РФ, 1996, № 3, ст.152, № 7, ст.676; 2001, № 24, ст.2421; 2003, № 30, ст.3051; 2004, Jfe 13, ст.1110.
В ходе исследования были изучены работы специалистов дореволюционного горного права: А.Б.Грамматчикова, А.П.Кеппена, В.Г.Стругкова, В.А.Удинцева,
A.Ф.Штофа.
Тщательному анализу подверглись труды ученых советского периода: Г.А.Аксененка, Г.С. Башмакова, JI.A. Заславской, М.Е.Коган, О.С.Колбасова, Е.Н.Колотинской, Б.А. Лисковца, А.Р.Мухаммедова, Н.Б. Мухитдинова, И.Ф.Панкратова, Г.Н.Полянской, В.Г.Плахуты, В.В. Петрова и др.
Основу исследования составили положения, нашедшие отражение в работах современных ученых - специалистов в областиприродоресурсногоправа: С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, Г.Е.Быстрова, А.К.Голиченкова, В.К.Донченко, О.Л.Дубовнк, И.Б.Калинина, Б.Д.Клюкина, О.И.Крассова, В.В.Круглова, Э.С.Навасардовой, Е.И.Панфилова, М.Е.Певзнера, А.И.Перчика, Т.В.Петровой, Р.Н.Салиевой, С.А.Сосны, А.Ф.Стругова, Н.А.Сыродоева, О.М.Теплова и др.
Рассмотрение теоретико-правовых проблем осуществлялось с использованием трудов ученых-юристов, специалистов поконституционному, административному, гражданскому праву: В.К.Андреева, Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха,
М.И.Брагинского, К.С.Бельского, А.Г.Быкова, Б.П.Елисеева, М.И.Васильева,
B.В.Витрянского, А.Б.Венгерова, Г.А.Гаджиева, Е.П.Губина, В.А.Козбаненко, Ю.М.Козлова, Е.А.Козловой, М.И.Клеандрова, О.Е.Кутафина, Б.П.Курашвили, Б.М.Лазарева, А.И.Масляева, Н.А.Михалевой, В.П.Мозолина, А.Е.Лунева, В.Ф.Попондопуло, Ж.И.Овсепян, Ю.А.Тихомирова, Ю.К.Толстого, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева, В.Ф.Яковлева и др.
Научная новизна исследования состоит в комплексном анализе отношений недропользования, находящихся в процессе реформирования. В работе предпринята попытка устранения неопределенности в оценке различных подходов при реформировании одной из важнейших отраслей хозяйствования, предложены варианты как теоретического осмысления, так и практического регулирования отношений недропользования.
На защиту выносится следующие положении, обладающие научной значимостью и новизной:
1. Определение государственного управления в сфере недропользования как деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по планированию, регулированию, руководству и контролю, осуществляемую в рамках нормативныхпредписаний, обеспечивающих максимально эффективную реализацию Российской Федерацией прав собственника недр; стимулирование позитивной предпринимательской инициативы частного и государственного капитала в рациональном использовании и охране недр, охране окружающей среды; максимальную степень геологической изученности недр Российской Федерации, ее континентального шельфа,исключительнойэкономической зоны.
2. Выявлены основные функции государственного управления недропользованием: распоряжение государственным фондом недр; государственнаяэкспертизазапасов полезных ископаемых, государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственный баланс запасов полезных ископаемых; государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр; государственныйнадзорза безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами; прогнозирование и планирование недропользования; горноэкологический мониторинг деятельности горных предприятий.
3. Государственное регулирование недропользования следует рассматривать как воздействие государства на поиск и разведку месторождений полезных ископаемых, добычу содержащихся в недрах ресурсов (полезных ископаемых и иных ресурсов), строительство и эксплуатацию подземных сооружений, захоронение отходов производства, направленное на обеспечение устойчивого экономического развития и конкурентоспособности экономики России, повышение благосостояния ееграждан, эффективное использование минерально-сырьевого комплекса в интересах нынешнего и будущего поколений России.
4. Недропользование представляет собой предусмотренную и защищаемую законом деятельность пользователя недр, осуществляемую на территории Российской Федерации или на территориях, находящихся под ееюрисдикцией, направленную в соответствии с целевым назначением вида недропользования на использование полезных свойств конкретного участка недр для изучения, разведки, добычи или использования иным образом содержащихся в них ресурсов, включая полезные ископаемые.
5. Классификация видов пользования недрами осуществляется по целевому назначению (геологическое изучение, добыча полезных ископаемых, строительство подземных сооружений и т.д.), правовому режиму территории, на которой осуществляется недропользование (территория Российской Федерации, ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны), видам полезных ископаемых (углеводородное сырье, руды драгоценных, цветных и черных металлов, радиоактивные материалы, общераспространенные и другие полезные ископаемые), срокам пользования недрами (срочное и бессрочное), основаниям возникновения права пользования участками недр.
Особо выделены трансграничные месторождения полезных ископаемых, разработка которых осуществляется на основе международных и национальныхюнитизационныхсоглашений, заключаемых между пользователями недр и органами государственного управления.
6. Недра в границах территории Российской Федерации, за' исключением участков недр местного значения, должны находиться в федеральной государственной собственности (участки недр федерального значения). Участки недр, имеющие статус местного значения, в том числе содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых, относятся к государственной собственности субъектов Российской Федерации. Критерии отнесения участков недр к объектам федерального и местного значения должны устанавливаться федеральным законом либо по отдельнымсоглашениямфедеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
7. Обосновано положение о том, что переход отразрешительнойсистемы предоставления недр в пользование кдоговорной(гражданско-правовой) модели регулирования взаимоотношений государства и инвестора должен быть постепенным и поэтапным. С учетом специфики участков недр как природного объекта и зарубежного опыта регулирования горных отношений обосновывается тезис о том, что в практику недропользования должны быть внедрены не только договоры аренды, но и концессионныесоглашения, подрядные договоры, сервисные контракты, которые обеспечивают комплексное и эффективное использование недр. При этомзаконодательдолжен определить правовые последствия применениядискреционногоправа (свобода действия) государства, которое, охраняя землю, недра и другие природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и, выступая в защитупубличныхинтересов, должно сохранить административный механизм управления недропользованием.
8. В результате реализации законодательства обадминистративнойреформе число контрольно-разрешительных органов в сфере природопользования увеличилось и соответственно увеличилось число административных барьеров для развития предпринимательства в сфере недропользования. Существенными недостатками системы государственного надзора в сфере недропользования являются отсутствиезаконодательногоразделения функций на контрольные инадзорные; двойная подведомственность некоторых видов административныхправонарушенийспециальным органам исполнительной власти РФ в сфере природопользования (Ростехнадзор,Росприроднадзор, Роснедвижимость); разобщенность действий инспекторского состава разных ведомств при осуществлении контрольно-надзорной деятельности; отсутствие закона о контроле (надзоре) в сфере природопользования; отсутствие права обращения контрольных органов в суд для защиты публичных и частных интересов.
9. Обоснован вывод о создании специального федерального органа исполнительной власти, на который должно бытьвозложеноосуществление всех полномочий в сфере охраны окружающей среды, в том числе и по вопросам, связанным с пользованием недрами. Применительно к сфере недропользования указанный орган должен нести ответственность за обеспечение соблюдения требований по охране окружающей природной среды при разработке месторождений полезных ископаемых, захоронении радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов, а также иных видов недропользования.
10. На основании проведенного анализа законодательства о налогообложении разведки и добычи нефти и газа на территорииСШАи российской системы налогообложения, сформулирован вывод о том, что законодатель должен установить специальный налоговый режим для малодебитных, низкорентабельных и истощенных месторождений полезных ископаемых. Необходимо в связи с этим внести изменения и дополнения в Главу 26 «Налог на добычу полезных ископаемых» НалоговогокодексаРФ3 в части дифференциации ставки налога на добычу полезных ископаемых в зависимости от горно-геологических, экономико-географических и других условий разработки месторождений полезных ископаемых.
11. Развитие горного законодательства должно основываться на принятых и утвержденных Правительством РФ Основах государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования4 и должно предусматривать совершенствование действующих федеральныхзаконодательныхактов «О недрах»5, «Осоглашенияхо разделе продукции»6, «О континентальном шельфе Российской Федерации» , разработку новых проектов законов «О геологическом изучении недр», «Об особенностях геологического изучения и освоения недр континентального шельфа Российской Федерации», «О нефти и газе», «О государственном контроле и надзоре в сфере недропользования» и других актов, их последующуюкодификациюи принятие Горного кодекса Российской Федерации.
Практическая значимость исследования заключается в том, что предложения и рекомендации, сформулированные в работе, могут быть использованы: вправотворческойдеятельности, направленной на совершенствование действующего законодательства; вправоприменительной
3СЗ РФ, 2001, N33, ст. 3429
4СЗ РФ, 2003, N 17, ст. 1637.
5 ВСНД РФ п ВС РФ, 1992, N 16, ст. 834; СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 823; 1999, N7, ст. 879; 2000, N 2, ст. 141; 2001, N 21, ст. 2061; 2001, N 33, ст. 3429; 2002, N 22, ст. 2026; 2003, N 23, ст. 2174; 2004, N 27, ст. 2711; 2004, N 35, ст. 3607
6 СЗ РФ, 1996, N 1, ст. 18; 1999, № 2, ст.246; 2001, № 26, ст.2579; 2003, № 23, ст.2174; 2004, № 27, ст.2711; 2005, № 1, ст.25.
7 СЗ РФ, 1995, № 49, ст.4694; 1999, Л'а 7, ст.879; 2001, X» 33, ст.3429; 2003, № 17, ст.1557, № 27, ст.2700, № 46, ст.4444; 2004, № 35, ст.3607; 2005, № 19, ст. 1752. практике; в теории управления; в оптимизации управленческих отношений в сфере недропользования; в процессе преподавания горного права, природоресурсного права, экологического права в ведущих юридических и технических высших учебных заведениях России и других странСНГ.
Результаты исследования использованы автором при разработке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере недропользования, подготовке заключений и аналитических обзоров, справок, иных документов по проблемам совершенствования правового регулирования отношений недропользования и практики применения законодательства о недрах, которые направлялись в Администрацию Президента РФ, Государственную Думу РФ, Совет Федерации РФ, Правительство РФ, Министерство природных ресурсов РФ, Федеральное агентство по недропользованию, органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Отдельные положения внедрены автором в период работы попоручениюМинистерства природных ресурсов Российской Федерации над проектами Кодекса Российской Федерации о недрах, Федерального закона «О недрах», поправок к Федеральным законам «О соглашениях о разделе продукции», «О континентальном шельфе Российской Федерации» и другимзаконодательными иным нормативным правовым актам Российской Федерации. '
Эти результаты также использовались автором в процессе работы в качестве члена лицензионных комиссий Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Федерального агентства по недропользованию, комиссий государственного геологического контроляМПРРоссии.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих десять параграфов, библиографического списка.

Список литературы

Заключение диссертациипо теме "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Гудков, Сергей Викторович

Выводы о необходимости делать ставку исключительно и только надоговорнуюмодель регулирования взаимоотношений государства и недропользователя обосновываются также и тем, что поскольку в России процветает правовой нигилизм, не преодолен разгулкоррупции, не преодолена инерция, лицензионная система недропользования обречена на неудачу.
Разрабатывая новую концепциюкодификациигорного законодательства, юридическая наука безусловно принимает во внимание и негативную реакцию на прежнее законодательство, и ту острую критику лицензионной системы разработки ресурсов недр какадминистративнойсистемы, создающей путаницу и потенциальные конфликты государства и инвесторов. При этом безусловное значение имеет и то, что горные отношения, с одной стороны, должны базироваться на прежних принципах недропользования. С другой стороны, они должны восприниматьдоговорныепринципы регулирования недропользования. Речь идет прежде всего о договорах публично-правового характера, о чем пойдет речь в дальнейшем после того, как будет определено соотношениеразрешительной
1НовиковаЕ.В. Новые подходы к формированию проекта Федерального закона «О недрах» // Государство и право. 2004. № 3. С. 41-50. административно-правовой) идоговорной(гражданско-правовой) форм регулирования недропользования.
Исходя из изложенного, можно заключить, что в современных условиях должен быть временно сохранен лицензионный режим недропользования, с другой стороны, должен быть обеспечен постепенный эволюционный переход кдоговорномумеханизму пользования недрами.
Можно назвать две причины, которые требуют такого сбалансированного подхода к решению вопроса о методах правового регулирования недропользования. Во-первых,разрешительная(административная) система лицензирования обеспечивает регулирующее воздействие государства на инвестиционную деятельность недропользователя. По свидетельству проф. Г.Е.Быстрова, она была введена Горным положением 1927 г. на основеразрешительныхсвидетельств и специальных отводных актов, которыми оформлялись горные отводы для разработки месторождений полезных ископаемых.Разрешительныйпорядок пользования недрами был сохранен и Союзным законом о недрах 1975 г.
Принятый в 1992 г. Закон РФ «О недрах» усовершенствовалразрешительнуюсистему предоставления недр в пользование, однако не изменил таких основополагающих принципов недропользования, как государственная собственность на недра, административно-правовое регулирование недропользования, специальный режим недропользования, принцип платности, личноеисполнениеобязательств недропользователем.
Несмотря на проведенное в 1995 г. изменение порядка выдачи разрешений на недропользование, государственная системалицензированияпользования недрами по-прежнему оставалась несовершенной. В 2000 г. вновь были предприняты попытки улучшить горное законодательство: упорядочена процедура получения права пользования недрами. Однако и после проведенного в 2000 г. обновления законодательства о недрах, практика применения системы государственного лицензирования пользования недрами не обеспечивала баланса государственных и корпоративных интересов. Свидетельством тому служит и то, что на практике эффективно работают лишь 15% лицензий, выданных
Министерством природных ресурсов РФ и органамиисполнительнойвласти субъектов РФ196.
В Рекомендациях Всероссийской научно-практической конференции «Правовое регулирование горных отношений в Российской Федерации: история, современность и перспективы» отмечается, что несмотря на провозглашенную в законодательстве тенденцию перехода отадминистративногорегулирования советского периода к большейсвободеи самостоятельности, система сформировавшихся в соответствии с Законом РФ «О недрах» на базе государственной собственности горных отношений, практически остается под жестким контролем аппарата государственных органов. Существенным фактором является отсутствие достаточныхгарантийот незаконного вмешательства государственных органов в отношениях с недропользователем197.
Для того чтобы обеспечить баланс государственных и корпоративных интересов в сфере недропользования, сформировать болеесовершеннуюи эффективную правовую базу регулирования отношений по использованию и охране недр, усилить государственный контроль, создатьзаведоможесткий, но столь же заведомо прозрачный, предсказуемый и стабильный инвестиционный климат, вполне обоснованно выдвигаются предложения о замене административно-разрешительной системыдоговорнымиотношениями и переводе существующего законодательства на договорную основу.
Заслуживают в связи с этим поддержки переходные положения ст.ст. 121 и 122 проекта ФЗ «О недрах» о том, что с даты вступления в силу нового ФЗ «О недрах» отношения между государством и недропользователем будут регулироваться на основе гражданско-правовых договоров. При этом
196 Г.Е.Быстров. Правовой механизм пользования недрами в условиях перехода России к рыпку//Хозяйство и право. 1992, N2 11. С.7; Г.Е.Бистров. Правовое регулирование горных отношений в России: история, современность и перспективы И Правовое регулирование горных отношений в Российской Федерации: история, современность, перспективы развития. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Отв.ред. Г.Е.Быстров, Б.Д,Клюкин, Т.С.Бакунипа. М., 2004, С.10-11; G.Bystrov. Kodifizierungsprobleme der russischen Bcrggczetzgebung, Recht und Praxis der deutsch-russischen Wirtschaflsbeziehungen. Mitteilungen, K2 25-26.Hamburg. April 2005. S.37.
197 Материалы Всероссийской научно-практической конференции. / Под ред. Г.Е.Быстрова, Б.Д.Клюкина, Т.С.Бакуниной. - М.:МПОА, 2004, С.382. законопроектом устанавливается, что действующие в настоящее время лицензии (несколько десятков тысяч по основным видам полезных ископаемых) сохраняют силу до истечения установленного в них срока (по большинству лицензий 15-20 лет), и отношения между государством и пользователем недр по-прежнему будут регулироваться в рамках системы лицензирования пользования недрами, построенной на принципах административного права, основные элементы которой изложены в главе 6законопроекта.
Анализ разработанного Правительством проекта ФЗ «О недрах» свидетельствует о том, что в нем не выражена последовательно тенденция по либерализации горного законодательства, сниженияадминистративныхбарьеров и формирования прозрачной системы предоставления права пользования участками недр. Ст. 37 законопроекта устанавливает, что в случаях, предусмотренных законом, основанием возникновения права пользования недрами, может быть решение Правительства РФ, решениеуполномоченногоПравительством органа федеральной исполнительной власти, другого органа, «в том числе, принятое совместно или по согласованию, в соответствии с которым пользователю недр выдана лицензия на пользование участком недр».
По существу, таким образом, сохраняется и лицензионная система пользования недрами, так как в случаях, предусмотренных ФЗ «Осоглашенияхо разделе продукции» для осуществления пользования недрами помимосоглашенияо разделе продукции требуется также выдача лицензии.Законопроектне решает также вопроса о том, в каких случаях недра предоставляются в пользование на основании договора, в каких - на основании решения государственного органа с выдачей лицензии (если она сохраняется).
Выше уже обращалось внимание на то, что переход на гражданско-правовые формы регулирования недропользования необходимо осуществлять поэтапно, эволюцнонно, расширяя постепенно сферу действия гражданско-правовых договоров. При этом надо учитывать и то, что российское горное законодательство не так уж поспешно и безоглядно должно следовать договорно-правовому опыту регулирования недропользования, получившему широкое распространение в некоторых зарубежных странах. Сегодня наша система законодательства, регулирующая эти отношения, а такжеправозащитныйи предупредительный механизмы не подготовлены к тому, чтобы единственной формой отношений с недропользователем был договор и коммерческий контракт. Для этого нужно создать специальные кадрыарбитражныхсудов, специальные кадры регистрационных служб учрежденийюстициипо поводу совершения сделок с участками недр. Для подобной деятельности, как свидетельствует практика органов государственного управления природными ресурсами исудебныхорганов , ни юридические кадры, ни органы государственной власти и управления, как в центре так и на местах, не подготовлены.
В Правительственномзаконопроектевыделена глава 5 «Договор пользования участком недр», в котором в параграфе первом рассматриваются предмет, условия и основные положения, относящиеся к заключению договора пользования участком недр, в параграфе втором объединяются нормы права, регулирующие порядок заключения договора по результатам конкурса. Законопроект не определяет однако ни возможные виды договоров, ни их специфику и оставляет открытым вопрос о том, как должны соотноситься между собой гражданское законодательство, регулирующееимущественныеотношения, возникающие при использовании и охране недр, при использовании отходов горнодобывающего производства и связанных с ними добывающих производств, и законодательство о недрах, регулирующее отношения в сфере использования и охраны недр.
Применениедоговорныхмеханизмов регулирования отношений недропользования нельзя сводить к модели, предложенной Законом оСРП198. Речь может идти о внедрении в практику недропользования концессионныхсоглашений, договоров аренды и договоров подряда.
Особо следует сказать о договорах подряда, по которым проводится региональное геологическое изучение недр (для целей поисков и оценки
1,8СоснаС.Л. Комментарий к Федеральному закону «О соглашениях о разделе продукции». N1.,Юристъ, 1997. С.25-27; Яковлев В.Ф. Россия: экономика и гражданское право (вопросы теории и практики). - N1., 2000;БрагинскийМ.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. М., 2002. месторождений полезных ископаемых) в случае, если источником финансирования указанных работ выступает государство. Отношения между подрядчиком и заказчиком при заключении,исполнениии расторжении такого рода договоров регулируются главой 37 ГК РФ, а также ФЗ «О поставке товаров для федеральных государственных нужд».
Отношения между государством и пользователем недр при осуществлении деятельности по эксплуатации подземных нефте- и газохранилищ и иных видов пользования недрами, проводимых без существенного нарушения целостности недр, близки по своей сути к арендным отношениям, регулируемым Главой 34 ГК РФ.
Широкое распространение на практике имеют так называемые «сервисные контракты» (с риском или без риска), которые заключаются между недропользователями, получившими право пользования недрами, и специализированными организациями для проведения различного вида работ на месторождении. Эти договоры обеспечивают более комплексное и эффективное использование недр. С правовой точки зрения это договоры гражданско-правового характера, которые не связаны непосредственно с системой предоставления прав пользования недрами, однако без них невозможно представить себе современную систему недропользования.
Важное значение по свидетельству проф. Б.Д. Клюкина при осуществлении предпринимательской деятельности в области разведки и добычи углеводородов имеет «горная аренда, которая базируется на установленной законодательстве аренде земельного участка»199.
При этомпрезюмируется, что «переход к договорному методу регулирования должен учитывать публично-правовой характер объекта регулирования-участков недр как природного объекта. В силу этого он не должен осуществляться на основечастноправовыхгражданско-правовых договоров, поскольку здесь объект, представляющий собой публично-правовую собственность, вКонституцииРФ
199КлюкинБ.Д. Законодательная база горного права РФ: современные проблемы и пути совершенствования // Правовое регулирование горных отношений в Российской Федерации: история, современность, перспективы развития. Материны Всероссийской научно-практической конференции. / Под ред. Г.Е.Быстрова, Б.Д.Клюкина, Т.С.Бакуниной. - M.: МГ10А, 2004 С. 54. определяется как «достояние народа». Своеобразие ее проявляется, прежде всего, в цели ее функционирования, состоящей в достижениипубличногоинтереса,
200 содержание которого не всегда совпадает счастноправовыминтересом» .
Специфика таких публично-правовых договоров, устанавливающих неравенство недропользователя (инвестора) и собственника недр (государства), охраняющего землю, недра и другие природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, основывается на публично-правовых обязательствах недропользователя, должна быть отражена в специальном федеральном законе, регулирующемпубличныедоговоры пользования участком недр. Такого рода публичные договоры должны быть альтернативой административно-правовому режиму недропользования, основанному на государственной системе лицензирования, и в качестве важнейшего инструмента государственного регулирования горных отношений призваны сделать разработку месторождений полезных ископаемых эффективной и выгодной как для недропользователя, так и для государства.
Завершая обсуждение вопроса о том, как должны соотноситься между собой договорные (гражданско-правовые) иразрешительные(административно-правовые) формы регулирования недропользования, нельзя не обратить внимание на то, что в Правительственном законопроекте, как и 15 лет назад, наблюдается пренебрежение к государственному регулированию в угоду прожектам на рыночную саморегуляцию недропользования. В направленном в Государственную Думу РФ проекте вообще отсутствует раздел или глава о государственном регулировании пользования недрами. Для сравнения отметим, что в действующем Законе РФ «О недрах» выделен раздел IV «Государственное регулирование отношений недропользования», в котором выделены ст.ст. 35-38, устанавливающие задачи государственного регулирования, функции государственного управления и геологического изучения недр, государственного контроля за рациональным
00 См.: Рекомендации Всероссийской научно-практической конференции «Правовое регулирование горных отношений в Российской Федерации: история, современность, перспективы развития». Материалы Всероссийской научно-практической конференции. I Под ред. Г.Е.Быстрова, Б.Д.Клюкина, Т.С.Бакуниной. N1.: МПОЛ, 2004, С.390. использованием и охраной недр, государственногонадзораза безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.
Такая позиция Правительства РФ не согласуется с концептуальными положениями совершенствования законодательства о недрах, сформулированными в Федеральной целевой программе «Экология и природные ресурсы России ( 20002010 годы)», в Основах государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования, в Энергетической стратегии России на период до 2020 года, о чем уже говорилось ранее в начале данной главы.
Предложения Правительства РФ к отказу от государственного регулирования недропользования не согласуются также с зарубежным правовым опытом стран, в которых по свидетельству Директора Института Европейского и Германского предпринимательского, конкурентного и энергетического права Свободного университета Берлина, профессора Франца ЮргенаЗеккерадля обеспечения демократического и социально справедливого порядка в таких отраслях права как предпринимательское право, конкурентное право, энергетическое право, горное право, экологическое право наряду с частно-правовым регулированием получает широкое развитие публично-правовое регулирование предпринимательской деятельности. Сегодня уже невозможно из-за социально-политических соображений возвращение к временам классического либерализма, когда государство ограничивалось общей репрессивной, полицейско-правовой ролью в отношении экономики. Тот, кто к примеру осознает, что без электричества невозможно осветить ни одного дома или офиса, запустить компьютер, обеспечить телекоммуникации и управляемые компьютерами производственные мощности, должен рассматривать гарантированное электроснабжение как социально-политическую основу существования рыночной экономики, которую должно обеспечивать государство.
Европейское право настоятельно подчеркивает в рамках Маастрихтского и Амстердамского договоров политико-экономическую ответственность ЕС за конкурентоспосбные цены на электроэнергию (ст.ст. 129 - 130 договора ЕС) и содержит специальную норму относительно создания транснациональных сетей.
Кроме того, ст. 90 Договора ЕС обеспечивает в области регулирования вопросов, связанных с конкуренцией, национальную компетенцию, а также приоритет общественных интересов в плане равноправного и гарантированного снабжения, чтопризнаетсяпрактикой Европейского Суда в сфере страхования, телекоммуникаций и энергетики201.
Анализ российского202 и зарубежного горного законодательства203 позволяет заключить, что в проекте ФЗ «О недрах» должна быть выделена Глава, содержащая правовые нормы, касающиеся понятия и принципов, целей и задач государственного регулирования недропользования; функций государственного регулирования недропользованием; системы иполномочийфедеральных и территориальных органов государственного управления недропользованием; компетенции органов местногосамоуправленияв сфере регулирования отношений недропользования; государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр; государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами; стимулирования применения лучших технологий разведки и добычи полезных ископаемых; развития системы государственного мониторинга геологической среды; государственнойэкспертизырезультатов геологоразведочных работ и системы учета полезных ископаемых; разработки новых и корректировки действующих стандартов, норм и правил в сфере недропользования и охраны окружающей среды; государственной экспертизы проектной документации на разработку месторождений полезных ископаемых.
Вторая ключевая проблема совершенствования законодательства о недрах - это разграничение предметов ведения нполномочииЦентра н субъектов Российской Федерации в сфере управления государственным фондом недр. В этой о' Доклад Директора Института немецкого и европейского предпринимательского, конкурентного и энергетического права Свободного университета Берлина, профессора Франца Юргена Зеккера (13 февраля 2000 г.) в Институте государства и праваРАН«Энергетическое право как новая отрасль права. Принципы оценки и задачи систематизации» на церемонии присуждения почетной степени доктора юридических наук.
02 Использование природных ресурсов при недропользовании. Федеральное законодательство о недрах и практика его применения. Составители Сборника нормативных правовых актов Н.А.Сыродосв, О.М.Теплов, М.В.Еремеева, М.Г.Киржиманов, В.Н.Кульнев. М. 2005.
203КлюкинБ.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки (Англия, Канада,США, Франция, ФРГ). М. 2000. сфере, как известно, ранее действовало правило двух ключей, когда деятельность недропользователя контролировалась одновременно федеральными органами власти и тем субъектом РФ, на территории которого находится это месторождение.
Современная позиция Федерального Центра законодательно оформлена Федеральным законом № 122 от 22 августа 2004 г., ориентированным на укрепление российской государственности и осуществление реформы разграничения полномочий, между РФ и субъектами РФ. Это потребовало отмены принципа двух ключей изаконодательногозакрепления правила, согласно которому выдавать компаниям лицензии на месторождения нефти и газа, угля, алмазов, руды и другого стратегического сырья отныне будут федеральные органы власти. Данный закон оставляет территориальным властям весьма ограниченный круг полномочий в вопросах, связанных с предоставлением права пользования участками недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Отмена двух ключей вызвала самые решительныевозражениясо стороны органов власти субъектов Российской Федерации. Они обвинили федеральные власти в нарушении ст. 72 Конституции РФ, которая относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами к совместному ведению РФ и субъектов РФ.
Подобного рода критика содержится и в предложениях субъектов РФ к проекту несостоявшихся Парламентских слушаний Государственной Думы РФ, назначенных на 23 сентября 2004 г., по актуальным вопросам совершенствования законодательства РФ о недрах и недропользовании. Администрация Кировской и Томской областей, Сахалина, Министр природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми вновь предлагают возвратиться к принципу двух ключей, а существующие недостатки в управлении государственным фондом недр предлагают устранять с помощью законодательного закрепления принципа детально проработанного регламента согласованных процедур выработки управленческих решений с учетом статуса участков недр федерального, регионального и местного значения. Предлагается разработать такой механизм, который бы учитывал экономические интересы проживающего на конкретной территории населения и не создавал бы предпосылок по дублированию регулятивных,распорядительныхи контрольных функций органов исполнительной власти различного уровня в сфере недропользования.
Российская практика доказала, однако, что неработающий механизм двух ключей должен отойти в прошлое, так как в последние годы субъекты Федерации не столько способствуют выгодному использованию природных ресурсов, сколько нарушают установленный порядок распределения месторождений, которыми должны распоряжаться федеральные ведомства и Правительство РФ. Подчас субъекты Федерации отказываются проводить конкурс на право пользования тем или иным месторождением без всяких объяснений, а Центр не может преодолеть ихвето. На практике, как утверждает новый руководитель Министерства природных ресурсов РФ, губернаторы шантажируют федеральную власть, добиваясь необходимых им решений. В итоге страдает федеральный бюджет и другие федеральные государственные интересы.
Вопрос о совместном ведении особенно остро возник после того, как два года назад были упразднены специальные платежи на воспроизводство минерально-сырьевой базы, значительная часть которых осталась в регионах. И хотя потери региональных бюджетов были компенсированы частично за счет акцизов и других источников, многие субъекты Федерации лишились многомиллионных доходов. Вместо этого у них осталось лишь право выдавать лицензии.
Новая концепция Федерального закона № 122 от 22 августа 2004 г., которым были кардинально измененыполномочияв сфере недропользования в пользу РФ, учитывает и зарубежный правовой опытфедеративныхгосударств (их насчитывается 22), в которых не существует права двух ключей, кроме России. Повсюду и в Бразилии, и в Канаде, и в Австралии недра отнесены либо к федеральной собственности либо к собственности штатов, поэтому так или иначе существует лишь право либо Центра либо штата распоряжаться участками недр.
Третья ключевая проблема совершенствования законодательства о недрах - проблема собственности па недра. Анализ договоров 43 субъектов Федерации с Федерацией по вопросам разграничения государственной собственности на недра показал, что отдельные субъекты Федерации по такого рода договорам объявляли все природные ресурсы, расположенные на их территории, либо собственностью субъекта Российской Федерации либо достоянием народа, а иногда и коренного (титульного) народа, проживающего на соответствующей территории. Такого рода формулировки содержались в договорах Российской Федерации и Республик Кабардино-Балкарии, Северной Осетии (Алании), Саха-Якутии, Татарстана.
В частности, по Договору с Татарстаном недра и другие природные ресурсыпризнавалисьисключительным достоянием и собственностью народа Татарстана. Неопределенным, однако, оставался вопрос о субъектом составе на объекты природной среды и соответственно о природе государственной собственности на природные ресурсы. В таком случае нельзя ответить на вопрос, является ли народ, проживающий на соответствующей территории, субъектом собственности в экономическом смысле или он признается собственником и в юридическом смысле?
Между тем, в действующем ГК РФ существует понятие «народ» при определении принадлежности объектов государственной собственности, так как собственником в юридическом смысле таких стратегических природных объектов, как недра и не возобновляемых природных ресурсов, современныйзаконодательпризнает не народ, а государство. Это значит, что еще до признания утратившими силу Договоров Центра и субъектов РФ, положения указанных Договоров о принадлежности объектов природной среды на праве государственной собственности республике, отождествляемого с понятием «природные ресурсы -достояние народов, проживающих на соответствующей территории», должны былипризнаватьсяне соответствующими нормам, содержащимся в ч. 2 ст. 9 Конституции РФ.
Кроме того положения указанных договоров не подлежали применению еще и потому, что они противоречат нормам п. 2 ст. 214 ГК РФ, признавшим федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации.
При этом надо учитыватьпостановлениеКонституционного Суда РФ « Поделуо проверке конституционности ЛесногокодексаРоссийской Федерации» от 9 января 1998 г. Допуская возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности,КонституцияРФ вместе с тем необязываетк тому, чтобы лесной фонд (соответственно н фонд недр) как особая часть природных ресурсов находился в этих различных формах собственности. Из приведенныхконституционныхположений, в том числе ч.1 ст. 9, также не следует, что право собственности на недра принадлежит субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям. Конституция РФ не предопределяет и обязательной передачи недр в собственность субъектов Российской Федерации.
Правовая практика 90-х лет после подписанияФедеративногодоговора от 31 марта 1992 г., принятия Конституции РФ и Федерального закона от 4 июля 1999 г. выработала две юридические модели разграничения государственной собственности па прпродпые ресурсы.
Первая модель юридического разграничения права государственной собственности на природные ресурсы основана на так называемомдоговорномподходе, в соответствии с которым договоры Центра с регионамипризнаютсяосновой государственного устройства России. В связи с этим сторонники данной модели предлагали проводить разграничение государственной собственности на природные ресурсы на федеральную и субъектов Федерации на основе отдельных соглашений. Правда, в ряде случаев в договорах делаласьоговорка, что такого рода соглашения, которыми производится разграничение государственной собственности на минерально-сырьевые ресурсы, должны соответствовать федеральному законодательству. Однако, ни один из заключенных договоров не содержал каких-либо гарантий для защиты федеральной собственности и признавал подобного рода соглашения единственной формой разграничения государственной собственности на природные ресурсы.
Вторая модель юридического разграничения права государственной собственности на природные ресурсы базируется на идее о том, что такое разграничение должно проводиться на основе Конституции РФ, федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, и заключаемых на их основе договоров. Такой вывод следует из ч. 3 ст. 11, п. п. «г» и «к», ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, которая относит к сфере совместного ведения разграничение объектов государственной собственности; включаетприродоресурсноезаконодательство, в том числе законодательство о недрах, в перечень вопросов, относящихся к совместному ведению; по вопросам совместного ведения федеральных законов допускает издание и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов осуществляетсяКонституциейРФ, Федеративным и иными договорами.
Современный законодатель и практика (постановлениеКонституционногоСуда РФ от 8 января 1998 г. - поспоруо ст. 19 Лесного кодекса РФ, провозгласившего право федеральной государственной собственности на леса) отвергают, таким образом, утвердившийся на основе Федеративного договора взгляд о том, что государственная собственность на природные ресурсы подлежит разграничению исключительно и только на основе договора и соглашения.
Подводя итог изложенному, можно сделать два вывода, имеющих значение и для решения ключевого вопроса совершенствования законодательства о недрах -вопроса о собственности на ресурсы недр.
Во-первых, первоначальное исходное определяющее значение в рамкахконституционноймодели разграничения государственной собственности на природные ресурсы на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации имеет Конституция РФ, федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, договоры и соглашения имеют юридическое значение для разграничения государственной собственности на природные ресурсы лишь при одном условии, если они соответствуют Конституции РФ и федеральным законам. Такова иерархия правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, федеральных законах,Федеративномдоговоре, иных договорах, соглашениях.
Не случайно в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти г. Санкт-Петербурга, Тверской области, Мурманской области закреплялось правило о том, что разграничение природных ресурсов на природные ресурсы федерального и городского (областного) значения производится отдельнымсоглашением, если иное не установлено федеральным законодательством.
Именно тогда, когда формировались новые демократические законы России, объявившие о рождении федеративного правового государства, и принималсяФедеративныйдоговор 31 марта 1992 года и другие важнейшие документы, определяющие правовой статус и государственное устройство России, в право проникла формула том, что земля и другие природные ресурсы являются достоянием народов, проживающих на той или иной территории. Более того, кое-где пытались исправить эту формулу и записали, что недра и другие природные ресурсы являются достоянием (читайте собственностью) коренного народа той или иной территории.
Здесь следует обратить внимание и на то, что на основе юридической конструкции «земля - достояние народов, проживающих на той или иной территории» власти регионов, богатых природными ресурсами, утверждали не толькоюридически, но и фактически одноканальную систему платежей. При этом все доходы от платежей за пользование недрами поступают первоначально в местный бюджет, а затем перечисляются единым платежом в бюджет субъекта РФ, размер которого определяется либо в одностороннем порядке либо в результате переговоров центральных и региональных органов государственной власти и управления.
В целом история горного и земельного права России, представляет собой состязание двух подходов: нераздельного владения землей и ее недрами и раздельного владения ими. В современном зарубежном горном праве победил последний подход, при котором право на ресурсы в недрах принадлежит государству. Аналогично должен быть решен вопрос и в проектируемом законе « О недрах», призванномзакрепитьнеобходимые меры, направленные на устранение правовыхколлизий, осложняющих сохранение и укрепление единой государственной собственности на недра. Решить эту задачу на основе юридической конструкции «совместное ведение», созданной в период политического кризиса 1993 г. в качестве платы за лояльность Центру со стороны субъектов РФ и разграничения государственной собственности на федеральную, субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, невозможно. В связи с этим, принимая во внимание значимость недр и полезных ископаемых в их естественном залегании, а также природных ресурсов в качестве общенационального стратегического ресурса, как правило, не возобновляемого или требующего длительных циклов для возобновления, необходимо законодательно закрепить право федеральной государственной собственности на недра (за исключением общераспространенных полезных ископаемых).
На основе подобной юридической конструкции вполне обоснованно в проекте Федерального закона «О недрах» формулируется положение о том, что недра в пределах государственных границ РФ принадлежат Российской Федерации на праве собственности. Никто кроме РФ не может иметь права собственности на недра.Сделка, в результате которой право собственности на недра переходит или может перейти к кому-либо, кроме РФ, ничтожна. К отношениям по поводу недр, находящихся за пределами государственных границ РФ, на которые распространяются суверенные права РФ (недра в пределах континентального шельфа иисключительнойэкономической зоны РФ), положения настоящего закона применяются, как если