Государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха

Краткое описание

Год:

2003

Автор научной работы:

Михайлова, Елена Сергеевна

Ученая cтепень:

кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.06

Специальность:

Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право

Количество cтраниц:

169

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Михайлова, Елена Сергеевна

Введение.
Глава 1. Правовое регулирование государственного контроля вобластиохраны атмосферного воздуха.
§1 Атмосферный воздух - объект правовойохраны.
§2 Понятие и значение государственного контроля в области охраныатмосферноговоздуха.
§3 Правовое регулирование проведения государственного контроля в области охраны атмосферноговоздуха.
Глава 2. Организационные меры осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха.
§ 1 Система и компетенция органов, осуществляющихгосударственныйконтроль в области охраны атмосферного воздуха.
§2 Формы осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха.
Глава 3.Административнаяответственность за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха.
§ 1 Понятие и составадминистративногоправонарушения в области охраны атмосферного воздуха.
§2 Привлечение кадминистративнойответственности за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха"

Актуальность темы диссертационного исследования
Атмосферный воздух является жизненно важным компонентом окружающей природной среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных.1 От его качественного состояния зависят как условия жизни на Земле, так и сама жизнь. В настоящее время негативное антропогенное воздействие на этот природный компонент привело к существенному ухудшению его качества, что отразилось и на здоровье населения, и на состоянии окружающей среды в целом.
На качество атмосферного воздуха главным образом влияют выбросы вредных веществ предприятий промышленности и жилищно-коммунального хозяйства. В 2000 году средние значения концентрации одного или нескольких ингредиентов вредных веществ превышали предельно допустимые в 202 городах с общей численностью населения 64,5 млн. человек (по сравнению с 1999 годом их количество не уменьшилось). При этом положение усугубляется бурным ростом парка автомобильного транспорта, что приводит к увеличению концентрации диоксида азота и оксида углерода в атмосфере.2
Действительно, состояние атмосферного воздуха влияет на здоровье населения, благополучие окружающей среды в целом, на результаты деятельности различных отраслей народного хозяйства, поэтому назрела острая необходимость принятия самых энергичных мер по его охране. Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена объективной потребностью в охране атмосферного воздуха как фактора в поддержании благоприятных природных условий и здоровья человека. Хотя в Российской Федерации действует законодательство, направленное на охрану атмосферного воздуха, оно оказывается недостаточносовершеннымдля достижения
1ПреамбулаФедерального закона «Об охране атмосферного воздуха» от 14 мая 1999 г. № 96-ФЗ // СЗ РФ. -1999.-№ 18.-Ст. 2222.
2 Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)» (утв.постановлениемПравительства РФ от 7 декабря 2001г. №860) поставленной цели.
Необходимой правовой мерой обеспечения качественного состояния атмосферного воздуха является государственное управление в соответствующей сфере. Управление в области охраны атмосферного воздуха включает широкий круг мер, среди которых особое место отводится государственному контролю. С его помощью, в основном, обеспечиваетсяпринуждениесоответствующих субъектов, осуществляющих воздействие на атмосферный воздух, кисполнениютребований экологического законодательства. Посредством четкого налаживания механизма осуществления государственного контроля можно достичь действительно положительных результатов в области охраны атмосферного воздуха.
В последние годы произошли существенные изменения как в федеральном, так и в региональном законодательстве: приняты новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г.,УказПрезидента РФ «О системе и структуре федеральных органовисполнительнойвласти» от 9 марта 2004 г., УказПрезидентаРФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 г., внесены существенные изменения в ряд других федеральных нормативных правовых актов, отразившихся на развитии правового регулирования осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха1.
Развивается законодательство, определяющее структуру федеральных и региональных органов, осуществляющих охрану окружающей среды. Ведется работа по разграничению этихполномочийи распределению функций государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха между различными органами государственной власти федерального и регионального уровня.
Однако существующие в настоящее время научно-правовые исследования в области государственного контроля за охраной атмосферного воздуха немногочисленны и посвящены лишь отдельным его аспектам. Исследование проблем осуществления государственного контроля именно в области охраны атмосферного воздуха, комплексное изучение вопросов механизма его реализации с учетом произошедших за последние десять лет изменений правовых основ регулирования этой проблемы, в юридической литературе не проводилось.
Изучение организации государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха, осуществляемого федеральными и региональными органами государственной власти, поможет выработать общие направления этих отношений, усилить взаимодействие между соответствующими органами.
Кроме того, достаточно актуальна в современных условиях проблема правовых форм организации и осуществления контрольной деятельности. Эту проблему следует рассматривать в комплексе, с учетом не только многообразия таких форм, но и объяснением причин их приемлемости для тех или иных случаев, раскрытием мотивационных основ принятия самимидолжностнымилицами органов государственного контроля тех или иных форм, эффективности их в современных условиях и т.д. Указанная проблема специальному исследованию еще не подвергалась.
Все это предопределило интерес к исследуемой теме, вызвало необходимость ее углубленного изучения и обусловило актуальность.
Предмет диссертационного исследования
Предметом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха, а также комплекс соответствующих правовых, организационных и иных мер охраны: нормы права, регулирующие эти отношения; практика их реализации; научные исследования и теоретические основы, посвященные проблеме проводимого исследования.
Цели и задачи диссертационного исследования
Цели диссертационного исследования заключаются в раскрытии механизма осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха, как особого инструмента государственного регулирования отношений по охране и использованию этого природного компонента; в определении основных тенденций развития и современного состояния правового регулирования осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха; в выявлении проблем, возникающих при осуществлении контроля в указанной области и выработке конкретных предложений по их решению.
Для реализации этих целей поставлены следующие задачи:
- охарактеризовать современное состояние законодательства, содержащего нормы о государственном контроле в области охраны атмосферного воздуха (выявитьпробелыи иные недостатки в правовом регулировании отношений по осуществлению государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха, обосновать предложения по их устранению);
- исследовать систему и компетенцию органов, осуществляющих государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха и предложить меры по улучшению их деятельности;
- исследовать основные формы осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха и внести предложения по повышению эффективности их деятельности.
Методологическая основа
Методологическую основу исследования составляют устоявшиеся в отечественной науке способы и формы научного познания, такие как: логический, системно-структурный, метод анализа и синтеза, метод обобщения и сравнения, комплексного подхода. В работе использовались специальные научные методы: историко-правовой, сравнительно-правовой, статистический.
Теоретическая основа диссертационного исследования
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют результаты научных исследований в области теории государства и права, экологического права, земельного права,административногоправа.
В работе над диссертацией теоретической базой стали научные работы таких специалистов в области российской теории государства и права, как С.С.Алексеева, М.М. Агаркова, С.Н. Братуся, И.А.Гурвича, О.С. Иоффе, В.В. Лазарева, О.Э.Лейста, Н.И. Матузова, А.В. Малько, Ю.К. Толстого, P.O.Халфиной, М.Д. Шаргородского и других ученых.
В сочетании с ними использованы научные исследования, сформированные в отечественной науке экологического и земельного права. К ним относятся работы С.А.Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, О.Л.Дубовик, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, О.С.Колбасова, И.О. Красновой, Н.И. Краснова, О.И.Крассова, Н.И. Малышко, Э.С. Навасардовой, Ф.М.Раянова, Ю.С. Шемшученко и других.
Теоретической базой для проведенного исследования стали также работы ученых, специализирующихся в области административного права, таких как А.Б.Агапов, А.П. Алехин, И.А. Галаган, А.А.Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Д.М. Овсянко, Л.Л.Попов, Г.А. Туманов, О.М. Якуба и других.
Теоретические положения и выводы диссертационного исследования опираются на анализ нормКонституцииРоссийской Федерации, актов федерального и регионального законодательства. Диссертантом использован опыт функционирования органов исполнительной власти регионального уровня (Оренбургской области). Документы, полученные в этих органах, применяются для аргументации и иллюстрации теоретических выводов и конструкций диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что данная работа является первым монографическим исследованием государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха в условиях практически завершившегося правового и организационного обновления действующего законодательства и реформы государственного экологического управления.
В работе сформулирован ряд теоретических выводов, обладающих научной новизной. В целях повышения эффективности и совершенствования осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха предложены конкретные практические рекомендации.
В результате проведенного исследования получены следующие обладающие научной новизной основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1 .В Федеральном законе «Об охране окружающей среды»полномочиямипо осуществлению государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха наделены Российская Федерация и ее субъекты. Это же положениезакрепленов ст. 5 и 6 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха». Однако в ст. 24 этого же Закона при определении органов,уполномоченныхосуществлять государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха, упоминаются только федеральные органы государственной власти. Участие и сфера деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации не определены. Это создает неопределенность в определении контрольных полномочий субъектов Российской Федерации. Существующийпробелнеобходимо устранить путем внесения соответствующих изменений в ст. 24 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» и принятиясоглашенийо разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросу осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха.
2.ПолномочияФедеральной службы по экологическому, технологическому и атомномунадзоруи Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по вопросам осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха нуждаются в ясном и конкретном определении и разграничении. В настоящее время соответствующая норма Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха, где предусмотрено заключение межведомственных соглашений по таким вопросам остается нереализованной.
3.Практика создания экологическоймилицииположительно зарекомендовала себя и поэтому заслуживает дальнейшего развития. Необходимо расширить сферу деятельности данных органов в области охраны атмосферного воздуха и наделить их функциями государственного экологического контроля за автотранспортными средствами.
4,Обоснована необходимость введения в территориальных органах Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору должности государственных инспекторов по контролю за газоочистными и пылеулавливающими сооружениями.
5.Необходимозакрепитьв Положении о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзоруполномочиеэтого органа по осуществлению контроля за деятельностью особо опасных производственных объектов в рамках своей компетенции. Указанное дополнение автоматически распространит действие ст. 1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» на инспекторов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и позволит им при проведении контроля за опасными производственными объектами не применять норм указанного Закона, предусматривающих проведение плановых проверок не чаще 1 раза в 2 года.
6.Необходимо разработать механизм предоставления на государственную экологическуюэкспертизупроектов региональных программ, схем развития народного хозяйства, проектов правовых актов нормативного иненормативногохарактера, нормативно-технических и иных документов, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, реализация которых может привести к негативным воздействиям на атмосферный воздух. Следует конкретизировать существующий перечень объектов, указав те из них, по которым государственная экологическаяэкспертизадолжна проводиться в первую очередь и усилить государственный контроль за проведением такихэкспертиз.
7.Необходимо принять нормативные правовые акты,закрепляющиепорядок выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия На него стационарными и передвижными источниками. Принятие таких актовстатьей14 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» быловозложенона Правительство Российской Федерации (в отношении стационарных источников загрязнения атмосферного воздуха) и наМПРРоссии (в отношении транспортных и иных передвижных источников загрязнения атмосферного воздуха).
8.ВКоАПРФ составы административных правонарушений в области охраны атмосферного воздуха сформулированы нечетко, и в некоторых случаях не детализируются, что является существенным недостатком данного нормативного акта, так как точная квалификацияадминистративныхправонарушений в области охраны атмосферного воздуха имеет определяющее значение при констатации факта нарушения и применения кнарушителюмер административной ответственности, предусмотренных КоАП РФ. В этой связи предлагается расширить перечень административныхправонарушенийв области охраны атмосферного воздуха.
9.В целях повышения эффективности, а также индивидуализации административногонаказанияза правонарушения в области охраны атмосферного воздуха, целесообразно увеличить максимальный размер штрафныхсанкцийза совершение правонарушений и дифференцировать их в зависимости от отраслей экономики и степени опасности объектов.
Теоретическая значимость исследования
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что на основе анализа и систематизации научно-практического материала сформулирован ряд теоретических положений, которые в совокупности образуют концепцию осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха.
Практическая значимость диссертационного исследования
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные теоретические определения и выводы могут быть использованы
- для совершенствования действующего законодательства в области охраны атмосферного воздуха;
- для формирования экологической политики в Российской Федерации и ее субъектах;
- для подготовки учебного и методического материала по дисциплине «Экологическое право», «Административноеправо», при чтении спецкурсов в высших учебных заведениях;
- для дальнейших теоретических разработок вопросов совершенствования государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха.
Апробация результатов исследования
Основные теоретические выводы, положения и рекомендации, сформулированные в диссертации, были обсуждены на заседаниях кафедры аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии, кафедры экологического и земельного права Государственного образовательного учреждения «Оренбургский Государственный Университет».
Основные положения диссертации отражены в научныхстатьях, изданных в период с 2000 по 2004 г.г., а также апробированы в докладах на научно-практических конференциях: научно-практическая конференция «Человек и общество» (Оренбург, 2001 г.), региональная научно-практическая конференция молодых ученых и специалистов Оренбургской области (Оренбург, 2003 г.), научно-практическая конференция «Проблемы современного права в Российской Федерации» (Оренбург, 2003 г.), IX Международная конференция «Р эль университетской науки в региональном сообществе» (Москва - Оренбург, 2003 г.).
Материалы диссертационного исследования использовались при чтении лекций и для ведения практических семинарских занятий учебного курса «Экологическое право», «Административное право» в Государственном образовательном учреждении «Оренбургский Государственный Университет», в Оренбургском институте Московской Государственной Юридической Академии и в Оренбургском отделении факультета заочного обучения Челябинского юридического институтаМВДРФ.
Структура диссертационного исследования
Структура диссертационного исследования предопределена предметом, целями и задачами исследования и отражает его логику. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии.

Список литературы

Заключение диссертациипо теме "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Михайлова, Елена Сергеевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основе всестороннего изучения проблемы государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха, выразившегося в исследовании проблем определения атмосферного воздуха, как объекта правовой охраны; исследовании и определении понятийного аппарата проблемы; характеристике правовой базы; определении системы и компетенции органов, осуществляющих государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха и характеристике основных форм их деятельности, рассмотрены основные организационно-правовые проблемы, имеющие важное значение для науки и практики. Это позволило диссертанту сформулировать теоретические выводы и практические предложения, направленные на повышение эффективности государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха и правового регулирования общественных отношений в данной области.
1. Для проведения правового регулирования охраны атмосферного воздуха и осуществления государственного контроля в этой области существенное значение имеет определение понятий основных правовых институтов. Среди них первостепенную роль занимает понятие правовой охраны атмосферного воздуха.
Атмосферный воздух нуждается в первую очередь в охране от антропогенного воздействия, которое следует определить, как использование атмосферного воздуха путем вовлечения его в хозяйственный оборот или иного негативного воздействия,влекущееобразование или размещение в нем вредных (загрязняющих) веществ.
В процессе хозяйственной деятельности все больше оказываются задействованными отдельные полезные свойства, вещества атмосферного воздуха, однако не получили должногозаконодательногозакрепления ни понятие «использование атмосферного воздуха», ни понятие «вовлечение в хозяйственный оборот атмосферного воздуха» и иные, сходные с ним по смыслу понятия. Это можно считать серьезным упущениемзаконодателя.
Принимаемые нормы и осуществляемые мероприятия на современном этапе развития производства и общественных отношений, направлены напредупреждениеи ликвидацию загрязнений атмосферного воздуха. Они призваны поддерживать и сохранять естественный, качественный состав атмосферного воздуха в целях предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека, окружающую природную среду. Организовывать и осуществлять данные мероприятия призваны в первую очередьисполнительныеорганы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Таким образом, правовая охрана атмосферного воздуха как сфера деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местногосамоуправленияи иных уполномоченных на то лиц, включает систему мер организационно-правового, финансового и технического характера, осуществляемых в целяхпредупрежденияи ликвидации загрязнения атмосферного воздуха, поддержания и сохранения естественного состава атмосферного воздуха для предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду.
Особое место среди мер, направленных на охрану атмосферного воздуха занимает государственный контроль. Это связано с отсутствием экономической заинтересованности владельцев источников загрязнения атмосферного воздуха в обеспечении его охраны.Охранительныемероприятия не приносят дохода и поэтому загрязнитель старается избежать добровольногоисполнениянорм экологического законодательства. В этой ситуации жесткий контроль становится одной из наиболее эффективных мер воздействия на поведение таких лиц. Конечно же, не стоит забывать, что государственный контроль будет более эффективным, если его не только усилить, но и дополнить сбалансированными мерами экономического стимулирования.
2. Атмосферный воздух является специфичным объектом правового регулирования и именно государственный контроль является наиболее эффективным средством борьбы с его загрязнением и одной из важнейших функций управления в области охраны атмосферного воздуха.
Следует разделять понятия «контроль» и «надзор». Если рассматривать содержание административногонадзора, то оно связано с проверкой толькозаконностидействий объекта надзора, тогда как контроль осуществляется как зазаконностью, так и за целесообразностью принимаемых решений подконтрольных субъектов. Различаются эти понятия и по объемуполномочийорганов, их осуществляющих: в отличие от контрольной деятельности, при осуществлении надзора не происходит вмешательство в оперативно-хозяйственную производственную деятельность подконтрольного субъекта. Органы надзора не несут никакой ответственности за результаты хозяйственной деятельностиподнадзорныхпредприятий и организаций, они не могут заниматься организационными вопросами производства, не указывают конкретные способы устраненияправонарушений, хотя и могут давать советы и рекомендации. Органы надзора только фиксируютправонарушениеи дают предписание по его устранению в определенный срок под угрозой применениясанкций.
Отличие можно наблюдать при рассмотрении форм осуществления контроля и надзора: первый осуществляет свою деятельность с помощью проверок, обследований, ревизий, проведенияэкспертизыи т.д., а надзорные органы ведут только наблюдение за соответствующими субъектами. Вместе с тем, надзор, как и контроль является исполнительно-распорядительной деятельностью. Может быть поэтому их практически не различают в повседневной деятельности.
Проанализировав в работе отдельные признаки и особенности государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха, можно дать его развернутое определение, как деятельностиуполномоченныхна то государственных органов по наблюдению за состоянием и изменением качества атмосферного воздуха, за источниками его загрязнения; до проверке соблюдения законности и выполнения стандартов, нормативов, правил, специальных программ и мероприятий по охране атмосферного воздуха; по принятию мер реагирования для обеспечениянадлежащегокачества атмосферного воздуха.
3. Широкомасштабное обновление действующего законодательства в последнее время, привело к необходимости всестороннего исследования правовых требований, предъявляемых к регулированию государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха со стороны Российской Федерации.
Принятые Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха» в части положений, касающихся государственного контроля носят общий, рамочный характер. Определив необходимость проведения такого контроля, указывается на ряд нормативных актов, которые должны определить регламент его осуществления (порядок проведения государственного контроля в области охраны окружающей среды, переченьдолжностныхлиц, уполномоченных осуществлять такой контроль и другие). Однако до сих пор основная масса документов не принята. Государственные инспекторы по охране окружающей среды до сих пор при проведении государственного контроля руководствуются ранее принятыми нормативными правовыми актами: Правилами осуществления государственного экологического контролядолжностнымилицами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и его территориальных органов, утвержденными Минприроды РФ 17 апреля 1996 г. ипостановлениемПравительства РФ от 17 июля 1995 г. № 718 «О должностных лицах Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и его территориальных органов, осуществляющих государственный экологический контроль». Их применение затруднительно, так как эти документы базируются на утративших силу Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» иКодексеРСФСР об административных правонарушениях. Кроме того, указанные документы имеют ряд противоречий действующей системе управления. Так,постановлениеПравительства от 17 июля 1995 г. содержит существенныйпробел, выражающийся в том, что данный перечень не содержит наименования государственных инспекторов по охране природы межрегионального уровня. Актуальной эта проблема является для инспекторов по охране природы Департаментов государственного контроля и перспективного развития в сфере природопользования и охраны окружающей средыМПРРоссии по федеральным округам, так как, согласно действующему законодательству, данная категория должностных лиц неуполномоченаосуществлять государственный экологический контроль.
Осуществлению полноценного экологического контроля мешает также отсутствие нормативных правовых актов, определяющих порядок приостановки, ограничения ипрекращениядеятельности предприятий, учреждений и организаций при нарушении ими норм и правил охраны окружающей среды. Закон «Об охране окружающей среды», наделив таким правом инспекторов по охране природы (ст.ст. 34, 66 Закона), не определил механизм его реализации.
Обращает на себя внимание фактическоебездействиест.6 Положения «О государственном контроле за охраной атмосферного воздуха», предусматривающей взаимодействие Министерства природных ресурсов Российской Федерации с Министерством здравоохранения Российской Федерации (сейчас такое взаимодействие должны осуществлять, соответственно, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомномунадзоруи Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека). Данные органы должны тесно сотрудничать по вопросам осуществления государственного контроля за охраной атмосферного воздуха, границы их взаимодействия определены в Положении, где предусмотрено заключениесоглашенийпо вопросам такого взаимодействия. Однако на практике между указанными федеральными органамиисполнительнойвласти сотрудничество развивается неудовлетворительно.
Такимисоглашениямидолжны устанавливаться основные направления и принципы взаимодействия указанных федеральных органов исполнительной власти и, соответственно, их территориальных органов при осуществлении государственного контроля за охраной атмосферного воздуха на отдельных объектах или в отдельных ситуациях. Четко распределенные функции обозначенных органов при решении конкретных вопросов позволит избежать «двойного» контроля, а также бесконтрольности в деятельности хозяйствующих субъектов. Непосредственно взаимодействие может осуществляться путем разработки планов совместных проверок и, соответственно, их проведение; создания совместных комиссий и проведения оперативных проверок состояния атмосферного воздуха при возникновении нештатных ситуаций в подконтрольной сфере; обмена оперативной информацией о выявленных нарушениях в области охраны атмосферного воздуха в ходе проведения соответствующих проверок.
4. Согласно п. 1 ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды», государственный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, закрепляется двухуровневая система органов государственного экологического контроля.
По-иному решен вопрос о системе органов, осуществляющих государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха». Эта система представлена достаточно запутано. Так, органы государственной власти Российской Федерацииуполномоченытолько устанавливать порядок организации и проведения государственного контроля за охраной атмосферного воздуха, аполномочияпо участию в его осуществлении и организациивозложенына органы государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции (ст. 5, 6 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха»). Таким образом, разграничивая компетенцию между указанными органами Законвозлагаетосуществление контрольных функций государства в области охраны атмосферного воздуха только на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, в п. 2 ст. 24 указанного Закона говоря об органах, осуществляющих государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, называется только специальноуполномоченныйфедеральный орган исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха и его территориальные органы, а об органах государственной власти субъектов Российской Федерации нет ни слова.
Налицо противоречие двух законов, которое необходимо изменить. В закон «Об охране атмосферного воздуха» следует внести поправки и наделить органы государственной власти Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха помимо полномочий по установлению порядка организации и проведения государственного контроля за охраной атмосферного воздуха, еще иполномочиямипо осуществлению государственного контроля за объектами федерального значения, а также объектами, признаваемыми опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению государственного контроля,закрепленныев ст. 6 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» можно оставить без изменений, однако внеся их в ст. 24 Закона изакрепивданные органы в качестве полноправных участников контрольной деятельности.
На основании общего анализа системы и компетенции органов, обладающих полномочиями по осуществлению государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха возможно предложение следующих мер их совершенствования.
Во-первых, четко разграничить компетенцию по осуществлению государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при сохранении за федеральными органами функции государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха за стационарными источниками загрязнения атмосферного воздуха по установленному перечню (перечень должен устанавливаться по каждому субъекту Российской Федерации). Право подготовки таких перечней разумно передать самим субъектам Российской Федерации с последующим утверждением их Федеральной службой по надзору в сфере экологии и природопользования.
Во-вторых, активизировать деятельность в системе Министерства внутренних дел РФ по созданию подразделений экологическоймилициив субъектах Российской Федерации и передаче им функции контроля за выбросами загрязняющих веществ в атмосферный воздух с автотранспортных и иных передвижных средств. Необходимость создания специализированного подразделения в системеМВДРФ связана с особыми требованиями к профессиональным знаниям инспекторов, которыми могут не обладать все сотрудники, осуществляющие контроль за безопасностью дорожного движения.
В-третьих, ввести в штат государственных инспекторов по охране природы специалистов, занимающихся исключительно вопросами контроля за работой газоочистных и пылеулавливающих установок. Необходимость введения таких специалистов диктуется отсутствием или неудовлетворительным состоянием указанных установок на предприятиях-загрязнителях, а также перегруженностью государственных инспекторов по охране природы, в связи с чем, контроль за газоочистными и пылеулавливающим установками проводится неэффективно.
Сформулированные предложения по совершенствованию структуры и компетенции государственных органов являются резервом для повышения эффективности государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха.
5. Контрольная деятельность государственных органов осуществляется в определенных формах, установленных законодательством. Контроль в области охраны атмосферного воздуха имеет свои, присущие ему правовые формы деятельности.
Среди действующих в настоящее время формпредупредительногоконтроля за состоянием атмосферного воздуха, экологическаяэкспертизаявляется одной из наиболее эффективных. Это объясняется тем, что она носитпредупредительныйхарактер и проводится в подавляющем большинстве случаев до того, как хозяйственные и иные решения будут реализованы. Поэтому рекомендации, сформулированные в заключениях экспертных комиссий, можно выполнить путем внесения соответствующих изменений в проектные решения и плановые задания. И это требует средств неизмеримо меньше, чем в том случае, когда необходимо перестраивать или реконструировать уже существующие объекты.
Объективная экспертная оценка проектов, представленных на государственную экологическуюэкспертизу, и их влияния на атмосферный воздух, дает органам контроля необходимые сведения о состоянии атмосферного воздуха до начала осуществления этих проектов и после их завершения. Эти сведения дают возможность органам контроля судить о тех неблагоприятных последствиях от реализации проекта, которые могут наступить, если они не вмешаются на стадиях его реализации. Такой подход основан на понимании того, что предупреждение правонарушений и их негативных последствий всегда связано с меньшими издержками, чем их устранение.
Существуют сложности с представлением на государственную экологическую экспертизу проектов региональных программ, схем развития народного хозяйства, которые утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это можно объяснить как отсутствием механизма представления таких актов на экологическую экспертизу, приоритетного списка объектов, по которым такая экспертиза должна проводиться в первую очередь, так и отсутствием должного постоянного контроля со стороны государственных органов за соблюдением одобренногоэкспертизойпроекта в процессе эксплуатации предприятия.
Таким образом, в отличие от процесса реализации государственной экологической экспертизы, процесс проведения контроля государственных органов за соблюдением исполнения заключения экологической экспертизы законодательноурегулированнедостаточно подробно. Иногда после положительного заключения экологической экспертизы в ходе реализации проекта в него вносятся изменения, например в виде временно согласованных выбросов. Тем самым допускаются отступления от проекта, что приводит к фактическомунеисполнениюзаключений экологической экспертизы. Однако ни проконтролировать, ни наказать за это нельзя, т.к. временно согласованные нормативы являются мягкой легальной формой нарушения заключений экологической экспертизы. Чтобы исправить существующее положение необходимо отказаться от принятой концепции временно согласованных нормативов и ввести ограниченную коротким сроком и ясными технологическими условиями возможность превышения установленных нормативов. А все краткосрочные отступления от установленных нормативов должны быть уже упомянуты в проекте, представляемом на государственную экологическую экспертизу.
6. Выдача разрешения является весьма эффективной формой государственного контроля за соблюдением субъектами хозяйственной деятельности экологических правил и норм, так как позволяет общие требования экологического законодательства перевести на язык индивидуальныхпредписаний. Однако отсутствие должного порядка проведения контроля за соблюдением условий разрешений не позволяет эффективно работать этому механизму. Действительно, предприятияобязаныежеквартально предоставлять сведения о соблюдении условий разрешений в территориальный органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, но достоверность этих отчетов проверить чрезвычайно сложно, т.к. выборочные внеплановые проверки становятся невозможны в силу действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении контроля (надзора)». В соответствии с этим Законом, представители Федеральной службы имеют право планово посещать предприятия один раз в два года. Таким образом, у предприятия остается достаточно большой промежуток времени, чтобы предоставить удобную для себя отчетность, т.к. должный контроль невозможен.
Изменить это положение необходимо по крайней мере по отношению к особо опасным промышленным предприятиям. Так как положения данного Закона не применяются к ряду отношений, в числе которых отношения, связанные с проведением лицензионного контроля и контроля объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации, следует наделить Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору правом проведения экологического контроля за опасными производственными объектами изакрепитьэто право в Положении о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. Такое право обеспечит дополнительныегарантиисоблюдения экологических требований через повышение эффективности механизма экологического контроля.
7. Нарушение норм законодательства об охране атмосферного воздуха влечет за собой применение мер ответственности. Органы, контролирующие соблюдение такого законодательства наделены полномочиями по выявлению правонарушений, применениюадминистративныхпроцедур и привлечению кадминистративнойответственности.
Для привлечения лица к административной ответственности заправонарушенияв области охраны атмосферного воздуха в некоторых случаях достаточно установить сам факт нарушения правовых норм независимо от наступивших последствий (например, нарушение правил эксплуатации, неиспользование сооружений, оборудования для очистки газов - п. 3 ст. 8.21КоАПРФ; несоблюдение экологических требований - ст. 8.1. КоАП РФ). Более того, если такие последствия установлены (например, загрязнение или изменение природных свойств воздуха,причинениевреда здоровью человека и т.п.), тонарушительпривлекается к уголовной ответственности (ст. 251 УК РФ «Загрязнение атмосферы», ст. 246 УК РФ «Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ»).
Разграничение административных правонарушений отпреступленийпо степени общественной опасностидеяния, имеет большое значение для практических работников, в том числе и для государственных инспекторов по охране природы, которым зачастую приходится определятьпреступноли совершенное деяние, или его можноквалифицироватькак административное правонарушение. Отсутствие в некоторых случаях четких критериев разграничения приводит кнеприменениюболее строгих мер ответственности запротивоправныедеяния, совершенные в области охраны атмосферного воздуха.
Несмотря на казалось бы исчерпывающий перечень правонарушений в области охраны атмосферного воздуха, предусмотренный КоАП РФ, остается ряд правонарушений не нашедших закрепления в Кодексе. В связи с этим следует конкретизировать ст. 8.1 КоАП РФ и ввести дополнительные составы административных правонарушений, касающиесянепроведенияинвентаризации и учета выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их источников; невыполнения мероприятий попредупреждениюи устранению аварийных выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также по ликвидации последствий его загрязнения лицами,обязаннымивыполнять такие мероприятия; нарушения правил проведения или отсутствия производственного контроля за соблюдением установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.
В связи с недостаточностью проводимых проверок многие правонарушения в области охраны атмосферного воздуха остаются латентными, аадминистративнаяответственность за те, которые выявляются не способствует предупреждениюсовершенияновых правонарушений, так как размернаказанийгораздо ниже выгоды, получаемойнарушителямизаконодательства об охране атмосферного воздуха.
Таким образом, меры административной ответственности за нарушения законодательства в области охраны атмосферного воздуха следует пересмотреть, но не просто в сторону повышенияштрафов, а путем установления более широкого перечня сложных составов административных правонарушений в области охраны атмосферного воздуха и дифференциации штрафов в зависимости от отраслей экономики и степени опасности объектов.
Активизация деятельности в означенных направлениях, ликвидация основных причин совершения административных правонарушения в области охраны атмосферного воздуха безусловно приведут к росту эффективности осуществления государственного контроля в указанной сфере и, как следствие, улучшению состояния атмосферного воздуха в Российской Федерации.
158

Список литературы диссертационного исследованиякандидат юридических наук Михайлова, Елена Сергеевна, 2003 год

1.КонституцияРоссийской Федерации. Принята всенароднымголосованием12 декабря 1993 г.// Российская газета. 25 декабря.
2. ГрадостроительныйкодексРоссийской Федерации // СЗ РФ. 1998. - №19. — Ст.2069.
3. Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. -2002. №2. - Ст. 133.
4. Федеральный закон от 19 июля 1998г. № 113-Ф3 «О гидрометеорологической службе» // СЗ РФ. 1998. - № 30. — Ст. 3609.
5. Федеральный закон от 30 марта 1999г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. - №14. - Ст.1650.
6. Федеральный закон от 27 декабря 2002г. №184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. - №52 (ч.1). - Ст.5140.
7. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. - №18. - Ст.2222.
8. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. №174-ФЗ (изм. и доп. от 15 апреля 1998 г.) «Об экологическойэкспертизе» // СЗ РФ . 1995. - №48. - Ст.4556.
9. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 726 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» // СЗ РФ. 2001. - № 33 (ч.1). - Ст.3436.
10. Положение оГосавтоинспекциибезопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ, утв.УказомПрезидента РФ от 15 июня 1998 г. №711 (изм. от 2 июля 2002 г.) // СЗ РФ. 2002. - №27. - Ст.2679.
11. Положение о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденопостановлениемПравительства РФ от 24 июля 2000 г. № 554 // СЗ РФ. 2000. - № 31. - Ст. 3295.
12. Положение о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха, утв. постановлением Правительства РФ от 15 января 2001г. // СЗ РФ. 2001. - №4. — Ст.293.
13. Положение о государственном учете вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников, утв.постановлениеПравительства РФ от 21 апреля 2000 г. №373 // СЗ РФ. 2000. - №18. - Ст.1987.
14. Положение о Межведомственной комиссии по охране озонового слоя, утв. постановлением Правительства РФ от 20 мая 1997г. // СЗ РФ. 1997. - № 21. -Ст. 2490.
15. Положение о Министерстве внутренних дел, утв. УказомПрезидентаРФ от 18 июля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. - № 30. - Ст. 3605.
16. Положение о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 29 апреля 2002 г. №284 // СЗ РФ. -№18. Ст.1771.
17. Положение о Министерстве путей сообщения Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 18 июля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. - № 31.-Ст. 3746.
18. Положение о Министерстве Российской Федерации поделамгражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утв. Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. // СЗ РФ. 1999. -№ 32. - Ст. 4042.
19. Положение о Министерстве транспорта Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2000 г. // СЗ РФ. 2000. -№3.-Ст. 235.
20. Положение о Министерстве природных ресурсов РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. №726 // СЗ РФ. 2000. - №40. - Ст. 3971.
21. Положение о порядке проведения государственной экологическойэкспертизы, утв. постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996г. № 698. // СЗ РФ. 1996. - № 40. - Ст. 4648.
22. Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, утв. приказом Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 16 мая 2000 г. № 372. // Российская газета. — 2000. 1 сентября (№170).
23. ПостановлениеПленумаВерховного Суда РФ от 15.02.97 г. //БюллетеньВерховного Суда РФ. 1997. - № 5. - с. 1.
24. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. №161 «Вопросы Федеральной службы понадзорув сфере экологии и природопользования» // Российская газета. — 2004. — 9 апреля (№3451).
25. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. №160 «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» // Российская газета. — 2004. — 9 апреля (№3451).
26. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 г. №777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» // СЗ РФ. 2002. - №44. - Ст.4390.
27. ПостановлениеПрезидиумаВысшего Арбитражного Суда РФ от 27 мая 1997 года № 1040/97 и от 7 марта 2000 года № 7672/99 // ВестникВАСРФ. 1997. - № 8; 2000. - № 5.
28. Постановление Совета Министров РФ от 24 ноября 1993 г. №1229 «О создании единой государственной системы экологического мониторинга» //САППРФ. 1993. - №48. - Ст.4661.
29. Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 26 февраля 2002 г. №89 (изм. от 13 мая 2002 г.) «О структуре территориального управления Министерства природных ресурсов Российской Федерации»
30. Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ от 23 января 1995 №18 «Об организации системы сертификации по экологическим требованиям дляпредупреждениявреда окружающей природной среде (системы экологической сертификации)»
31. Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 4 апреля 2001 г. №283 (ред. от 28 апреля 2001 г.) «Одолжностныхлицах МПР России и его территориальных органов, осуществляющих государственный экологический контроль»
32. Распоряжение Правительства РФ от 8 августа 1999 г. № 1264-р «О Плане подготовки проектов нормативных правовых актов Правительства РФ, необходимых для реализации Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. - №34. - Ст.4295.
33. Региональный план действий по охране окружающей среды Оренбургской области на 2002-2005 г.г., утв. постановлением Администрации Оренбургской области от 18 июня 2002г. №94-п // Оренбуржье. 8 октября 2002г. - №190.1. СПЕЦИАЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА
34.АбрамовВ.Г. Административно-экологическое правонарушение: Дисс.канд.юрид.наук. Волгоград, 1999.
35.АгаповА.Б. Административное право: Учебник. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2004.
36.Административноеправо: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.:Юристь, 2002.
37. Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л. Попова.-М.: Юрист, 1999.
38.АлахвердовГ.Г. Экологическая милиция: значение в структуре государственных природоохранных органов. М., 1999.
39.АлехинА.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М.: Зерцало, 1996.
40.БедныйО.П., Жаркова Ю.Г., Суслова Н.В. Практика применения законодательства об охране атмосферного воздуха и пути его совершенствования // Экологическое право. № 4. — 2002. - с. 25.
41.БоголюбовС.А. Государственно-правовая проблема экологической экспертизы // Государство и право. 1996. -№11.- с.105-126.
42. Большая Советская Энциклопедия. 3 изд., М., 1970. - т. 71.
43. Болыпой юридический словарь / Под ред. А.Я.Сухарева, В.Д.Зорькина, В.Е. Крутских. М.: ИНФРА - М., 1999.
44.БринчукМ.М. Введение в экологическое право. М.: Академический правовой университет приИГПРАН, 1996.
45.БринчукМ.М. Правовая охрана атмосферного воздуха. М.: Наука, 1985.
46.БринчукМ.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений. М.:Юрист, 1998.
47.ВронскийВ.А. Прикладная экология: Учебное пособие для студентов вузов. -Ростов-на-Дону, 1996.
48.ГабитовР.Х. Теоретические проблемы правовой охраны атмосферы Земли всовременных условиях: Дисс. .доктора юрид.наук. — Уфа, 2000.
49.ГалаганИ.А. Административная ответственность вСССР. (Государственное и материально-правовое исследование). — Воронеж, 1974.
50.ГерасимоваИ.А. Управление природопользованием и охраной окружающей среды: Дисс.кандидата юрид.наук. Оренбург, 1998
51.ГлуховВ.В., Лисичкина Т.В., Некрасова Т.П. Экономические основы экологии. С-Пб.: Специальная литература, 1995.
52.ГоличенковА.К. Экологический контроль (теория, практика правового регулирования): Дисс. .доктораюрид. наук. М., 1992.
53.ГоличенковА.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования: Автореферат док. дисс. М., 1992.
54.ГоличенковА.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М.: Изд-воМГУ, 1992.
55.ГолубА.А. Экономические методы управления природопользованием. М.: Наука, 1993.
56.ДенисовЮ.А. Общая теория правонарушения и ответственности. — Л., 1983.
57.ДмитриевС.Н. Текущий контроль экологической безопасности транспортных средств // Юрист. 2002. - № 10.
58. Доклад о состоянии окружающей природной среды Оренбургской области в 2001 г. // Сборник Докладов Государственного комитета по охране окружающей природной среды Оренбургской области. 2002.
59.ДубовикО.Л. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 УголовногокодексаРоссийской Федерации. М., 1998.
60.ДубовикО.Л. Экологич