Басыров Равиль Наилевич. Правовое регулирование обустройства участков недр

Краткое описание

Басыров Равиль Наилевич. Правовое регулирование обустройства участков недр: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.06 / Басыров Равиль Наилевич;[Место защиты: Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение "Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации"].- Москва, 2016.- 209 с.
Введение к работе
Актуальность научного исследования. В Энергетической стратегии России на период до 2030 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р) обращается внимание на то, что российский энергетический сектор — один из основных источников загрязнения окружающей среды. На его долю приходится более 50 процентов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и более 20 процентов сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, а также более 70 процентов суммарной эмиссии парниковых газов.
Из бухгалтерской отчетности ряда крупнейших российских
недропользователей (АК «Алроса» (ПАО), ПАО «Газпром»,
ПАО «ЛУКОЙЛ», ОАО «НК «Роснефть» и их дочерних обществ) следует,
что на конец 2013 г. совокупная стоимость их основных средств составила
более 6 трлн руб. Подавляющая часть этих основных средств относится
к объектам капитального строительства, которые своим назначением
и территориальным размещением тесно связаны с процессом
недропользования (объекты обустройства участков недр, объекты
обустройства). Общественные отношения по размещению, строительству,
консервации, ликвидации объектов обустройства и передаче прав на них
(по обустройству участков недр) требуют детальной правовой
регламентации. Существующие нормативные правовые акты
не обеспечивают должного правового регулирования соответствующих отношений.
Вопросы экологической безопасности пользования недрами постоянно
обсуждаются в научных кругах. Однако большой объем проблем в этой
области остается нерешенным. Так, например, обанкротившиеся
недропользователи зачастую безнаказанно не исполняют установленные законодательством обязанности по консервации и ликвидации объектов обустройства, рекультивации использованных земельных участков при
прекращении права пользования недрами, что свидетельствует
о необходимости закрепления в законодательстве Российской Федерации дополнительных мер по обеспечению выполнения соответствующих обязанностей.
Учитывая, что одной из основных задач государственного
регулирования отношений по пользованию недрами является обеспечение
воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального
использования в интересах нынешнего и будущих поколений народов
Российской Федерации, государство должно обеспечить максимально
эффективное и последовательное использование ресурсов уже
предоставленных участков недр, полную разработку месторождений
полезных ископаемых, соблюдение недропользователями сроков
пользования недрами.
Проведенная Минприроды России в 2002 г. инвентаризация выданных лицензий на пользование недрами показала, что недропользователи содержат каждое второе предоставленное им месторождение в законсервированном состоянии. Более свежих данных Минприроды России не приводит, однако, даже если сейчас картина несколько изменилась, проблема осталась. Зачастую это вызвано тем, что право собственности на объекты обустройства перешло по каким-либо причинам к лицам, не являющимся пользователями соответствующих участков недр и не желающим предоставить права на них действующему недропользователю на договорной основе. Так, например, из-за приостановления транспортировки углеводородного сырья (вывода трубопровода из состава единого сформированного ранее технологического комплекса), скорее всего, будет приостановлен и сам процесс добычи углеводородов. При этом приостановление процесса недропользования по указанной выше причине может поставить под угрозу соблюдение принципа рационального использования недр, создать риск загрязнения окружающей среды из-за нарушения технологических процессов. При остановке процесса эксплуатации участка недр на этапе промышленной
эксплуатации могут быть выведены из рабочего состояния системы крепежей, сдерживания избыточного давления пластов и т. п.
Законодательство Российской Федерации в отношении объектов
обустройства в дополнение к общим предусматривает специальные
требования, но, тем не менее, не вводит единый термин для обозначения
таких объектов, не в достаточной мере учитывает их специфику. Не
наблюдается единства в идентификации подобных объектов
и в доктринальных источниках. На наш взгляд, объектам обустройства как правовому понятию в законодательстве о недрах необходимо уделить больше внимания в связи с их важностью для процесса недропользования. Более того, сами отношения по обустройству участков недр являются неотъемлемой частью процесса пользования недрами. Так, например, вследствие игнорирования в отечественном законодательстве специфики ликвидированных подземных объектов обустройства десятки тысяч скважин и шахт являются бесхозяйными и требуют значительных государственных расходов на поддержание их безопасности. Термин «ликвидированный (-ая)», используемый в специальных нормах и правилах, регулирующих порядок проведения горных работ, не подразумевает прекращение существования объекта недвижимости как такового. С течением времени ситуация, сложившаяся в отношении таких объектов, усугубляется, поскольку с каждым днем возрастает количество недостаточно надежных, «осложненных» объектов, представляющих собой своего рода мины замедленного действия1.
Острота рассматриваемых проблем, важность их решения для
обеспечения рационального и безопасного использования недр
обусловливают актуальность темы диссертационного исследования.
1 Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменения в статью 23 Закона Российской Федерации «О недрах» (подготовлен Минприроды России, но не внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации). Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Положения, содержащиеся в указанном проекте Федерального закона, позднее были включены в статью 22 Закона Российской Федерации «О недрах» Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 408-ФЗ.
Степень научной разработанности темы диссертационного
исследования. Отдельные вопросы обеспечения выполнения
недропользователями обязанностей по консервации и ликвидации объектов
обустройства, а также рекультивации земельных участков рассматривались
в научных работах Р. В. Агеева, Е. Г. Краюшкиной и других авторов.
А. В. Сапожников, М. В. Дудиков и ряд других исследователей затрагивали
вопросы передачи прав на объекты, задействованные при недропользовании,
при переходе и прекращении права пользования недрами. В той или иной
степени правовое регулирование обустройства участков недр
рассматривалось в диссертациях: В. Б. Агафонова, Э. Н. Мухиной, И. Н. Сидорова. Значительное внимание обустройству участков недр уделялось в научных статьях Е. С. Болтановой, П. П. Гончарова, М. А. Даниленко, А. Н. Курского.
Объектам обустройства посвящена диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовой режим сооружений обустройства месторождений нефти и газа», защищенная Д. Н. Шмелевой в 2004 г.2 Однако в указанной работе автором рассматриваются вопросы правового регулирования отношений, связанных с объектами обустройства, относящимися только к месторождениям нефти и газа. Правовому обеспечению охраны окружающей среды и рационального использования недр при обустройстве участков недр Д. Н. Шмелева достаточное внимание не уделяет.
Таким образом, комплексного научного исследования проблем, связанных с правовым регулированием обустройства участков недр, в специальных научных работах не содержится.
Объектом исследования выступают общественные отношения по обустройству участков недр, а именно по размещению, строительству, консервации, ликвидации объектов обустройства и передаче прав на них.
2 См.: Шмелева Д. Н. Правовой режим сооружений обустройства месторождений нефти и газа : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.03. Тюмень, 2004. 183 c.
В диссертации подробно не рассматриваются особенности правового регулирования обустройства участков недр при различных видах пользования недрами и технические (процедурные) правила такой деятельности, вопросы правового регулирования реконструкции, капитального ремонта, консервации и ликвидации объектов обустройства в ходе промышленной эксплуатации участка недр, а также вопросы правового регулирования передачи прав на них при переходе права пользования недрами, поскольку их анализ не служит достижению целей диссертационного исследования. Автором также не рассматриваются общественные отношения по эксплуатации объектов обустройства, поскольку они не охватываются понятием «обустройство участков недр», о чем говорится в первом параграфе первой главы диссертации.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие общественные отношения по обустройству участков недр, соответствующая правоприменительная практика, а также юридическая литература.
Целью исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования общественных отношений по обустройству участков недр. При этом особое внимание уделено разработке положений и рекомендаций, способствующих созданию условий для рационального использования, охраны недр и окружающей среды в целом.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
дать характеристику правового регулирования обустройства участков недр;
определить содержание понятия «объекты обустройства участков недр»;
выявить юридически значимые особенности, на основании которых из ряда объектов обустройства можно выделить подземные объекты обустройства;
дать научную оценку пробелам правового регулирования отношений по пользованию недрами при передаче прав на объекты обустройства, в том числе в случаях досрочного прекращения права пользования недрами;
определить способы обеспечения целевого использования земельных участков, занятых объектами обустройства;
определить способы обеспечения выполнения недропользователями обязанностей по консервации и ликвидации объектов обустройства, проведению рекультивации использованных земельных участков при прекращении права пользования недрами;
выявить правовые механизмы обеспечения безопасности ликвидированных подземных объектов обустройства;
исследовать пути совершенствования законодательства Российской Федерации, регулирующего рассматриваемые отношения, в особой степени направленных на минимизацию вреда, причиняемого окружающей среде деятельностью, связанной с процессом недропользования.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы познания. Из общенаучных методов диссертантом применялись исторический метод, методы сравнительного и системного анализа, обобщения. Специально-юридические методы, которые использовались в ходе написания работы: сравнительно-правовой и формально-юридический.
Эмпирическая база исследования состоит из материалов правоприменительной, в том числе судебной, практики, законопроектов, докладов и отчетов федеральных органов исполнительной власти, а также из информации, опубликованной в периодической печати и в сети Интернет.
Нормативную базу исследования составляют нормативные правовые акты, регламентирующие рассматриваемые общественные отношения: Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О недрах», иные федеральные законы и подзаконные нормативные
правовые акты, законодательство субъектов Российской Федерации,
нормативные правовые акты зарубежных стран и отечественные
нормативные правовые акты, утратившие силу.
Теоретико-правовую основу исследования составили труды теоретиков права: С. С. Алексеева, Н. А. Власенко, В. В. Лазарева,
A. В. Малько, Н. И. Матузова, А. С. Пиголкина, В. Н. Протасова,
B. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова, Р. О. Халфиной;
цивилистов: С. Н. Братуся, О. С. Иоффе, О. А. Красавчикова, О. Н. Садикова, Е. А. Суханова, Ю. К. Толстого, Г. Ф. Шершеневича;
известных исследователей истории и проблем экологического права:
C. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, М. И. Васильевой, Г. А. Волкова,
Е. А. Высторобца, Е. А. Галиновской, А. К. Голиченкова, О. Л. Дубовик,
Н. Г. Жаворонковой, Ю. Г. Жарикова, Н. В. Кичигина, О. С. Колбасова,
Н. И. Краснова, И. О. Красновой, О. И. Крассова, Е. В. Новиковой,
В. В. Петрова, Т. В. Петровой, Д. О. Сивакова, Е. В. Старовой,
Н. А. Сыродоева, Н. И. Хлуденевой, Ю. И. Шуплецовой;
теоретиков горного права досоветского периода: Г. Г. Савича, В. Г. Струкгова, В. А. Удинцева, А. Ю. Штофа, А. Е. Яновского, а также исследователей горного права советского периода и современных авторов: В. Б. Агафонова, Г. С. Башмакова, Е. С. Болтановой, Г. Е. Быстрова, М. В. Дудикова, Ж. С. Елюбаева, Л. А. Заславской, Б. Д. Клюкина, В. Д. Мельгунова, Н. Б. Мухитдинова, М. Е. Певзнера, А. И. Перчика, А. Ф. Стругова, О. М. Теплова, Н. И. Толстых, Л. Б. Шейнина, В. Н. Яковлева и других.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно
представляет собой первую в отечественной науке комплексную научную
работу, посвященную исследованию правового регулирования обустройства
участков недр. На основе изучения доктринальных источников,
отечественного и зарубежного опыта в работе формулируются предложения
по совершенствованию законодательства Российской Федерации,
в частности, среди прочего в ней предложены авторское определение
понятия «объекты обустройства участков недр»; меры по устранению
пробелов в правовом регулировании отношений по пользованию недрами
при передаче прав на объекты обустройства, в том числе в случаях
досрочного прекращения права пользования недрами; способы обеспечения
целевого использования земельных участков, занятых объектами
обустройства, выполнения недропользователями обязанностей по
консервации и ликвидации объектов обустройства, проведению
рекультивации использованных земельных участков при прекращении права пользования недрами; правовые механизмы обеспечения безопасности ликвидированных подземных объектов обустройства.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования:
1. В целях создания условий для рационального использования, охраны недр и окружающей среды в целом в законодательстве Российской Федерации следует использовать единое понятие объектов обустройства участков недр (далее — объекты обустройства), для размещения, строительства, эксплуатации, консервации и ликвидации которых законодательством о недрах предусматриваются специальные требования. В Закон Российской Федерации «О недрах» следует ввести соответствующее понятие и определить его содержание как подземные (полностью или частично находящиеся в недрах) объекты капитального строительства, для строительства и эксплуатации которых требуется получение лицензии на пользование недрами, а также иные объекты капитального строительства, предусмотренные проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр. Правовая норма-дефиниция, в которой будет закреплено определение понятия «объекты обустройства», послужит основой для развития первичной группы правовых норм — «ассоциации норм», регулирующих отношения по обустройству участков недр.
2. Ликвидация подземных объектов обустройства не влечет устранение соответствующих источников экологической опасности. В большинстве
случаев ликвидация подземных объектов обустройства осуществляется
посредством тампонирования, установления заглушек и перекрытий. То есть
даже после формальной ликвидации подземные объекты обустройства
физически существуют и могут быть возвращены в рабочее состояние. Более
того, осмотр кадастровыми инженерами мест нахождения ликвидированных
подземных объектов обустройства не позволяет сделать достоверный вывод
об уничтожении таких объектов. В связи с указанными обстоятельствами
названные объекты обустройства следует признавать существующими
объектами капитального строительства (как и объекты, находящиеся на
консервации) до тех пор, пока прекращение их существования не будет
подтверждено основанным на результатах маркшейдерских работ
заключением органа государственного горного надзора. До получения такого
заключения подобные объекты не следует исключать из государственного
реестра опасных производственных объектов и производить закрытие
связанных с ними разделов Единого государственного реестра прав на
недвижимое имущество и сделок с ним. Для поддержания безопасности уже
ставших бесхозяйными ликвидированных подземных объектов обустройства
в статье 23 Земельного кодекса Российской Федерации предлагается
предусмотреть возможность установления публичного сервитута
в отношении земельных участков для доступа к таким объектам.
3. Общественные отношения по обустройству участков недр оказывают
непосредственное влияние на эффективность и безопасность
недропользования. Допущение свободного распоряжения объектами
обустройства может повлечь нарушение принципа рационального
использования недр и дополнительные экологические риски при пользовании недрами. В связи с этим следует ограничить оборотоспособность объектов обустройства, закрепив в Законе Российской Федерации «О недрах» обязательность получения недропользователем согласия органа, выдавшего лицензию, на совершение сделок с такими объектами. Основанием для выдачи согласия должно быть представление недропользователем
обоснования того, что совершение соответствующей сделки не приведет
к существенному снижению эффективности пользования участком недр,
к срыву установленных сроков пользования недрами, а также не повлечет
нарушения технологических процессов недропользования. В выдаче согласия
на совершение сделок с подземными объектами обустройства, находящимися
в залежах твердых полезных ископаемых, предлагается отказывать до полной
разработки таких залежей, поскольку такую разработку возможно
осуществить только посредством уже существующих объектов. Ввиду этого
в статье 25.2 Закона Российской Федерации «О недрах» предлагается
предусмотреть возможность выкупа для государственных или
муниципальных нужд подземных объектов обустройства, находящихся
в залежах твердых полезных ископаемых. Государственные нужды при этом
предопределяются правом собственности государства на недра
и содержащиеся в них полезные ископаемые.
4. Поскольку в статье 46 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается право арендодателя прекратить по своей инициативе аренду земельного участка, используемого не в соответствии с его целевым назначением, предлагается установить обязанность органа, выдавшего лицензию, направлять арендодателям земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, уведомления в случае прекращения права пользования соответствующим участком недр. Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в свою очередь должен направлять арендодателям таких земельных участков уведомления о смене собственников объектов обустройства, расположенных в их границах. Это позволит собственникам указанных земельных участков своевременно выявлять случаи их нецелевого использования. При этом в статье 25.1 Закона Российской Федерации «О недрах» на основании подпункта 2 пункта 3 статьи 46 Земельного кодекса Российской Федерации следует предусмотреть, что досрочное прекращение аренды земельного участка в таком случае допускается только при
получении арендодателем от органа, выдавшего лицензию, положительного заключения о возможности сноса расположенных на земельном участке объектов обустройства. Таким образом будет обеспечиваться сохранность объектов обустройства, использование которых может быть целесообразным для дальнейшего пользования недрами.
5. Как показывает практика, обязанности по консервации и ликвидации
объектов обустройства, приведению участков земли и других природных
объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для
их дальнейшего использования (далее — завершающие мероприятия),
недропользователями часто не выполняются, в том числе ввиду
неэффективности санкции в виде досрочного прекращения права
пользования недрами. Выполнение недропользователями обязанности по
выполнению завершающих мероприятий наиболее действенным способом
обеспечивается путем заблаговременного резервирования
недропользователями денежных средств.
В связи со значительной обременительностью для недропользователя мер, связанных с обязательным резервированием денежных средств, в качестве первоочередной меры в российском законодательстве предлагается закрепить обязанность недропользователя ежеквартально представлять в орган, выдавший лицензию, данные о своих финансовых возможностях, необходимых для выполнения завершающих мероприятий. Недропользователя, являющегося хозяйственным обществом, целесообразно обязать поддерживать стоимость своих чистых активов на уровне не ниже расчетной стоимости расходов, которые последний должен будет понести для выполнения завершающих мероприятий. В случае если стоимость чистых активов такого недропользователя станет меньше указанной величины, должны применяться меры вплоть до досрочного прекращения права пользования недрами. Для обеспечения активного участия государства в процессе ликвидации субъектов хозяйственной деятельности, которым недра были предоставлены в пользование, в перечень документов,
предоставляемых в регистрирующий орган при ликвидации (прекращении деятельности) соответствующих лиц, предлагается включить справку о выполнении завершающих мероприятий от органа, выдавшего лицензию.
6. В Законе Российской Федерации «О недрах» предлагается закрепить обязанность собственника подземных объектов обустройства осуществлять наблюдение за такими объектами после их ликвидации, поддерживать ликвидированные подземные объекты обустройства в безопасном состоянии до тех пор, пока прекращение их существования не будет подтверждено специальным заключением органа государственного горного надзора. Поскольку в статье 22 Закона Российской Федерации «О недрах» предусмотрена обязанность недропользователя обеспечить безопасность горных выработок, буровых скважин и иных связанных с пользованием недрами сооружений, расположенных в границах предоставленного в пользование участка недр, в названной статье следует предусмотреть право недропользователя на получение компенсации соответствующих расходов от собственников таких объектов.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит
в том, что диссертантом не только критически обобщено состояние
действующего законодательства Российской Федерации
и правоприменительной практики в сфере обустройства участков недр, но
и рассмотрены конкретные и обоснованные меры по качественному
улучшению правового регулирования и научного освещения
рассматриваемых категорий и отношений. Так, основные положения, выводы, рекомендации и предложения диссертационного исследования могут быть востребованы в целях совершенствования российского законодательства, а также для дальнейших научных исследований в области правового регулирования недропользования.
Полученные диссертантом результаты могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Экологическое право» и «Горное право».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена
в отделе аграрного, экологического и природоресурсного законодательства
Института законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации. Основные выводы и предложения
диссертационного исследования изложены в шестнадцати публикациях
диссертанта в научных и специализированных изданиях, в том числе
в четырех статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых журналах
и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при
Министерстве образования и науки Российской Федерации для
опубликования научных результатов диссертации.
Результаты исследования легли в основу ряда выступлений диссертанта
на следующих научно-практических конференциях: конференция «Право
ТЭК», 2010 г. (доклад на тему «Особенности правового режима нефтяных,
газовых скважин и других объектов недвижимого горного имущества при
досрочном прекращении права пользования недрами»); конференция
«Особенности правового регулирования отношений в недропользовании.
Учет и отчетность, налоги и платежи в недропользовании», Ассоциация
организаций в области недропользования «Национальная ассоциация по
экспертизе недр», 2011 г. (доклад на тему «Правовые проблемы
приобретения, ликвидации объектов обустройства месторождений (объектов
горного имущества, горного имущества) и оформления прав на лесные
участки под эти объекты»); конференция «Правовое регулирование
использования и охраны лесов», МГУЛ, ИЗиСП, 2011 г. (доклад на тему
«Аренда лесных участков в составе земель лесного фонда собственниками
объектов обустройства месторождений полезных ископаемых»);
конференция «Вопросы использования земель лесного фонда при недропользовании», Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации, Maxconference, 2011 г. (доклад на тему «Перспективы установления приоритета субъекта предпринимательской деятельности на заключение договора аренды лесного участка, когда на заключение договора
имеют право два и более лиц»); VI международная школа-практикум
молодых ученых-юристов, ИЗиСП, 2011 г. (доклад на тему «Нерешенные
правовые проблемы экологической безопасности при недропользовании»);
круглый стол «Правовое обеспечение единой государственной
экологической политики Российской Федерации», ИЗиСП, 2011 г. (доклад на
тему «Создание ликвидационных фондов как фактор повышения
экологической безопасности недропользования»); VIII международная
школа-практикум молодых ученых-юристов, ИЗиСП, 2013 г. (доклад на тему
«Охрана окружающей среды при недропользовании: риски, стимулы,
санкции»); II Школа интерэкоправа, Новосибирск, 2014 г. (доклад на тему
«Обеспечение выполнения недропользователями завершительных
мероприятий в России и за рубежом»); XX всероссийская научно-
практическая конференция «Актуальные проблемы экологического,
земельного права и законодательства», МГУ, 2014 г. (доклад на тему «Пути
повышения социальной ответственности недропользователей за состояние
окружающей среды»).
Структура диссертации формируется в соответствии с задачами диссертационного исследования и включает введение, три главы, состоящие в совокупности из восьми параграфов, заключение, список использованных источников.
Нормативные правовые акты, в том числе зарубежных стран, приводятся по состоянию на 1 ноября 2015 г