Солодова Катерина Юріївна Практика Європейського суду з прав людини у системі джерел адміністративного права

Краткое описание

Солодова Катерина Юріївна, юрист Центру німецького права Інституту права Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Назва дисертації: «Практика Європейського суду з прав людини у системі джерел адміністративного права». Шифр та назва спеціальності 12.00.07 адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Спецрада Д26.001.04 Київського національного університету імені Тараса Шевченка

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
імені ТАРАСА ШЕВЧЕНКА
МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
імені ТАРАСА ШЕВЧЕНКА
МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
Кваліфікаційна наукова праця
на правах рукопису
СОЛОДОВА КАТЕРИНА ЮРІЇВНА
Прим. № _____________
УДК 342.92: 342.72.73 (043.3)
ДИСЕРТАЦІЯ
ПРАКТИКА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СУДУ З ПРАВ ЛЮДИНИ
У СИСТЕМІ ДЖЕРЕЛ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА
Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право
Подається на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук
Дисертація містить результати власних досліджень.
Використання ідей, результатів і текстів інших
авторів мають посилання на відповідне джерело.
_________________К.Ю. Солодова
Наукові керівники –
МЕЛЬНИК Роман Сергійович
доктор юридичних наук, професор;
МАНН Томас
доктор наук, професор
Київ – 2020

ЗМІСТ
ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ І СКОРОЧЕНЬ ........................................ 14
ВСТУП ........................................................................................................................... 15
РОЗДІЛ 1
ПРАКТИКА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СУДУ З ПРАВ ЛЮДИНИ ЯК ДЖЕРЕЛО
АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА: ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА
1.1 Стан і перспективи трансформації джерельної бази адміністративного права 24
1.2 Сутність і значення практики Європейського суду з прав людини як джерела
адміністративного права ............................................................................................... 62
1.3 Практика Європейського суду з прав людини в системі джерел
адміністративного права Федеративної Республіки Німеччина .............................. 82
Висновки до Розділу 1 ............................................................................................... 106
РОЗДІЛ 2
ПРАКТИКА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СУДУ З ПРАВ ЛЮДИНИ ЯК
ЮРИДИЧНА ОСНОВА ДІЯЛЬНОСТІ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ В
ОКРЕМИХ СФЕРАХ
2.1 Практика Європейського Суду з прав людини як юридична основа діяльності
публічної адміністрації у сфері утвердження й забезпечення права на вільні
вибори ........................................................................................................................... 114
2.2 Практика Європейського Суду з прав людини як юридична основа діяльності
публічної адміністрації у сфері утвердження й забезпечення права на свободу
зібрань та об’єднання .................................................................................................. 134
2.3 Практика Європейського Суду з прав людини як юридична основа діяльності
публічної адміністрації у сфері утвердження й забезпечення права на доступ до
інформації..................................................................................................................... 157
2.4 Практика Європейського Суду з прав людини як юридична основа діяльності
публічної адміністрації у сфері утвердження й забезпечення екологічних прав . 182
2.5 Практика Європейського Суду з прав людини як юридична основа діяльності
публічної адміністрації у сфері утвердження й забезпечення права на освіту .... 198
Висновки до розділу 2 ............................................................................................... 219
ВИСНОВКИ ............................................................................................................... 222
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ .............................................................. 229
ДОДАТОК 1 ................................................................................................................ 291
ДОДАТОК 2 ................................................................................................................ 292
ДОДАТОК 3 ................................................................................................................ 293
ДОДАТОК 4 ................................................................................................................ 296

Список литературы

ВИСНОВКИ
У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове виконання
наукового завдання – визначення сутності, змісту та особливостей практики
ЄСПЛ як джерела адміністративного права. Відповідно до поставленої мети та
сформульованих завдань на основі проведеного дослідження було зроблено такі
висновки:
1. Наголошено, що ЄСПЛ є унікальним органом, наділеним специфічною
правосуб’єктністю (тлумачення та деталізації положень ЄКПЛ, аналіз
національного законодавства держав, вплив на інші інституції, організації та
органи Європейського Союзу, а не тільки винесення індивідуального рішення по
конкретній справі). Практика ЄСПЛ має засадничий характер для європейських
країн, оскільки містить чіткі цивілізовані правові орієнтири (стандарти) щодо
належного забезпечення прав і свобод людини. Зважаючи на це, здійснюючи
новелізацію національного законодавства та модернізацію механізмів захисту
прав і свобод людини, кожна держава має грунтуватися на рішеннях ЄСПЛ.
2. Запропоновано нові підходи до вдосконалення системи джерел
адміністративного права, що об'єктивно зумовлено відсутністю єдиної позиції
щодо їх ієрархічної побудови. Наголошено на існуванні ієрархічної системи
джерел адміністративного права та визнанні примату ЄКПЛ і практики ЄСПЛ.
Уточнено ієрархічний взаємозв’язок між міжнародними джерелами права та
внутрішнім законодавством. Доведено, що частиною національного
законодавства України слід вважати лише ті чинні міжнародні договори, згода на
обов’язковість яких дана Верховною Радою України. Підтримана прогресивна
пропозиція щодо місця Конституції України в системі джерел адміністративного
права, відповідно до якої, не применшуючи значення Конституції України,
пропонується вважати її джерелом конституційного, а не адміністративного
права.
Так, ієрархічну побудову формалізованих джерел адміністративного права
пропонується визначати таким чином: ЄКПЛ і практика ЄСПЛ, закони України,
акти Кабінету Міністрів України, інші підзаконні акти, акти органів місцевого
223
самоврядування, акти суб’єктів, що мають делеговані повноваження. Особливість
системи Автономної Республіки Крим визначено таким чином. Основним
нормативно-правовим актом, що регулює суспільно-правові відносини в
Автономній Республіці Крим визнано Конституцію Автономної Республіки Крим.
Даний акт, на відміну від інших актів локального характеру, має статус закону.
Спираючись на положення законодавства, а також на висновки Конституційного
Суду України, запропоновано підхід, згідно з яким, за юридичною силою
Конституція Автономної Республіки Крим займає таке ж місце, як і інші закони
України.
3. Доведено, що авторська парадигма системи джерел адміністративного
права корелюється з адміністративно-правовою традицією ФРН, що в умовах
формальної невизначеності статусу ЄКПЛ визнає її, а відповідно і практику
ЄСПЛ дієвими практичними інструментами забезпечення прав і свобод людини.
Доведено, що ФРН пішла тим шляхом, коли вже виходячи з самої суті та значення
практики ЄСПЛ, не зважаючи на відсутність прямої вказівки в законодавстві,
застосування практики ЄСПЛ обґрунтовується, виходячи з самого факту
ратифікації ЄКПЛ та положень відповідного законодавства про згоду. Досвід
ФРН стверджує той факт, що жодна держава не може уникнути юрисдикції ЄСПЛ
чи відмовитись визнати його рішення, адже немає жодного іншого глобального чи
регіонального аналогу, правова система якого досягла б такого ж рівня зрілості.
4. З’ясовано, що практика ЄСПЛ має імперативний характер як для суддів,
так і для системи суб’єктів публічної адміністрації. У зв’язку із цим наголошено
на потребі внесення змін до ч. 5 ст. 19 Закону України «Про виконання рішень та
застосування практики Європейського суду з прав людини» щодо чіткого
сутнісного визначення поняття «адміністративна практика» та розширення кола
суб’єктів публічної адміністрації, на яких розповсюджується дія даної статті.
Під адміністративною практикою пропонується розуміти передбачені
законодавством та використовувані суб’єктами публічної адміністрації
процедури, у межах яких ухвалюються публічно-владні рішення або вчиняються
відповідні дії. Наголосимо, що до суб’єктів публічної адміністрації належать
224
органи виконавчої влади, органи державної влади, не наділені статусом органу
виконавчої влади, однак уповноважені на реалізацію публічно-владних
управлінських функцій, органи влади Автономної Республіки Крим, органи
місцевого самоврядування та суб’єкти делегованих повноважень. Оскільки всі
вони виконують управлінські функції, вступають у правовідносини з приватними
особами, тому внаслідок цього мають дотримуватись загальних стандартів у сфері
прав людини. Рішення, дії чи бездіяльність зазначених суб’єктів публічної
адміністрації підлягають контролю з боку адміністративних судів.
5. Підкреслено, що джерелом права визнаються не тільки ті рішення ЄСПЛ,
однією зі сторін справи якого є Україна, а й інші рішення, що складають масив
напрацювань діяльності ЄСПЛ. До того ж застосуванню як джерела права
підлягає не все рішення, а лише окремі його положення (якщо таке рішення
ухвалене щодо іншої держави). Так, рішення ЄСПЛ містять в собі дві частини:
ratio decidendi та obiter dictum. У першій ЄСПЛ викладає норми і принципи права,
на підставі яких було розв’язано кожну конкретну справу. Саме в цій частині
формується правова основа, яка має нормативний характер і повинна
застосовуватися щодо всіх інших осіб (не тільки сторін даної справи). А ось у
другій частині рішення містяться зауваження суду з питань, що безпосередньо не
входять у предмет судового рішення. На відміну від положень першої частини,
вони не формулюють той чи інший принцип права і не обґрунтовують рішення
ЄСПЛ. Зважаючи на це, доведено, що рішення ЄСПЛ не можуть розглядатися як
джерело права в цілому. Юридичне значення для держав, що не є сторонами у
справі, мають викладені в мотивувальній частині рішення позиції, норми і
принципи, які в подальшому повинні застосовуватися як судами при розв’язанні
спорів, так і суб’єктами публічної адміністрації в межах реалізації публічновладних повноважень. Саме в цій частині містяться зауваження суду з питань, які
безпосередньо не входять в предмет судового рішення. З огляду на це, більш
точним буде казати, що джерелом права є не рішення ЄСПЛ у цілому, а
відповідна практика Суду.
225
6. Визнано нагальну потребу вдосконалення окремих процедурних аспектів
проведення виборів у контексті закріплення такого проголошеного ЄСПЛ
принципу: «у разі виникнення сумнівів щодо можливості певної категорії осіб чи
окремого громадянина мати право голосу на виборах, таким особам повинна бути
надана можливість голосувати, зважаючи на презумпцію включення в процес
голосування». Запропоновано удосконалити відповідно до стандартів ЄСПЛ
процедури складання та перевірки списків виборців, доступу громадян до
виборчих дільниць, порядок висвітлення процесу виборів у засобах масової
інформації, а також вимоги до підрахунку голосів.
За результатом проведення порівняльного аналізу практики ЄСПЛ з
практикою українських судів зроблено висновок, що найбільш уразливими
категоріями в реалізації активного виборчого права є особи, затримані за підозру
у вчиненні злочину, та особи, які утримуються в установах виконання покарань
(ув’язнені особи), особи з особливостями здоров’я, особи, які під час проведення
голосування перебувають за кордоном, а також після 2014 року такими особами є
внутрішньо переміщені особи.
Досліджуючи питання пасивного виборчого права, підтримано тезу щодо
вилучення закріпленого у ст. 122 Виборчого кодексу України (обставини
визнання голосування на виборчій дільниці недійсним) положення щодо
наявності встановленого, хоча й мінімального, бар’єру можливих правопорушень
під час встановлення результатів виборів. Наголошуючи на наявній залежності
кандидатів на виборах від статі (під час формування виборчих списків організація
партії повинна забезпечити присутність у кожній п’ятірці кожного виборчого
списку чоловіків і жінок (не менше двох кандидатів кожної статі), дотримуючись
принципу рівності виборчого права, запропоновано скасування квот за гендерною
ознакою, закріплених у ст.ст. 219 та 220 Виборчого кодексу України.
7. За відсутності спеціального закону про мирні зібрання саме практика
ЄСПЛ є визначальною при визначенні правомірності рішень, дій або
бездіяльності суб’єктів публічної адміністрації, уповноважених сприяти
громадянам у реалізації права на мирні зібрання. ЄСПЛ артикульовано окремі
226
стрижневі дефініції як своєрідні маркери обґрунтованості обмежень при реалізації
права на мирні зібрання та правові імперативи запобігання правопорушенням,
утвердження демократії та безумовного дотримання суб’єктивних прав і свобод
приватних осіб.
Деталізовано за окремими елементам категорію «мирність», що є
обов’язковою умовою для реалізації права на свободу мирних зібрань. За аналізом
практики ЄСПЛ критеріями вказаної визначальної категорії визначено: потребу
відсутності в учасників зібрання зброї або її легальна наявність, однак відсутність
мети її застосування; відсутність мети та бажання застосування насильницьких
намірів в організаторів та учасників зібрання; характеристику закликів та лозунгів
зібрання, зокрема державного чи політичного характеру; можливість прояву
активних немирних дій контрдемонстрантів мирного зібрання або запланованої
провокативної поведінки невдоволеної метою проведення мирного зібрання
частини населення; особливості оцінки негативних дій окремих учасників
масового зібрання.
Доведено, що учасниками мирного зібрання можуть бути як фізичні особи,
так і юридичні, визначено двох осіб як мінімальну кількість можливих учасників
мирного зібрання. Визнано, що місцем проведення зібрання може бути як
територія під відкритим небом, так і закрите приміщення.
8. Згідно з практикою ЄСПЛ, визначено, що окрім передбачених статтею 6
Закону України «Про доступ до публічної інформації», право на інформацію може
бути обмежено державою, зважаючи на мету запитувача, природу інформації,
роль запитувача та наявність готової і зафіксованої інформації.
Запропоновано новелізувати вказану статтю 6 Закону України «Про доступ
до публічної інформації» шляхом узгодження встановлених цим Законом
критеріїв трискладового тесту щодо віднесення публічної інформації до категорії
обмеженого доступу з практикою ЄСПЛ відповідно до статті 10 ЄКПЛ.
Пропонується передбачити співставлення розпорядниками публічної інформації
правової сутності конкретної інформації з метою, для якої вона отримується, у
значенні первинної процедури здійснення трискладового тесту. Із метою
227
реалізації вказаного висновку доведено потребу внесення змін до другої та п’ятої
частин статті 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації», що
полягають у встановленні потреби зазначення серед вимог, що має містити запит
на інформацію, мети подання запиту. Ураховуючи практику ЄСПЛ, пропонується
адміністративно-правовий статус запитувача публічної інформації
використовувати на другому рівні проведення трискладового тесту.
9. На основі аналізу практики ЄСПЛ запропоновано запровадити нові
механізми дотримання позитивного обов’язку держави щодо контролю за
підприємствами, установами та організаціями, зважаючи на місце їх
розташування, віддаленість від населених пунктів, потенційний рівень шуму,
викидів шкідливих речовин в атмосферне повітря, водойми та ґрунт. Наголошено
на потребі забезпечення безперешкодного доступу до інформації про серйозні
ризики для довкілля та людей, створення умов для участі громадськості у
розробленні та ухваленні управлінських рішень, забезпечення безперешкодного
доступу приватних осіб до суду, а також надання допомоги постраждалим особам.
Доведено, що існування розвиненої нормативно-правової бази у сфері захисту
навколишнього природного середовища та екологічних прав не є достатньою
гарантією виконання обов’язків уповноваженими суб’єктами публічної
адміністрації. Комплексний аналіз практики ЄСПЛ, зокрема в справах проти
України, дає підстави виокремити такі три стрижневі проблеми:
несистематизованість/невпорядкованість і еклектичність природоохоронного
законодавства; безвідповідальність уповноважених суб’єктів публічної
адміністрації; незбалансованість публічних і приватних інтересів.
10. Наголошено на безальтернативності визначення прав людини як
базового імперативу-підґрунтя реформування вітчизняної системи освіти.
Визнано, що окремі положення оновленого освітнього законодавства мають
контроверсійний характер (щодо вибору навчального закладу, оплати навчання,
мови навчання національних меншин тощо). Проаналізовано доцільність
запровадження інституту освітнього омбудсмена як потужного знаряддя
гарантування права на освіту. Окрему увагу зосереджено на особливостях
228
законодавчого регулювання діяльності наукових працівників та проблемі
дотримання вимог академічної доброчесності.