ІНСТИТУЦІОНАЛЬНИЙ ВИМІР ФОРМУВАННЯ ЄДИНОЇ ПОЛІТИЧНОЇ СИСТЕМИ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ Автореферат

У „Вступі” обґрунтовано наукову актуальність теми, визначено об'єкт, предмет, мету та завдання дослідження, встановлено зв'язок з науковими програмами й планами ІСЕМВ, висвітлено наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, а також представлено інформацію про апробацію висновків дослідження.

У першому розділі „Еволюція інституціональної системи ЄС” розглянуто основні концептуальні підходи, обґрунтовано методологічну основу дослідження та здійснено класифікацію й критичний аналіз основних джерел, на які спирається робота. Виявлено загальні тенденції та альтернативні засоби дослідження політичної системи в її інституціональному вимірі, проаналізовані основні теорії європейської інтеграції, а також обґрунтовано авторську стратегію наукового аналізу. Автор аналізує процес становлення європейської інституціональної системи в рамках розвитку європейської інтеграції. Оскільки економічна складова була основною у формуванні Європейських співтовариств, розглядається поняття економічної інтеграції, його джерела, а також основні течії в теорії економічної інтеграції. І незважаючи на те, що жодна із цих теорій не була повністю перетворена в життя, кожна з них має безсумнівну цінність з точки зору аналізу й прогнозування реальних процесів європейської інтеграції.

Дисертант показує, що визначальними в розвитку європейської інтеграції стали особливості економічної й політичної ситуації, які склалися в Європі після Другої світової війни, коли саме інтеграція представлялася оптимальним вирішенням проблем післявоєнного економічного відновлення, запобігання майбутніх франко-германських конфліктів і об'єднання сил в умовах формування двополярного світу. Найбільшою мірою потребам Європи того часу відповідав план Шумана, який припускав поступовість європейської інтеграції, що стало згодом, на думку автора, одним з основних принципів європейської інтеграції в цілому й запорукою її успішності.

Першим кроком на шляху загальноєвропейського будівництва було утворення Європейського об’єднання вугілля і сталі (ЄОВС), новаторство якого полягало у створенні зони вільної торгівлі й закладенні основ спільного ринку. Римський договір 1951 р. знаменував початок інституціонального оформлення європейської інтеграції - для досягнення цілей ЄОВС була створена інституціональна система, яка мала низку наднаціональних характеристик. Зрозуміло, що мова йшла про інтеграційне об'єднання, обмежене двома галузями промисловості, однак саме перші успіхи секторної надгалузевої інтеграції дали імпульс для подальшого розширення сфер співробітництва країн-учасниць ЄОВС. Крім того, цей приклад показав вигоди секторної інтеграції при наявності політичних перешкод в інших сферах.

При дослідженні інститутів цього об'єднання, втім, як і інституціональної системи Співтовариств у подальшому, дисертант використав інституціональний підхід, детальна розробка якого належить Д. Норту і який в останні десятиліття набирає ваги. Він визначає інститути як правила гри в суспільстві або обмежувальні рамки, що організують взаємини між людьми й задають структуру спонукальних мотивів людської взаємодії в політиці, економіці, соціальній сфері й т.д. Таке тлумачення інститутів дозволяє розглядати їх у взаємозв'язку з різними факторами розвитку, насамперед економічними, і в контексті «обмежувальних рамок» реального процесу інтеграції, у якому взаємодіють країни-учасниці. Традиційно в офіційних документах під інститутами ЄС розуміються основні компоненти його політико-організаційної структури - Комісія ЄС, Рада ЄС, Європарламент, Суд і Рахункова палата.

При помітному взаємному побоюванні країн післявоєнної Європи інституціональне оформлення ЄОВС означало фактично якісно новий рівень у відносинах країн-учасниць і заклало необхідні основи для подальшого інституціонального розвитку європейської інтеграції. Наступні зміни в інституціональній структурі були пов'язані з новими потребами і цілями інтеграції, зростанням кооперації усередині галузей і, як наслідок, взаємозалежності країн учасниць. Зокрема, підвищення кооперації й спеціалізації в економічному співробітництві спричинило ускладнення й удосконалення інституціональних структур. Те, що було достатнім для реалізації цілей ЄОВС, вимагало перегляду й доповнення відповідно до нових завдань інтеграції.

Саме помітні успіхи ЄОВС дозволили державам-членам ухвалити рішення щодо поширення свого співробітництва на інші економічні сфери, в результаті чого в 1957 р. Римським договором було засновано Європейське економічне співтовариство, що стало найбільш важливим із трьох європейських об'єднань. Одночасно було утворено Європейське співтовариство з атомної енергії, оскільки успішний розвиток цієї галузі в рамках однієї країни був неможливий і, відповідно, таке об'єднання представлялося взаємовигідним і, мабуть, єдиним вирішенням проблеми для всіх країн-учасниць.

Тим часом, як показує автор на прикладі невдачі Європейського оборонного співтовариства, спроби інтеграції в політичній сфері у світлі економічних успіхів, виявилися передчасними й чітко показали неготовність Європи до швидкого розширення інтеграції, виявивши важливість принципу поступовості, особливо в політично чутливих сферах, де країни-учасниці ревно охороняли свої інтереси.

Договір про ЄЕС передбачав чотири найважливіших інститути - Європейську парламентську асамблею, Раду, Комісію й Суд. Характер його цілей і завдань (формування спільного ринку, економічного й валютного союзу) обумовив верховенство ЄЕС у системі Співтовариств, і тому згодом саме його інституціональні структури зайняли центральне місце в системі трьох Співтовариств. Характеризуючи порядок формування, коло повноважень і місце кожного інституту в інституціональній архітектурі, автор проводить думку про її оригінальність, оскільки вона сполучала в собі риси, властиві міжнародним організаціям, федеративним і конфедеративним структурам, а також національній державі. Крім того, в інституціональній системі ЄЕС відбилася властива процесу європейської інтеграції боротьба наднаціональних і міжурядових сил за верховенство в Співтоваристві, яку вдалося до деякої міри пом'якшити за допомогою введення в правову базу ЄЕС принципу субсидіарності.

У числі найбільш характерних проявів цього протиборства й одночасно політичних «збоїв» у розвитку інтеграції дисертант звертає увагу на так звану «кризу порожнього крісла», оскільки за цим стояла характерна для розвитку Співтовариства боротьба за лідерство між традиційними суперницями - Францією й Німеччиною.

Наступною найважливішою подією для становлення інституціональної системи ЄС стало прийняття в 1986 р. Єдиного європейського акту, що здійснив легітимізацію Європейської Ради як вищого органа в системі керування Співтовариствами а також підтвердив застосування принципу прийняття рішень більшістю голосів, підвищення ролі Європарламенту через закріплення процедури співробітництва, створення Суду першої інстанції. Однак, як показує автор, при всій своїй прогресивності цей документ у значній мірі носив компромісний характер і був перехідним до нової фази інтеграції - політичного союзу.

Другий розділ „Сучасний етап розвитку інституціональної системи ЄС” присвячений аналізу проблем інституціонального реформування ЄС на сучасному етапі, який, за хронологією дослідження, почався із підписання у 1991 р. „Договору про Європейський Союз” у м. Маастріхт (або Маастрихтського договору).

Маастрихтський договір продовжив традицію установчих договорів і Єдиного європейського акту, заклавши необхідні правові основи політичного союзу країн ЄС. Крім того, він припускав серйозну інституціональну реформу, спрямовану на посилення наднаціональних рис в інституціональній архітектурі Союзу, що виразилося, зокрема, в подальшому підвищенні ролі Європарламенту, розширенні сфер голосування кваліфікованою більшістю, доробці принципу субсидіарності. Однак очевидні розходження в підходах країн-членів привели до необхідності досягнення консенсусу по цілому ряду питань і додання гнучкості тексту Договору з метою уникнення зриву його прийняття, а розгляд частини з них було відкладено. На думку дисертанта, саме внаслідок компромісного характеру ряду найважливіших положень Маастрихтського договору й політики відкладання проблем незабаром стала очевидна необхідність у продовженні реформування, що й було зроблено в ході підписання Амстердамської редакції Договору про ЄС, а потім Ніццького Договору.

Ці договори були пов'язані, насамперед, з найбільшим за своїми масштабами розширенням Союзу. З моменту свого зародження європейська інтеграція ставала усе більш складною й різнобічною, у той час як періодичне розширення ЄС супроводжувалося лише механічним інституціональним «латанням» без уваги до самої структури. Тому назріла необхідність у комплексній реформі, яка і була розпочата в Ніцці, з метою забезпечення керованості об'єднання при значному збільшенні його учасників та з урахуванням нових політичних реалій.

Пріоритетними напрямками інституціональної реформи, які були включені до Ніццького Договору, стали: зміна порядку формування керівних органів Союзу; вдосконалення принципів прийняття рішень у цих органах і врівноваження впливу голосів держав-членів; розширення повноважень і компетенції даних інститутів, а також скорочення дефіциту легітимності й додання траспарентності всій інституціональній системі ЄС.

Однак Ніццький Договір, при всій різноманітності оцінок його результатів, недостатньо відповідав масштабності змін, які повинні були спричинити майбутнє розширення Союзу, а також носив характер компромісу. Як показує автор, найважливіша причина як і раніше полягала в тому, що в питаннях інституціональних перетворень присутня особливо гостра полеміка між державами-членами ЄС, які продовжують відстоювати власні інтереси на європейській арені. Слід зазначити, що боротьба інтересів мала місце як між групами держав (малими й великими країнами-членами), так і між провідними державами ЄС, які прагнуть втілити в ЄС бажану модель розвитку. Про це красномовно свідчило небажання ряду членів ЄС розширювати число сфер, що підпадають під принцип голосування кваліфікованою більшістю, дебатів відносно розподілу мандатів у європейських інститутах у ЄС-27, а також заяви лідерів держав-членів. При цьому результати Конференції найбільшою мірою відповідали очікуванням Німеччини, вага якої в ЄС завдяки цьому зросла ще більше.

У третьому розділі „Перспективи розвитку інституціональної системи ЄС” розглядаються можливі варіанти розвитку інституціональної системи ЄС в найближчому майбутньому а також аналізується проект Європейської Конституції, яка в разі її прийняття державами-членами повинна замінити установчі договори Європейського Союзу.

Один з найважливіших аспектів Ніццького Договору полягає в тому, що в ньому було передбачено подальше реформування інституціональної системи. Крім того, було ухвалене рішення про скликання конвенту для розробки Конституції й підвищення рівня демократичності в ЄС. Ці кроки дозволяють визнати, що, незважаючи на різноспрямованість національних інтересів і численні розбіжності, держави-члени ЄС продемонстрували бажання й волю розвивати реформування інституціональної системи при посиленні її наднаціональних характеристик. Ніцца стала черговим кроком у цьому напрямку, хоча і менш значущим, ніж очікувалося.

Склад конвенту, процедури й методи роботи, коло питань для обговорення були визначені в «Лакенській Декларації», прийнятій на зустрічі Європейської ради в Лакені. Багато в чому дублюючи проблематику дебатів, конвент під головуванням Ж. д'Естена повинен був також зосередитися на виробленні Європейської Конституції. Слід зазначити, що конвент почав свою роботу відкритими слуханнями, після чого відбувся аналіз отриманих пропозицій і відповідей на питання «Декларації про майбутнє Союзу» за допомогою дискусій усередині конвенту.

Як представляється здобувачеві, такий підхід свідчив про бажання європейських чиновників знову продемонструвати свою рішучість зробити чергове коло дебатів як можна більш відкритим для європейців для того, щоб запобігти традиційним обвинуваченням „євроскептиків” у тому, що будівництво ЄС було й залишається справою еліт, і для забезпечення довіри європейських громадян. При цьому необхідно визнати, що перед конвентом стояло дійсно серйозне завдання - створити документ, який би являв собою результат консенсусу членів конвенту й одночасно відповідав запитам держав-членів ЄС.

10 липня 2003 року у Брюсселі відбулося останнє засідання „Європейського Конвенту щодо майбутнього Європи”, який завершив роботу над „Проектом Договору, що встановлює Конституцію для Європи”. Успіх діяльності Конвенту рівною мірою залежав від того, наскільки вміло йому вдавалося в єдиній концепції згладити протиріччя в дискусії про Конституцію між наднаціональними-федералістськими поглядами та міжурядовими уявленнями, орієнтованими на збереження суверенітету. Участь парламентаріїв ніяким чином не означала, що наднаціональні концепції будуть схвалені ними автоматично. Національні уряди, парламенти й громадяни були зацікавлені насамперед у розподілі сфер компетенції, що стає перешкодою на шляху поступового розмивання державного суверенітету.

Конституція базується на двох документах ЄС: Римському та Маастрихтському договорах. Вона складається із 265 сторінок, 448 статей, поділених на чотири розділи: інститути ЄС, компетенція інститутів ЄС, політика ЄС в різних галузях, порядок перегляду Основного закону.

Окремо слід зупинитися на розгляді питання процедури голосування. Після того як Конституція буде ратифікована країнами-членами ЄС, починаючи з 2009 року рішення в ЄС прийматимуться 55-ма % всіх голосів плюс одна держава, в яких проживає щонайменше 65% населення ЄС, тобто 15 з 25 держав або 16 із 27 після вступу в ЄС Румунії та Болгарії. Якщо проект документу пропонує Рада Міністрів, а не Єврокомісія, то за нього повинні проголосувати щонайменше 72% країн. В першу чергу це стосується питань зовнішньої політики та внутрішнього правопорядку. Така процедура захищає права малих країн. Необхідно відзначити, що Конституція скоротила кількість рішень, які потрібно приймати одноголосно, натомість введено принцип подвійної більшості.

Конституція Європейського Союзу була одноголосно прийнята на самиті голів держав та урядів ЄС у липні 2004 року та формально закріпила посилення наднаціонального регулювання інтеграційних процесів і підтвердила початок формування державного устрою в ЄС по федеративному типу. Після цього відбулось схвалення Європейським парламентом Конституції в січні 2005 року. Загалом слід зазначити, що більшість європейських політиків оцінюють Конституцію як результат компромісу різних точок зору. На думку автора, ні федералістам, ні конфедералістам не вдалося отримати переконливу перемогу. Прийняття Конституції не гарантує припинення суперечок з актуальних питань співтовариства, а лише переведе їх на дещо інший рівень, процес обговорення важливих питань дещо сповільниться, оскільки вимагає прийняття погоджених рішень.

Нинішній етап внутрішнього розвитку ЄС характеризується необхідністю вирішення питання щодо режиму ратифікації Конституції. Існує два варіанти: референдум та утвердження парламентом. Отже, процес прийняття Конституції в країнах, де останнє слово залишається за народом, вже є і далі буде суперечливим та неоднозначним. Найближчі два роки для Європи будуть непростими доти, доки Конституція не буде прийнята всіма країнами. Однак якщо, все ж таки, деякі країни загальмують прийняття відповідального рішення, це не буде означати остаточного краху. Адже протягом історії свого існування ЄС переживав чимало непростих моментів.

В цьому розділі автор також розглядає євроінтеграційні перспективи України в контексті інтеграційних змін ЄС. У відносинах України та Європейського Союзу склався комплекс передумов для їх помітного поглиблення та істотної диверсифікації, із довгостроковим прицілом на інтеграцію України до ЄС. Таке пожвавлення співробітництва "Україна - ЄС" розповсюджується, у тому числі, на сферу зовнішньої, безпекової та оборонної політики. Наявний наразі формат діалогу України та ЄС, що становить політичну основу співпраці як у двосторонньому, так і в інтеграційному вимірах, передбачає досягнення такого рівня відносин, який був би більший, ніж просто партнерство і відрізнявся б від статусу членства лише відсутністю спільних комунітарних інституцій.