Концептуальні засади та інституційні механізми політики Європейського Союзу у сфері туризму Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено об'єкт і предмет дослідження, його мету та завдання, зроблено огляд методологічної основи та джерельної бази дисертації, сформульовано наукову новизну, висвітлено теоретичне і практичне значення отриманих результатів, розкрито зв’язок дисертації з науковими програмами і темами, подано апробацію дослідження та структуру роботи.

У першому розділі “Теоретико-методологічні основи дослідження спільних політик ЄС” проаналізовано стан наукової розробки, джерельну базу та методологію дослідження; досліджено спільні політики у контексті теорій європейської інтеграції; з'ясовано концептуальні засади формування туристичної політики ЄС.

У першому підрозділі “Спільні політики ЄС як об’єкт політологічних досліджень” з’ясовано, що політологічні дослідження, висвітлюючи різні аспекти євроінтеграційного процесу, залишають поза увагою особливості формування спільних політик та управління ними. Це повною мірою стосується політики ЄС у сфері туризму, недостатньо дослідженої як міжнародними, так і українськими науковцями.

У контексті комплексного дослідження становлення та розвитку політики ЄС у сфері туризму слід відзначити два тематичні напрями. Перший аспект охоплює дослідження спільних політик загалом та їх інституційного забезпечення в процесі європейської інтеграції. Характерно, що існує велика кількість тематичних досліджень емпіричного характеру і незначна – теоретичного змісту. Дещо краще питання спільних політик висвітлені у працях дослідників з нових країн – членів ЄС, оскільки в процесі достосування до норм ЄС вони були змушені вивчити досвід формування і реалізації політик в Європі-15, щоб адекватно адаптувати свої національні політики і стратегії до загальноєвропейської. У цих країнах ухвалено відповідні нормативно-правові акти і досліджено процес адаптації законодавства у сфері туризму до стандартів ЄС та засади формування політики ЄС у сфері туризму згідно з принципом координування та узгодження показників.

Другим тематичним напрямом є дослідження державного регулювання у сфері туризму та формування туристичної політики. Дослідженість цього аспекту є досить високою, існує велика кількість публікацій і підручників з цієї проблематики. Проте в таких дослідженнях мало уваги приділяється власне ЄС, а основну увагу зосереджено на питаннях національних політик і на діяльності міжнародних організацій у сфері туризму. ЄС до жодної з цих категорій не належить. Ці дослідження провадяться в межах вивчення менеджменту туризму та організації туристичної діяльності.

Теоретичним підґрунтям дослідження спільних політик ЄС у дисертації стали теорії європейської інтеграції. Відтак визначальним для формування спільних політик ЄС та постійного збільшення їхньої кількості є “інтеграційний метод” Ж.Моне, який передбачив глибинність і тривалість процесу європейської інтеграції. Найближчою до цього методу є неофункціоналістська теорія Е.Хааса, яка перенесла функціоналізм Д.Мітрані за межі теоретичних досліджень на практичний рівень формування ЄС, і визначила ролі політичної еліти та економічних груп інтересу на основі ефекту переливу (spillover effect). Принципово важливим є твердження, що економічна інтеграція поступово приведе до налагодження міцних взаємозв’язків між державами-учасницями, що, своєю чергою, сприятимуть переходу до наддержавного інституційного виміру та інтеграції політичної. У цьому контексті набуває актуальності проблема важливості інституцій у формуванні та реалізації спільних політик ЄС, представлена неоінституціоналістами (Дж.Марч та Й.Ольсен). Отже, європейська інтеграція є процесом, який безперервно еволюціонує, охоплюючи все більше сфер діяльності ЄС та удосконалюючи його інституційну структуру і механізми прийняття рішень.

У другому підрозділі досліджено “Понятійно-категоріальний апарат та особливості формування спільних політик ЄС”. Оскільки європейська інтеграція базується на спільних політиках, які розвиваються та примножуються завдяки особливій процедурі ухвалення рішень ЄС, то ухвалюючи спільні політики, учасники погоджуються делегувати частину своїх суверенних національних повноважень наднаціональним інституціям. Таке делегування суверенних прав у межах спільних політик є головною проблемою, але водночас – фундаментальною характеристикою європейської інтеграції. Дослідники виділяють чотири головних типи спільних політик: базові, вторинні, горизонтальні та секторальні.

З розвитком ЄС спільна політика охоплювала сфери, які вважалися необхідними для належного функціонування внутрішнього ринку, але мали ширший суспільний вимір (регіональна і структурна політики, валютна політика, політика у сфері охорони навколишнього середовища, політика у сфері наукових досліджень і розвитку, політика у сфері туризму, промислова політика та ін.). Спільні дії проводилися також у межах освітньої і культурної політики, у сфері охорони здоров’я та політики у сфері захисту прав споживачів. Результатом поступових спроб поглиблення співпраці в політичній сфері стали положення Договору про ЄС, підписаного в Маастрихті 1992 р. Договір передбачав створення другої опори ЄС, до якої ввійшла спільна зовнішня політика та політика безпеки, положення про громадянство ЄС (як додаток до національного). Було також створено третю опору ЄС, яка охоплює співпрацю у сфері юстиції та внутрішніх справ. Натомість, в Амстердамському договорі 1997 р. наголошувалося на зміцненні спільної соціальної політики, особливо на пожвавленні роботи, спрямованої на зростання зайнятості і боротьбу з безробіттям.

Для політологічного аналізу спільних політик ЄС важливим є визначення моделей їх формування. В роботі проаналізовано п’ять моделей формування політики ЄС: Спеціальний метод Співтовариства, регулятивна модель ЄС, багаторівнева система державного управління, інтенсивне трансурядове співробітництво, координація політики та визначення контрольних показників, які сприяють кращому розумінню політикотворчих процесів у ЄС.

Третій підрозділ присвячений аналізу “Концептуальних засад туристичної політики ЄС”. У ньому виділено низку проблем, пов’язаних із визначенням місця політики ЄС у сфері туризму в системі спільних політик ЄС, з’ясуванням її сутності та особливостей формування.

Метою політики ЄС у сфері туризму є зближення законів, підзаконних актів та адміністративних розпоряджень країн-членів, що стосуються туризму та пов’язаних з ним сфер діяльності ЄС. На підставі аналізу існуючих моделей формування політик ЄС визначено, що політика у сфері туризму формується за допомогою моделі “координації політики та узгодження контрольних показників”, яка в оновленому ЄС вважається найперспективнішою. Оскільки її метою є не ліквідація і повна заміна національних політичних систем, а обмін досвідом і сприяння поширенню прикладів найкращої практики серед держав-членів, збереження культурної та історичної спадщини, є певні підстави сподіватися, що в майбутньому саме цей метод формування політики стане типовим для ЄС як альтернатива формальному перенесенню повноважень з національного рівня на рівень ЄС.

Ці положення визначають політику ЄС у сфері туризму як наднаціональний інструмент для реалізації державних політик у сфері туризму країн – членів ЄС. Стає очевидним, що без знання суті державних політик втрачається комплексне сприйняття політики ЄС у сфері туризму. В роботі коротко проаналізовано національні туристичні політики держав – членів ЄС, їх види, завдання та функції, а також інституційні механізми формування та реалізації. Держави – члени ЄС здійснюють свої політики, які формують спільну політику. Кожна держава формує свою управлінську вертикаль для сфери туризму та визначає напрями її діяльності в межах загальноєвропейської стратегії сталого розвитку та для досягнення основних цілей ЄС.

Туристична політика ЄС спрямована на координацію розвитку туристичних політик держав – членів ЄС, в тому числі на захист туристів та їх вільного переміщення (спрощення поліцейського та митного контролю на кордонах; підвищення безпеки туристів і захист від недоброякісної реклами; гармонізація страхування туристів та їх автотранспорту; інформування туристів про їхні соціальні права); гармонізацію правил діяльності у сфері туризму (гармонізація податкової політики; взаємне визнання рівня кваліфікації і дипломів професійної підготовки; розмежування в часі відпусток для зняття навантаження на туристичну індустрію в сезони “пік”); регіональний розвиток туризму (поширення туризму в регіони, які мають туристичний потенціал, але в яких через певні причини туризм перебуває на низькому рівні розвитку).

У другому розділі “Інституційно-правові механізми формування та реалізації політики ЄС у сфері туризму” основну увагу зосереджено на становленні, нормативно-правовому регулюванні та інституційній структурі туристичної політики ЄС. У першому підрозділі розглядається “Становлення та нормативно-правове регулювання туристичної політики ЄС” в історичній перспективі, яке слугувало базою для розробки власної періодизації етапів формування пропонованої політики та визначення характерних ознак того чи іншого періоду. Досліджено витоки туристичної політики, обґрунтовано необхідність і можливість здійснення спільних заходів у сфері туризму задля реалізації основних цілей ЄC, викладених в установчих договорах ЄС, що склали основу нормативно-правової бази туристичної політики ЄС.

Протягом 1984-1996 рр. спостерігаємо зацікавлення політикою у сфері туризму на рівні ЄС, відбувається становлення нормативно-правової бази. Аналіз виданих Співтовариством документів, які стосуються туризму, свідчить про активний розвиток ідеї формування самостійної політики, намагання виокремити проблематику туризму з існуючих спільних політик ЄС. Проте ЄС у той час переживав чимало подій, які стосувалися його життєдіяльності, – розширення 90-х років, становлення політичної співпраці, ухвалення Маастрихтського договору та утворення ЄС. Саме тому туристична політика ЄС не мала пріоритетності. Однак подальшого вдосконалення нормативно-правове регулювання політики ЄС у сфері туризму на цьому етапі набуло у “Зеленій книзі про роль ЄС у сфері туризму” 1995 р.

Протягом 1997-2000 рр. спостерігалося певне сповільнення темпів формування туристичної політики ЄС на рівні інституцій. Однак, незважаючи на це, відбулася низка різноманітних конференцій та заходів, на яких порушувалися питання туристичної політики та діяльності загалом і пропонувалися шляхи вирішення важливих для туризму проблем.

Наслідком такої діяльності стало прийняття у 2001 р. Комюніке Європейської Комісії “Працюємо разом заради майбутнього європейського туризму”, яке знаменувало початок нового періоду у формуванні політики ЄС у сфері туризму. Першим пунктом Комюніке, яке закликало до пожвавлення співпраці між державами-членами і Європейською Комісією у сфері туризму, стала пропозиція приєднання цієї політики до переліку спільних політик ЄС.

Прийняття у 2002 р. Рішення Ради ЄС “Майбутнє європейського туризму”, на нашу думку, підштовхнуло до відновлення процесу формування політики у сфері туризму, визначення моделі формування та пріоритетів розвитку, започаткування щорічних європейських туристичних форумів.

2004 р. став переломним як для ЄС та його інституцій, так і для політики ЄС у сфері туризму – відбулося масштабне розширення, було прийнято Проект Конституції для Європи, до якого увійшли положення про сферу туризму. Зазначимо, що сфера туризму віднесена до сфери підтримувальних, координувальних, чи доповнювальних заходів, поряд з охороною та зміцненням здоров’я людини; промисловістю; культурою; освітою, молоддю, спортом і професійним навчанням; цивільним захистом та управлінською співпрацею.

“Інституційна структура політики ЄС у сфері туризму”, яка досліджується у другому підрозділі другого розділу дисертації, повністю відтворює загальну схему ЄС. Спостерігається поділ на основні інституції та допоміжні. Основними інституціями є Відділ туризму Генерального управління з питань підприємництва Європейської Комісії, Комітет транспорту і туризму Європейського Парламенту та Рада ЄС у форматі засідань з питань конкуренції (внутрішній ринок, виробництво, дослідження та туризм). Важливе значення для розвитку політики у сфері туризму, як і усіх політик першої опори, має Європейська Комісія. В її структурі функціонує Відділ туризму при Генеральному управлінні з питань підприємництва та працює Комісар з питань промисловості та підприємництва, який відповідає за сферу туризму (з 2004 р. таким є віце-президент Європейської Комісії Гунтер Ферхойген).

Однією з основних функцій Відділу туризму є координація діяльності в межах повноважень Європейської Комісії з метою цілковитого забезпечення інтересів туризму при підготовці законодавства, а також здійсненні програм і політик, що безпосередньо не пов’язані з завданнями туризму, але або включають аспект туризму, або суттєво впливають на пов'язану з ним діяльність.

Європейський Парламент у межах своїх повноважень значно менше залучений до формування політики ЄС у сфері туризму, але активно підтримує усі ініціативи Європейської Комісії щодо її формування та розвитку. Про важливість політики у сфері туризму для ЄС свідчить наявність в Парламенті Комітету з питань транспорту та туризму.

Рішення Ради ЄС, які приймаються на її засіданнях, прямо чи опосередковано впливають на політику у сфері туризму, а тому належать до нормативно-правової бази цієї політики. Проблеми туристичної політики розглядаються на засіданнях Ради з питань конкуренції (внутрішній ринок, виробництво, дослідження та туризм). Протягом 2000-2006 рр. у такому форматі Рада збиралася дев’ять разів, з них чотири рази безпосередньо обговорювалися питання туристичної сфери.

Слід відзначити ідею Ради ЄС щодо проведення щорічних Європейських туристичних форумів на найвищому рівні для пожвавлення співпраці і координації діяльності у сфері туризму (21 травня 2002 р.). Європейський туристичний форум, який, на нашу думку, є допоміжною інституцією ЄС у сфері туризму, став прототипом зустрічей Ради для вирішення питань політики у сфері туризму і “найвищою інстанцією” з питань розвитку туризму в ЄС. Протягом 2002-2006 рр. відбулося п’ять європейських туристичних форумів, які розглянули важливі питання європейської туристичної політики.

Допоміжними інституціями є також Консультативний комітет з туризму, Економічний і соціальний комітет і Комітет регіонів. Основними функціями Консультативного Комітету з туризму, заснованого 1986 р., є сприяння обміну інформацією, консультації та співробітництво у сфері туризму. До його складу входять представники 30 країн Європейської економічної зони (27 країн – членів ЄС, а також Норвегія, Ісландія і Ліхтенштейн). З 2002 р. повноваження Консультативного комітету з туризму розширено задля налагодження співпраці на усіх етапах реалізації політики ЄС у сфері туризму.

У процесі прийняття рішень теж простежується загальна для ЄС схема. Право законодавчої ініціативи у сфері туризму належить Європейській Комісії. Крім того, хоч Рада і є головним органом щодо прийняття рішень і видання правових актів, Комісія в процесі своєї роботи також може видавати розпорядження, директиви, рішення та інші правові акти. Це можуть бути як виконавчі приписи до розпоряджень Ради, так і документи, видані в межах власних повноважень. Найчастіше Комісія приймає рішення ненормативного характеру, спрямовані до конкретного адресата. Треба підкреслити, що, як і в діяльності Ради, в правотворчій діяльності Комісії діє принцип обмеженої компетенції. Для видання кожного правового акту необхідна відповідна правова основа, яка окреслена у статтях установчих договорів. Дуже часто в них конкретно визначений вид документа, який має видаватися в тій чи іншій сфері або в тому чи іншому випадку.

Згідно з Договором про ЄС, при прийнятті рішення у сфері туризму необхідно дотримуватися такої процедури: Європейська Комісія подає проект пропозицій на розгляд Європейському Парламенту, який або схвалює його, або повертає з зауваженнями на доопрацювання. Якщо ЄК та ЄП узгодили між собою текст, проект пропозицій подається на затвердження у Раду ЄС. Процедура прийняття рішень для туризму вимагає одностайної згоди Ради ЄС. Саме принцип одностайності часто перешкоджає вирішенню важливих питань.

У третьому підрозділі розглядаються “Механізми взаємодії політики у сфері туризму з іншими політиками ЄС”, що дало змогу відстежити тісні взаємозв’язки туризму з політикою у сфері захисту прав споживачів (туристів), політикою щодо малих і середніх підприємств, свободою економічної діяльності та надання послуг, транспортною політикою, політикою у сфері охорони навколишнього середовища та регіональною політикою, які, на нашу думку, найбільше впливають або зазнають впливу сфери туризму у ЄС та визначають закономірності формування туристичної політики ЄС. У цьому контексті важливим є питання залучення структурних фондів і програм ЄС для досягнення основних цілей політики у сфері туризму та реалізації стратегії сталого розвитку.

“Тенденції розвитку туристичної політики ЄС у контексті сучасних євроінтеграційних процесів” розглядаються у третьому розділі. Так, у першому підрозділі простежується “Вплив розширення ЄС 2004 р. на розвиток політики у сфері туризму”. З’ясовано, що туризм був одним із пунктів Національних програм приготування до членства в ЄС в процесі достосування до норм Європейського Союзу.

У процесі адаптації національних правових систем до норм ЄС усі країни-кандидати від 2000 р. спрямовували національні політики у сфері туризму на вирішення трьох проблем: гармонізація національного права з правом ЄС; розвиток і налагодження конкурентоспроможності туризму; зміна організаційних структур туризму. Після приєднання до ЄС країни-члени долучилися до реалізації політики ЄС у сфері туризму, яка передбачає створення умов для розвитку туризму з урахуванням проблем охорони навколишнього середовища, діяльності малих і середніх підприємств, створення можливості збільшення працевлаштування в туристичних регіонах, підтримки локальної ініціативи у сфері туризму, активізації туристичних регіонів.

Безпрецедентне розширення ЄС 2004 р. природно спричинилося як до позитивних, так і до негативних тенденцій у цій сфері функціонування Співтовариства. З одного боку, процес розширення зумовив появу нових викликів і загроз: зростання конкуренції та цін, наплив фахівців із центральноєвропейських країн до “старої” Європи, насамперед висококваліфікованих. З іншого боку, нові країни-члени отримали доступ до туристичних ринків ЄС та загальноєвропейської системи захисту споживачів, можливість удосконалення транспортних та інформаційних мереж, зростання руху туристичних потоків до цих країн.

Результатом довготривалого впливу розширення ЄС на розвиток туризму буде подальше посилення внутрішньорегіонального туризму. Нові країни-члени матимуть користь з транспортної політики ЄС та розвитку транс’європейських мереж, так само як і зі спільних правил конкуренції у сферах податків, стандартів якості та захисту прав споживачів. Передбачається зростання купівельної спроможності громадян нових країнах-членів, яке збільшить кількість туристів з цих країн у інші європейські країни.

Завдання другого підрозділу третього розділу визначило потребу з’ясування “Перспективних напрямів розвитку туристичної політики ЄС”, спрямованих на виконання основних цілей Європейського Союзу і Лісабонської стратегії – створення нових робочих місць та забезпечення добробуту громадян ЄС, серед яких: краще регулювання, яке передбачає розробку загальної стратегії для вдосконалення європейського законодавства у сфері туризму та поглиблення співпраці між загальноєвропейським і національними рівнями туристичної політики; включення питань сфери туризму в усі дотичні політики ЄС та перевірка узгодженості цих заходів щодо впливу на сферу туризму (відповідно до цього щороку при розробці Робочої Програми Європейської Комісії, визначатимуться заходи, які впливають на туризм, та оцінюватиметься їх врахування при розробці нормативно-правових актів); включення сфери туризму до сфери підтримки Європейських фінансових інструментів (на сучасному етапі триває узгодження видатків з цих фондів на 2007-2013 рр. і туризм значиться в багатьох програмах ЄС); сталий розвиток європейського туризму націлений на підтримку пріоритетних сфер економічних, соціальних перетворень та питань охорони навколишнього середовища; сприяння прозорості європейського туризму, яке досягається шляхом координації та узгодженості дій як приватного, так і державного секторів.

На підставі аналізу туристичної сфери ЄС визначено фактори, що впливають на формування та визначатимуть майбутній розвиток політики у сфері туризму, а саме: демографічні зміни, які сприятимуть формуванню нових туристичних продуктів, розширення ЄС та розвиток новітніх технологій.

У третьому підрозділі третього розділу досліджено “Співпрацю України та Європейського Союзу у сфері туризму”. Україна приділяє велику увагу розвитку співпраці з ЄС з огляду на можливості просування національного туристичного продукту на європейському ринку, залучення до інформаційного простору, передового досвіду організації туристичної діяльності, пожвавлення євроінтеграційних процесів у нашій державі. Адже за своїм туристично-рекреаційним потенціалом Україна має всі можливості стати однією з провідних європейських туристичних держав.

Наша країна зацікавлена у продовженні та поглибленні євроінтеграційного напряму, насамперед, з урахуванням завдань адаптації туристичного законодавства України до відповідних директив і стандартів ЄС; лібералізації прикордонних і митних формальностей для туристів, які здійснюють подорожі до держав – членів ЄС; узгодження якості туристичних послуг з міжнародними стандартами, гармонізації системи стандартизації та сертифікації підприємств туристичної та курортної сфери, що надають послуги розміщення та харчування в Україні, з нормами ЄС; залучення фінансової та технічної допомоги з боку ЄС у туристичну та курортну галузь України щодо реалізації пріоритетних проектів розвитку туризму, в тому числі на регіональному рівні, у галузі сільського зеленого туризму, малого та середнього туристичного бізнесу, транскордонного співробітництва, розбудови інфраструктури туризму впродовж транспортних коридорів, а також популяризації позитивного туристичного іміджу України на європейському ринку.