ФУНКЦІЇ ЕКОЛОГІЧНОГО ПРАВА УКРАЇНИ Автореферат

У вступі висвітлено актуальність теми дослідження, ступінь наукового опрацювання проблеми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами і темами, визначено мету і задачі дослідження, його об’єкт і предмет; охарактеризовано методи дослідження, наукову новизну одержаних результатів і їх практичне значення, подано відомості про апробацію основних положень дисертаційної роботи, її структуру та обсяг.

Розділ 1 «Загальна характеристика функцій екологічного права» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Поняття та значення функцій екологічного права» запропоновано авторське визначення поняття «функції екологічного права». Це зумовлені потребою збереження якісного і здорового для людей довкілля та забезпечення балансу економічних й екологічних інтересів суспільства напрями впливу права на відносини з приводу раціонального використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища, формування екологічної мережі та гарантування екологічної безпеки.

Розглядаючи функції екологічного права як напрями правового впливу, окреслено основні їх ознаки: реалізують соціальне призначення екологічного права в суспільстві; відображають об’єктивні завдання правового регулювання та сприяють їх виконанню; постійно властиві екологічному праву і водночас здатні видозмінюватися залежно від особливостей суспільних відносин в конкретний історичний період; формують екологічну культуру громадян і забезпечують екологічне інформування; діють системно і сукупно забезпечують різнобічний вплив на екологічні відносини.

Значення функцій екологічного права полягає в тому, що вони спрямовують розвиток правового регулювання на реалізацію соціального призначення галузі права. Соціальним призначенням екологічного права є необхідність збереження якісного і здорового для людей довкілля та забезпечення балансу економічних й екологічних інтересів суспільства.

У підрозділі 1.2 «Система функцій екологічного права» докладно охарактеризовано критерії класифікації та види функцій екологічного права.

Підтримано погляди тих науковців-теоретиків, котрі вважають систему функцій права багаторівневою. Найнижчою ланкою у цій системі є функції норм права. Далі виділяють функції правових інститутів, галузеві та міжгалузеві функції. На найвищому рівні розміщені загальноправові функції (властиві всім галузям права).

На основі аналізу теоретичних положень обґрунтовано, що екологічному праву як галузі права властиві дві основні загальноправові функції: регулятивна й охоронна. Заразом їхня дія на конкретні екологічні відносини виявляється через низку галузевих функцій, які відображають специфіку екологічного права. Критерієм класифікації функцій екологічного права визнано предмет та метод правового регулювання екологічного права.

Враховуючи особливості предмета і методу екологічного права, зроблено висновок про пріоритетність охоронної функції екологічного права щодо всіх інших. Саме охоронна функція забезпечує реалізацію найважливішої групи екологічних відносин – з охорони довкілля як єдиного цілого.

Вказана функція спрямована на запобігання порушенням екологічних прав, а також на захист після порушення, тому охоронна функція екологічного права реалізується через дві галузеві функції – превентивну і захисну. Превентивна спрямована на запобігання правопорушенням, а захисна покликана відновлювати порушені суб’єктивні екологічні права чи компенсувати завдані таким порушенням збитки.

Зокрема, еколого-правові норми покликані оберігати бажаний для суспільства стан довкілля, забезпечити його недоторканість з боку правопорушників, не допускати посягань на суб’єктивні екологічні права громадян, законні інтереси інших учасників цих відносин реалізують превентивну функцію екологічного права. Ця функція втілюється за допомогою комплексу охоронних заходів екологічного контролю, екологічної експертизи, екологічного страхування, аудиту та моніторингу довкілля. Захисна функція переважно втілюється завдяки нормам юридичної відповідальності за екологічні правопорушення і спрямована на покарання правопорушника, відновлення порушених прав чи компонентів довкілля або компенсацію завданих довкіллю збитків.

Передбачені в екологічному законодавстві правила використання природних ресурсів, їх закріплення та перерозподіл, а також утворення територій та об’єктів з обмеженим природокористуванням та сукупність нормативів і стандартів якості довкілля, для забезпечення здорової і сприятливої життєдіяльності людини, є виявом регулятивної функції екологічного права.

Регулятивна функція екологічного права спрямована на організацію раціонального природокористування, охорону рідкісних, зникаючих видів тварин і рослин, забезпечення людині безпечного для життя і здоров’я довкілля і тому виявляється через такі галузеві функції – функцію обліку і розподілу природних ресурсів, природозаповідну і соціальну функції.

Ці функції сприяють реалізації права на безпечне для життя і здоров’я довкілля, здійсненню перерозподілу природних ресурсів між теперішнім і майбутніми поколіннями та дозволяють забезпечити екологічну рівновагу на всіх рівнях екосистеми України.

У підрозділі 1.3 «Екологічна функція держави та її вплив на функції екологічного права» проаналізовано поняття екологічної функції держави, її співвідношення з функціями екологічного права.

Екологічну функцію держави визначено як зумовлений соціальною сутністю держави напрям її діяльності у сфері раціонального природокористування, охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки та формування екомережі. Вказана функція держави втілюється через правові та неправові форми реалізації екологічної політики.

Основною правовою формою втілення екологічної функції держави є норми екологічного права України. Функціонування екологічного права дозволяє широко впроваджувати комплекс правових засобів, форм і методів охорони довкілля, здійснюваних державними органами. Під час аналізу співвідношення функцій екологічного права та екологічної функції держави зроблено висновок про те, що правове регулювання (як елемент правового впливу) є юридичним оформленням екологічної функції держави.

Проаналізовано характер взаємозв’язку екологічної функції держави з управлінням у сфері використання та охорони довкілля, у підсумку обґрунтовано, що управління у сфері використання та охорони довкілля виступає засобом реалізації екологічної функції держави, що втілюється в низці організаційно-правових, економічних та виховних заходів.

Розділ 2 «Галузеві функції екологічного права, що конкретизують його охоронну функцію» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Превентивна функція екологічного права» досліджено специфіку правового регулювання відносин щодо запобігання негативному впливу на довкілля.

Відзначено, що превентивна функція екологічного права характеризує його охоронну функцію і реалізується через комплекс охоронних заходів, спрямованих на запобігання порушенням екологічних прав та інтересів і погіршення стану довкілля. У роботі превентивну функцію визначено як зумовлений необхідністю запобігти погіршенню стану довкілля напрям впливу права на відносини з екологічного контролю, екологічної експертизи, екологічного страхування, аудиту та моніторингу довкілля.

Серед передбачених в законодавстві заходів, які спрямовані на запобігання негативному впливу на довкілля, пріоритетне місце займає екологічний контроль. Такий контроль здійснюється на всіх етапах діяльності з використання природних ресурсів та впровадження превентивних заходів у сфері охорони довкілля. Проте наявна система державних органів, що здійснюють функцію екологічного контролю, потребує вдосконалення в частині підвідомчості цих органів. Так, Державне агентство земельних ресурсів України, Державне агентство лісових ресурсів України, Державне агентство рибного господарства України підпорядковуються Міністерству аграрної політики та продовольства України. Таке підпорядкування передбачає акцентування уваги на проблемах агропромислового виробництва, а отже, у своїй діяльності ці органи керуватимуться економічними, а не екологічними пріоритетами. Тож доцільно, щоб діяльність відповідних агентств координувало Міністерство екології та природних ресурсів України, це надасть діяльності цих органів більшого природоохоронного спрямування.

Аналіз чинного правового механізму здійснення громадського контролю у сфері охорони довкілля засвідчив, що істотним недоліком цього механізму є безсистемний характер та невпорядкованість. Розпорошеність правових норм у різних нормативно-правових актах, якими регулюються відносини громадського контролю у сфері охорони довкілля, знижує ефективність такого контролю. Дисертант наголошує на необхідності систематизувати правові приписи щодо здійснення громадського контролю у сфері довкілля, зважаючи на те, що він може бути ефективним засобом реалізації екологічних прав громадян, зокрема таких, як право на участь в ухваленні екологічно значущих рішень.

У роботі пропоновано вдосконалити механізми здійснення й інших превентивних заходів, таких, як екологічний моніторинг, екологічна експертиза, аудит, страхування.

У підрозділі 2.2 «Захисна функція екологічного права» охарактеризовано юридичну відповідальність за правопорушення у сфері довкілля.

Аналіз теоретичних та законодавчих положень дав змогу визначити захисну функцію екологічного права як напрям його впливу на суспільні відносини у сфері відповідальності за екологічні правопорушення, відновлення порушених екологічних правовідносин чи компонентів довкілля або компенсації завданих довкіллю збитків (внаслідок правопорушення чи правомірної діяльності). Виділено, до того ж, такі аспекти вияву захисної функції екологічного права: каральний, відновлювальний та компенсаційний.

Каральний аспект захисної функції полягає в тому, що правопорушник обов’язково має зазнати негативних наслідків. Специфічними (еколого-правовими) санкціями такої відповідальності є збільшення суми обов’язкових платежів у разі перевищення лімітів та нормативів у господарській діяльності, а також позбавлення права природокористування чи власності на природний ресурс у разі використання його з порушенням норм екологічного законодавства.

Наявність в екологічному законодавстві такс як особливої санкції, що застосовується як покарання до осіб, винних у завданні шкоди природним об’єктам, а також наявність методик обчислення шкоди, завданої окремим природним ресурсам, кадастрової еколого-економічної оцінки територій та об’єктів природного заповідного фонду є виявом компенсаційного аспекту захисної функції екологічного права. Водночас, визначена за допомогою такс шкода через деякий час не відповідає реальній ринковій втраті вартості того чи іншого природного ресурсу. Тож запропоновано в чинному екологічному законодавстві визначити розмір такс у відсотковому співвідношенні до прожиткового мінімуму громадян України. Відтак внесена правопорушником грошова сума буде адекватна дійсним ринковим відносинам, адже розмір майнового стягнення відповідатиме характеру шкоди в кожному конкретному випадку вчинення екологічного правопорушення незалежно від часу та інфляції.

Можливість в окремих випадках відновити порушене екологічне права або відновити природний ресурс є виявом відновлювального аспекту захисної функції екологічного права.

Обґрунтовано, що для якнайширшого стимулювання заходів відтворення лісів, необхідно доповнити Лісовий кодекс України положенням про підстави і механізм такого стимулювання за бюджетні кошти.

Розділ 3 «Галузеві функції екологічного права, що конкретизують його регулятивну функцію» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Функція обліку і розподілу природних ресурсів» проведено системний аналіз законодавства, що регулює суспільні відносини у сфері ведення обліку природних ресурсів та окремих видів природокористування.

Однією з форм обліку природних ресурсів є ведення державних кадастрів природних ресурсів, що передбачає одержання сукупності достовірних і необхідних даних про відповідні об’єкти природи, їх кількісний і якісний стан, економічну та екологічну оцінку, а також про самих природокористувачів. Водночас у законодавстві суперечливо регулюються питання розмежування компетенції органів, які здійснюють ведення державних кадастрів. Так, ведення державного кадастру мисливських тварин здійснюють кілька центральних органів виконавчої влади, а саме Міністерство екології та природних ресурсів України та Державне агентство лісових ресурсів України. Зважаючи на те, що Державне агентство лісових ресурсів здійснює свої повноваження лише на землях лісогосподарського призначення, а середовище проживання цих тварин і птахів не обмежене лише цими землями, доцільно, як зауважено в роботі, ведення кадастру тваринного світу закріпити тільки за Міністерством екології та природних ресурсів України. Це дасть змогу ефективно та своєчасно виявляти ті популяції тваринного світу, що перебувають у критичному стані чи на межі зникнення і вживати щодо них відповідних природоохоронних заходів.

Виявом функції розподілу та обліку природних ресурсів є сукупність заходів з організації природокористування, а саме: визначення меж користування конкретним видом природних ресурсів, встановлення плати за користування ними, спеціальних дозволів, що засвідчують право природокористувачів на їх використання, що здійснюється з метою розподілу природних ресурсів в інтересах теперішніх і майбутніх поколінь.

За допомогою ліцензування спеціального природокористування держава визначає масштаби, види і межі використання природних ресурсів, забезпечуючи в такий спосіб раціональність у здійсненні природокористування. Тому в роботі обґрунтовано необхідність закріплення в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» поняття «екологічне ліцензування», визначення єдиної системи ліцензійних органів, що його здійснюватимуть, їх повноваження та перелік тих видів діяльності, які підлягатимуть екологічному ліцензуванню.

Для збалансованого використання природних ресурсів важливо попередньо отримати в користування природний ресурс та належно оформити таке право. З уваги на це, запропоновано доповнити законодавство, що регламентує порядок й умови проведення конкурсу з продажу спеціальних дозволів на користування надрами, нормою, за якою, до критеріїв визначення надрокористувача зарахувати, окрім найвищої ціни, ще й обов’язок застосування таких технологій надрокористування, за яких утворюється найменша кількість відходів. Така норма допоможе розв’язувати проблему нагромадження численних териконів та інших утворень в результаті спеціального надрокористування.

У підрозділі 3.2 «Природозаповідна функція екологічного права» проаналізовано визначену еколого-правовими нормами систему заходів, спрямованих на охорону рідкісних і зникаючих видів тварин та рослин, дотримання оптимального співвідношення між територіями, що можуть інтенсивно експлуатуватися, і такими, щодо яких запроваджується спеціальний режим їх охорони і відтворення. Розроблено пропозиції щодо вдосконалення чинних екологічних норм у цій сфері.

Зокрема, встановлено, що а законодавстві відсутній механізм компенсації матеріальних втрат і незручностей землекористувачам у зв’язку з обмеженням господарської діяльності чи вилученням земельних ділянок задля формування екомережі. Також не передбачено жодних пільг суб’єктам, на землях яких є цінні природні комплекси, що зумовлює формальне з боку держави сприяння у формуванні і збереженні екомережі. Тому запропоновано доповнити відповідне законодавство нормою, яка передбачала б пільгове оподаткування та надання кредитів на пільгових умовах тим землевласникам та землекористувачам, на землях яких є території та об’єкти, уведені до екомережі.

Обґрунтовано, що передбачений в законодавстві спрощений порядок зміни меж об’єктів та територій природно-заповідного фонду зумовлює роздержавлення і приватизацію земель природно-заповідного фонду чи позбавлення їх відповідного статусу. Тож запропоновано вдосконалити визначений порядок зміни меж і скасування статусу територій та об’єктів природно-заповідного фонду. Зокрема, потрібно передбачити обов’язкове погодження таких рішень із громадськістю, запровадити обов’язкове проведення щодо них екологічної експертизи.

У підрозділі 3.3 «Соціальна функція екологічного права» досліджено соціальну спрямованість екологічного права.

Обґрунтовано, що конституційний принцип, який визнає людину, її життя та здоров’я, недоторканість і безпеку найвищою соціальною цінністю, реалізується за допомогою цілого комплексу соціальних прав. Вони, зокрема, забезпечують можливість споживати безпечну і здорову продукцію, якісно задовольняти свої природні потреби в чистому повітрі, воді, їжі. Важливим соціальним правом є також право на гармонійний розвиток людини як частинки біосфери.

У роботі підтримано концепцію формування соціального права як самостійної правової спільності в системі права, що розміщена поруч із приватним та публічним правом. Висловлено твердження, що соціальне право об’єднує ті галузі права, пріоритетом яких є забезпечення прав і свобод людини. До цієї спільності, наголошено, належить і екологічне право, оскільки регламентує реалізацію конституційного права громадян на безпечне для життя і здоров’я довкілля.

Забезпечення цього права є елементом екологічної та національної безпеки. У цих відносинах держава виступає зобов’язаним суб’єктом, оскільки взяла на себе обов’язок гарантувати право на екологічну безпеку. Така особливість цих суспільних відносин зумовлює формування специфічного методу правового регулювання та окремого напряму правового впливу на них – соціальної функції екологічного права.

Гарантування екологічної безпеки здійснюється шляхом встановлення екологічних нормативів, які покликані визначати межі впливу людської діяльності на довкілля з тим, щоб якість останнього була сприятливою для життя і здоров’я людини.

Застарілість багатьох екологічних нормативів викликає потребу у введенні додаткових, більш практичних критеріїв визначення якості навколишнього природного середовища.

Одним із критеріїв встановлення якості довкілля пропоновано вважати рівень здоров’я населення та інших живих організмів. Саме здоров’я людей на окремій території може бути індикатором безпеки довкілля. Водночас у різних регіонах країни чи в конкретній місцевості, у зв’язку з різноманітними кліматичними умовами, наявністю або відсутністю на визначеній території екологічно небезпечних об’єктів, можлива і різна міра небезпеки останнього для людини. Тому, відзначено, екологічні нормативи повинні бути диференційовані для кожного конкретного регіону чи місцевості.