МІСЦЕВІ ДЕРЖАВНІ АДМІНІСТРАЦІЇ В СИСТЕМІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами, програмами та темами, мета і задачі, об’єкт та предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані про апробацію результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Методологічні засади діяльності місцевих державних адміністрацій» складається з семи підрозділів, у яких здійснено аналіз місця та призначення місцевих державних адміністрацій в системі органів виконавчої влади, поняття та структури правового статусу місцевої державної адміністрації їх основні завдання, функції та принципи діяльності.

У підрозділі 1.1 «Історично-правовий огляд створення, становлення та розвитку місцевих державних адміністрацій» здійснено розгляд етапів становлення місцевого державного управління на території сучасної України.

Встановлено, що інститут місцевих органів влади України як самостійне політико-правове явище формувався протягом усієї її багатовікової і надзвичайно складної історії під впливом зовнішніх (входження території сучасної України до складу інших держав) і внутрішніх (зміна характеру та форм правління на території сучасної України) чинників, які призводили до зміни статусу, структури та компетенції цих органів.

Зазначено, що сьогоднішнє положення місцевих державних адміністрацій, а також розподіл повноважень між ними й органами місцевого самоврядування ґрунтується на вітчизняному та зарубіжному (насамперед, французькому) досвіді і має сприяти підвищенню ефективності публічної влади в умовах демократизації суспільно-політичного й економічного життя України. Характер завдань, які вирішуються у процесі місцевого управління, обумовлює динамічність форм управлінської діяльності. Кожен новий етап розвитку нашої держави, як правило, супроводжується відповідними змінами в управлінській структурі, спрямованими на поліпшення діяльності апарату управління.

У підрозділі 1.2 «Місце та призначення місцевих державних адміністрацій в системі органів виконавчої влади» підкреслено, що місцеві державні адміністрації є важливою ланкою у системі органів виконавчої влади, оскільки вони найбільше наближені до населення і діють в межах конкретних адміністративно-територіальних одиниць. У зв’язку з цим місцеві державні адміністрації запропоновано визначити як самостійну структурну одиницю в системі виконавчої влади, що реалізує функції державного управління в межах наданих їй повноважень у визначеній сфері, предметі (об’єкті) державного відання.

До ознак місцевої державної адміністрації віднесено: здійснення публічних, державних функцій на основі державно-владних повноважень, що включають регулятивні, координаційні, виконавчі та інші форми управлінської діяльності у визначеній сфері, галузі, регіоні; законодавче оформлення правого статусу; право приймати в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності у встановленому законом порядку управлінські рішення у формі правових актів, обов’язкові для виконання в сфері відання адміністрацій; складну внутрішню структуру, яка включає структурні підрозділи (іноді включає й інші органи) і службовців державної служби відповідно до штатного розпису даного органу; фінансування з державного бюджету; заборону для них та їх службовців займатися господарською або комерційною діяльністю; включення місцевих державних адміністрацій до ієрархічної системи виконавчої влади та звіт перед органами вищого рівня.

У підрозділі 1.3 «Поняття та структура правового статусу місцевої державної адміністрації» акцентовано увагу на тому, що місцеві державні адміністрації за характером організації є органами персональної діяльності, головною формою роботи і принципом діяльності яких визначається єдиноначальність, що виявляється у виключній компетенції голови держадміністрації визначати структуру та формувати склад держадміністрації (відділи та управління). У змісті функцій, виконання яких покладається на місцеві державні адміністрації, простежується явно виражений дуалізм, який виявляється у визначенні функціонально-предметного аспекту діяльності останніх в ст. 119 Конституції України. З одного боку, місцеві державні адміністрації мають забезпечити на відповідній території: виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня; законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин ― також програм їх національно-культурного розвитку. Водночас, завданнями місцевих державних адміністрацій є: підготовка та виконання відповідних бюджетів; звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; взаємодія з органами місцевого самоврядування. Відкритість даних переліків передбачає реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Визначено основну відмінність вітчизняної моделі організації діяльності місцевих державних адміністрацій від аналогічних органів в країнах зі стійкою традицією місцевого самоврядування. В Україні місцеві державні адміністрації створені та діють не лише для реалізації контрольно-наглядових функцій щодо законності діяльності місцевого самоврядування, а й безпосередньо здійснюють управління відповідними територіями.

У підрозділі 1.4 «Основні завдання та функції місцевої державної адміністрації» відмічено, що заснування будь-якого органу пов’язано із визначенням його призначення, встановленням мети створення та діяльності, що обумовлено необхідністю виконання тих чи інших завдань і функцій у певній сфері соціального управління. При розкритті основного змісту підрозділу використана наступна взаємна залежність між основними поняттями, що визначають призначення місцевих державних адміністрацій: «мета» – «завдання» – «функції».

З урахуванням напрацювань теорії менеджменту проведено аналіз вказаних понять, на підставі чого зроблено висновок, що місія (мета) діяльності місцевих державних адміністрацій, яка відображає призначення цього органу, має знайти своє відповідне нормативно-правове закріплення (запропоновано доповнити Закон України «Про місцеві державні адміністрації» статтею «Мета діяльності місцевих державних адміністрацій»).

Формулювання завдань саме як конкретних напрямків роботи або окремих заходів дало підстави для висновку про необхідність внесення змін до ст. 2 «Основні завдання місцевих державних адміністрацій» Закону України «Про місцеві державні адміністрації», у тому числі в частині розширення переліку цих завдань.

Стосовно змісту функцій місцевих державних адміністрацій підтримано позицію, що ними є основні напрями та види їх діяльності. До їх числа пропонується віднести правозастосовну (виконавчо-розпорядчу), нормотворчу (в межах їх компетенції), забезпечувальну, організаційну, контрольно-наглядову, координаційну, інформаційну функції. Запропоновано включення до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» статті «Функції місцевих державних адміністрацій».

У підрозділі 1.5 «Принципи діяльності місцевих державних адміністрацій» розкривається зміст та дається характеристика їх поняття та системи.

Відмічається, що процес вдосконалення функціонування місцевих державних адміністрацій необхідно розпочинати з виявлення принципів їх діяльності як тієї відправної точки, з якої починається побудова цього елемента механізму державного управління та практична реалізація функцій держави.

На підставі аналізу змісту поняття «принцип» та його використання щодо основних засад діяльності місцевих державних адміністрацій зазначено, що принципи закріплюють найбільш доцільні форми та методи їх організації та функціонування; виступають базовими положеннями, які визначають характер та спосіб діяльності цих органів; є критеріями для оцінювання їх діяльності з точки зору відповідності меті створення.

Здійснено аналіз нормативно-правових актів, які відображають вироблені світовою практикою засади функціонування виконавчої влади у демократичній, соціальній, правовій державі, та основних принципів організації і діяльності державного апарату. На цій підставі визначено принципи діяльності місцевих державних адміністрацій як завершену, цілісну та взаємоузгоджену систему основоположних засад їх діяльності, наведено їх перелік, до якого включено принципи: верховенства права; пріоритетності прав людини; відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; підзвітності та відповідальності перед вищими органами та посадовими особами; законності; поєднання державних (загальнодержавних) і місцевих інтересів та неупередженості; поділу державної влади; безперервності; відкритості, гласності та прозорості; самостійності (незалежності) в здійсненні функцій та повноважень в межах, визначених відповідними законами; здійснення внутрішнього, судового та громадського контролю за їх діяльністю; державної підтримки; ефективності та доброчесності.

Підкреслено, що у належному опрацюванні переліку та змісту принципів діяльності місцевих державних адміністрацій закладено резерви підвищення ефективності функціонування цього органу з виконання покладених на нього завдань державного управління.

У підрозділі 1.6 «Відповідальність місцевих державних адміністрацій та її посадових осіб» це явище розглянуто як гарантію належного виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань та функцій.

Зазначається, що як учасник соціальних та правових відносин місцеві державні адміністрації несуть відповідальність: перед громадянами адміністративно-територіальної одиниці; перед державою в особі Президента України та Кабінету Міністрів України; перед іншими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, громадськими об’єднаннями, підприємствами, установами та організаціями.

Обґрунтовується точка зору, що відповідальність місцевих державних адміністрацій є комплексним поняттям, яке персоналізується в конкретних підвидах – відповідальності юридичної особи публічного права та відповідальності фізичної особи – державного службовця. Кожна зі складових відповідальності місцевих державних адміністрацій має свої підстави та особливості реалізації і наслідки.

Підтримано позицію тих вчених, які в якості основних видів відповідальності виділяють моральну, юридичну та політичну. Проаналізувавши ці види відповідальності, суб’єктами яких є місцеві державні адміністрації, доведено, що їх реалізація найбільш ефективна та результативна саме у правовій формі. Тобто юридична відповідальність є основним засобом реагування на невиконання або неналежне виконання завдань та функцій місцевих державних адміністрацій.

У підрозділі 1.7 «Правові та соціальні гарантії діяльності місцевих державних адміністрацій» ці гарантії досліджено з позицій визнання за ними ролі засобів, які забезпечують можливість виконання покладених на ці органи завдань та функцій.

З урахуванням аналізу теоретичних джерел, відповідних нормативно-правових актів та практики правозастосування наведена узагальнююча характеристика гарантій діяльності місцевих державних адміністрацій як самостійного соціально-правового явища: за сутністю (виступають у вигляді спеціально пристосованих засобів, способів, прийомів та методів); за формою (отримують своє відображення та закріплення в нормативно-правових актах, що виступає умовою включення в механізм правового регулювання); за структурою (взаємопов’язана та взаємодіюча система правових та соціальних явищ); за спрямованістю (націлені на: досягнення завдань; виконання функцій; належне функціонування місцевих державних адміністрацій).

Стосовно системи правових гарантій діяльності місцевих державних адміністрацій відмічено, що вони: закріплюють найбільш доцільні форми, методи організації та функціонування місцевих державних адміністрацій; визначають характер та способи впливу на діяльність місцевих державних адміністрацій; існують як засоби забезпечення діяльності власне місцевих державних адміністрацій, їх структурних підрозділів та посадових осіб тощо.

Щодо гарантій соціальних, то пропонується враховувати, що місцева державна адміністрація як державний орган складається із окремих державних службовців, які безпосередньо і виконують весь обсяг завдань і функцій, покладених на цей орган. Тому соціальні гарантії варто розглядати як напрям діяльності держави щодо забезпечення доступу особи до відповідних соціальних благ та задоволення її життєво важливих інтересів і потреб, у тому числі і в частині створення належних умов діяльності працівників місцевих державних адміністрацій. Як результат запропоновано внести відповідні зміни до ст. 48 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», виклавши її з назвою «Гарантії соціального забезпечення посадових осіб місцевих державних адміністрацій».

Розділ 2 «Правова основа формування та організації діяльності місцевих державних адміністрацій» складається з шести підрозділів, в яких досліджено систему нормативно-правових актів, на підставі яких відбувається створення та забезпечується діяльність місцевих державних адміністрацій, порядок формування місцевої державної адміністрації, склад і структура місцевої державної адміністрації, особливості правового статусу голови місцевої державної адміністрації.

У підрозділі 2.1 «Система правового регулювання діяльності місцевих державних адміністрацій» досліджена сукупність нормативно-правових актів та їх структура як засіб забезпечення в їх діяльності принципів верховенства права та законності.

Відзначається, що невід’ємною складовою діяльності місцевих державних адміністрацій, засобом приведення їх роботи у відповідність до умов розбудови України як правової держави є нормативне регулювання організації та діяльності цих органів виконавчої влади. Вказується, що недоліки правового регулювання безпосередньо впливають на ефективність здійснення управління на місцевому рівні, що не може не позначатися на забезпеченості прав та свобод представників місцевих громад, забезпеченості соціально-економічного розвитку регіону.

Проаналізовано основні риси правового забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій, обґрунтовано особливості побудови його системи.

З метою удосконалення системи правового регулювання діяльності органів виконавчої влади, у тому числі і місцевих державних адміністрацій пропонується будувати систему нормативно-правових актів відповідно до зв’язку «загального – особливого – одиничного», де Конституція України – це рівень загального, закон України «Про місцеві державні адміністрації» – рівень одиничного. Зроблено висновок, що рівень особливого у зазначеній системі на цей час відсутній, тому існує потреба в опрацюванні Закону України «Про систему органів виконавчої влади в Україні».

У підрозділі 2.2 «Порядок формування місцевої державної адміністрації» послідовно розкриваються питання організаційно-штатного утворення цього місцевого органу виконавчої влади.

Відмічено, що законодавець цілком слушно використовує щодо місцевих державних адміністрацій термін «формування», а не, наприклад, «створення». Це пояснюється тим, що згідно із Законом України «Про місцеві державні адміністрації», вони фактично вже створені, а тому місцеві державні адміністрації не створюються кожного разу чи, наприклад, на період строку повноважень Президента України, а саме формуються уповноваженими на те особами.

В результаті проведеного аналізу зроблено висновок, що у розділі ІІ Закону України «Про місцеві державні адміністрації» щодо формування місцевих державних адміністрацій справедливо мова йде про їх кадри (персонал, особовий склад). Адже тільки завдяки персоналу цей місцевий орган виконавчої влади здатний перетворитися на дієвий інструмент державної влади, який ефективно виконує покладені на нього завдання і функції.

Вказується на стадійність формування складу місцевих державних адміністрацій, до числа етапів якої віднесено: призначення голів місцевих державних адміністрацій; призначення перших заступників та заступників голів; призначення керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів; призначення посадових осіб управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Наведена характеристика окремих етапів та їх процедури. З метою правового закріплення зазначених етапів та процедурних аспектів їх реалізації пропонуються внести відповідні доповнення до Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

Зроблено висновок, що процедура формування місцевих державних адміністрацій хоча і виглядає складною та багатоетапною, але має на меті забезпечення добору найбільш підготовлених кадрів.

У підрозділі 2.3 «Склад і структура місцевої державної адміністрації» проаналізовано елементи будови досліджуваного органу виконавчої влади.

Відмічено, що у питанні будови важливе місце має поняття «організація», яка щодо місцевих державних адміністрацій має такі значення: як внутрішні якості зв’язків елементів системи – частин (управлінь, відділів та інших структурних підрозділів) цілого (місцевих державних адміністрацій); як сукупність процесів або дій, які вчиняються головою місцевої державної адміністрації з приводу формування її складу та структури; як об’єднання індивідів. Вказано на взаємозв’язок цих понять, адже в результаті процесу формування органу встановлюються зв’язки між його елементами, в результаті чого виникає певна організація – місцева державна адміністрація з власною структурою. Проаналізовано типову структуру місцевих державних адміністрацій та зв’язки між її елементами.

Зроблено висновок, що склад і структура місцевих державних адміністрацій спрямовані на забезпечення оптимальної управлінської діяльності цих органів влади. Це пов’язано також із визначенням доцільних та ефективних форм і видів зв’язків між елементами структури місцевих державних адміністрацій, що і є основною умовою забезпечення ефективного виконання державно важливих та суспільно значущих завдань та функцій, покладених на ці органи.

Опрацьовано рекомендації щодо оптимізації структури місцевих державних адміністрацій (суворе дотримання ієрархічної побудови місцевих державних адміністрацій; оптимальне співвідношення централізації і децентралізації завдань, функцій та повноважень між місцевими державними адміністраціями різного рівня; спрощення організаційних структур та оптимізація процесів та форм управління тощо).

У підрозділі 2.4 «Особливості правового статусу голови місцевої державної адміністрації» визначено основні функції голів місцевих державних адміністрацій, зокрема виділено організаційно-розпорядчу, представницьку, установчо-номінаційну та інформаційну функції.

Обґрунтовано, що відповідно до організаційно-розпорядчої функції голови місцевих державних адміністрацій очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень; в межах затверджених бюджетів виступають розпорядниками коштів відповідних державних адміністрацій, використовуючи їх лише за цільовим призначенням; координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади й сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань. Голови місцевих державних адміністрацій представляють місцеві державні адміністрації у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськими й релігійними організаціями, підприємствами, установами, організаціями, громадянами та іншими особами в Україні та за її межами, виконуючи таким чином представницьку функцію. Установчо-номінаційна функція виражається в компетенції голів місцевих державних щодо визначення структурних підрозділів відповідних місцевих державних адміністрацій, формування персонального складу цих підрозділів. Реалізація інформаційної функції полягає в тому, що голови місцевих державних адміністрацій забезпечують регулярне інформування населення про стан виконання повноважень, покладених на місцеву державну адміністрацію.

У підрозділі 2.5 «Інформаційне забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій» воно розглядається як забезпечення процесу розробки та прийняття розпоряджень, наказів, організації їх виконання.

Визначено напрямки підвищення ефективності інформаційного забезпечення державного управління в регіоні, до яких віднесено такі заходи: врахування особливостей організації управлінських процесів у даному конкретному регіоні; поєднання прямого і непрямого принципів добору інформації про керовані підсистеми, зовнішнє середовище, об’єкти управління і т. ін.; врахування регіональної специфіки механізму керуючого впливу і ролі інформаційного забезпечення цього процесу; оптимізацію змісту управлінської інформації й організації роботи з нею; єдність і узгодженість об’єктивних і суб’єктивних підходів у роботі управлінсько-інформаційної системи державних органів; комплексний підхід до аналізу і проведення управлінсько-інформаційної роботи; врахування прямих і непрямих юридичних наслідків впровадження системи інформаційного забезпечення державного управління та ін.

Наголошено, що в межах діяльності місцевих державних адміністрацій неможливо вирішити всі питання інформаційного забезпечення їх діяльності. Для цього необхідно сформувати єдину загальнодержавну структуру, функцією якої було б формування та реалізація державної інформаційної політики. Ця структура повинна охоплювати всі гілки та рівні державної влади і включати як спеціалізовані органи державної влади, що забезпечують регулювання національної інформаційної сфери, так і підрозділи в інших органах державної влади, що відповідають за інформаційні аспекти діяльності у сфері їх компетенції.

Обґрунтовано, що якісна робота місцевих державних адміністрацій є невід’ємною складовою їх позитивного сприйняття в суспільстві. Адже пересічний громадянин оцінює функціонування адміністрації через власний досвід, який базується на контактах зі службовцями. Формування громадської думки про роботу апарату органів виконавчої влади, без сумніву, повною мірою залежить від якості надання державних послуг юридичним та фізичним особам.

У підрозділі 2.6 «Правове регулювання відносин місцевої державної адміністрації з іншими органами виконавчої влади, громадськими організаціями та громадянами» розглянуто проблемні питання взаємодії місцевих державних адміністрацій з іншими суб’єктами адміністративного права.

Доведено, що місцеві державні адміністрації здійснюють координацію з органами місцевого самоврядування у вигляді координації-взаємодії. Наприклад, із сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними самоврядних повноважень, розглядають і враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Наголошено на тому, що координаційна діяльність місцевих державних адміністрацій має здійснюватися в тих сферах суспільного життя, які є однаково важливими як для держави взагалі, так і для відповідної територіальної одиниці. Під час здійснення місцевими державними адміністраціями державного управління формуються суспільні відносини з приводу реалізації виконавчої влади на відповідній території. Одним із суб’єктів координаційних правовідносин обов’язково виступає орган виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в таких правовідносинах є владним суб’єктом. Виняток становлять, по-перше, випадки вступу місцевих державних адміністрацій в правовідносини з вищестоящими суб’єктами виконавчої влади, коли вони є підвладним суб’єктом правовідносини. По-друге, місцеві державні адміністрації можуть вступати в правовідносини з рівними за правовим статусом суб’єктами виконавчої влади або з іншими суб’єктами права, щодо яких у них відсутні владні повноваження.

Розділ 3 «Компетенція і повноваження місцевої державної адміністрації» складається з п’яти підрозділів, які присвячено дослідженню змісту та особливостей компетенції і повноважень місцевої державної адміністрації щодо основних сфер суспільного життя.

У підрозділі 3.1 «Поняття компетенції та повноважень місцевої державної адміністрації» визначається зміст компетенції місцевої державної адміністрації як державного органу. Компетенція розглядається як юридично надані даному державному органу повноваження щодо вирішення визначеного кола питань і для прийняття певних видів правових актів, що встановлюють його місце в системі державних органів.

Повноваження місцевої державної адміністрації розуміються як сукупність їх прав та обов’язків, що реалізуються нею в різних галузях. Зроблено висновок, що значна частина галузевих повноважень, якими наділені місцеві державні адміністрації, є «виконавчими» повноваженнями районних та обласних рад. Це повноваження в галузі соціально-економічного розвитку території, в галузі бюджету та фінансів, містобудування, частина повноважень в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв’язку та ін.

Наявність виконавчих повноважень органів місцевого самоврядування в компетенції місцевих державних адміністрацій означає, що місцеві державні адміністрації на своєму рівні повинні одночасно представляти інтереси і держави, і місцевих громад, виконувати і власні, і самоврядні повноваження. Наголошено, що це вносить певні неузгодженості і ускладнює роботу як місцевих державних адміністрацій, так і органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 3.2 «Повноваження в сфері забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян» визначено можливості місцевих державних адміністрацій реалізовувати власні повноваження щодо забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян. Наголошено на тому, що місцеві державні адміністрації забезпечують додержання прав і свобод громадян, розглядають звернення громадян на безоплатній основі. Громадяни мають право звертатися до місцевих державних адміністрацій щодо вирішення питань, що належать до їх повноважень. Для забезпечення виконання вимог законодавства про звернення громадян посадові особи місцевих державних адміністрацій зобов’язані розглянути звернення громадян у встановлений законом термін, прийняти рішення з даного питання та надати громадянинові обґрунтовану відповідь.

На прикладі реалізації програм економічного і соціального розвитку, профілактики правопорушень, соціального захисту населення, охорони навколишнього природного середовища Харківської обласної державної адміністрації обґрунтовано, що за наявності відповідного державного фінансування місцеві державні адміністрації здатні ефективно впливати на рівень забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

У підрозділі 3.3 «Повноваження в галузі міжнародних та зовнішньоекономічних відносин» охарактеризовано засоби зміцнення конкурентоспроможності вітчизняної економіки в сучасних умовах інтенсифікації зовнішньоекономічної діяльності.

Вказується, що подальший розвиток держави обумовлює необхідність зміни принципів функціонування системи державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності в Україні, а також вимагає узгодження вітчизняної законодавчої бази зовнішньоекономічної діяльності з відповідними нормами законодавства інших країн.

Проаналізовано компетенцію місцевих державних адміністрацій у сфері міжнародних та зовнішньоекономічних відносин та повноваження відповідного Головного управління у цій сфері. Звернуто увагу, що важливим напрямом розвитку міжнародних та зовнішньоекономічних відносин є дії уряду та інших органів виконавчої влади з реалізації принципу державних гарантій щодо незмінності законодавства в сфері спільного підприємництва, іноземного інвестування, функціонування територій зі спеціальним режимом господарювання.

У підрозділі 3.4 «Повноваження щодо управління гуманітарною сферою суспільного життя відповідних територій» проаналізовано особливості управління місцевими державними адміністраціями процесом створення умов для духовного та фізичного розвитку населення регіону.

Відмічено, що до гуманітарної сфери належать ті соціальні інститути, які забезпечують задоволення духовних, нематеріальних прав та потреб особи і суспільства в цілому (освіта, наука, культура, охорона здоров’я і спорт, соціальний захист населення).

Доведено, що за своєю структурою об’єкт управління гуманітарною сферою становить сукупність складних за змістом підсистем та відносно відокремлених явищ (окремі сфери життя). Тому основним методом реалізації державної політики в цій сфері визнається структурно-функціональний підхід. Його застосування дозволяє розподілити певне явище (освіту, науку, культуру тощо) на відповідні елементи, встановити специфіку зв’язків між ними, а також здійснити належне їх забезпечення. Це передбачає докладне закріплення основних елементів гуманітарної сфери та повноважень місцевих державних адміністрацій щодо їх реалізації в Законі України «Про місцеві державні адміністрації».

Опрацьовано рекомендації щодо визначення основних завдань з розвитку гуманітарної сфери суспільного життя регіону (постійна підтримка її розвитку, методологічне та ресурсне забезпечення управління нею; об’єднання зусиль всіх її суб’єктів в цій сфері).

Наведено пропозиції щодо удосконалення діяльності місцевих державних адміністрацій з управління гуманітарною сферою: розширення повноважень щодо розвитку цієї сфери; визнання пріоритетності її забезпечення; управління цією сферою має забезпечувати розвиток як кожного її елементу (освіта, наука, культура тощо), так і комплексний її розвиток; повноваження місцевих державних адміністрацій у цій сфері повинні доповнювати повноваження органів місцевого самоврядування, створюючи єдиний регіональний засіб розвитку та розширення цієї сфери, тощо.

У підрозділі 3.5 «Повноваження місцевих державних адміністрацій в галузі бюджету, фінансів та інвестицій» проаналізовано їх як елемент системи забезпечення фінансово-економічної стабільності регіону та держави.

Звернуто увагу на те, що сучасні тенденції у характері та формах державного управління в галузі бюджету, фінансів та інвестицій свідчать про поступове зростання та посилення ролі регіонів в житті держави, а також перерозподіл повноважень від центральних до місцевих органів влади щодо виконання завдань та функцій держави і забезпечення прав та потреб особи, групи осіб, місцевої громади.

Досліджено питання об’єкта управління у цій сфері, яким є фінанси регіону. Доведено, що структура фінансів регіону як об’єкта управління з боку місцевих державних адміністрацій складається з: місцевих бюджетів, державного кредиту, відповідних фондів цільового призначення, фінансів державних підприємств, фінансових інвестицій.

Вказується, що особливістю управління цією сферою є те, що воно одночасно може здійснюватися за рахунок різних форм та методів впливу (економічних, організаційних, правових), які для досягнення максимальної ефективності мають застосовуватися комплексно.

Стосовно повноважень місцевих державних адміністрацій щодо управління фінансовою сферою регіону, наголошується, що вони мають забезпечувати: активізацію участі місцевих державних адміністрацій у фінансових відносинах на рівні регіону; розвиток кожного окремого елемента сфери фінансів; належну та ефективну мобілізацію, збереження, розподіл, використання та нарощування фінансових ресурсів; створення фундаменту для розвитку інших сфер життя регіону; якісне зростання показників та характеристик людського капіталу регіону; відповідне науково-методологічне супроводження управлінської діяльності місцевих державних адміністрацій в цій сфері тощо.

Розділ 4 «Організація та порядок діяльності структурних підрозділів місцевої державної адміністрації» складається з чотирьох підрозділів, присвячених аналізу структурно-функціонального аспекту діяльності цих органів виконавчої влади, системі та видам структурних підрозділів місцевої державної адміністрації, організації та порядку утворення апарату місцевої державної адміністрації.

У підрозділі 4.1 «Система та види структурних підрозділів місцевої державної адміністрації» визначено та охарактеризовано структуру місцевих державних адміністрацій, окреслено напрями та шляхи її вдосконалення.

Обґрунтовано, що структурними підрозділами місцевих державних адміністрацій є управління та відділи, що: здійснюють безпосередньо управлінську діяльність на рівні певного регіону у соціально-економічній сфері; здійснюють організаційно-розпорядчу діяльність безпосередньо в місцевій державній адміністрації; здійснюють забезпечувальну діяльність, яка необхідна для належного функціонування місцевої державної адміністрації; здійснюють консультативну діяльність та працюють безпосередньо з населенням територіальної громади.

Доведено, що функціонування місцевих державних адміністрацій спрямоване на виконання стратегічних напрямків розвитку певного регіону, територіальної одиниці і розглядається як важливий інструмент реалізації стратегічних напрямків розвитку нашої держави. Система та види структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій мають бути оптимальними і відповідати вимогам соціального і політичного будівництва суспільства. Запропоновано напрямки вдосконалення системи місцевих державних адміністрацій. Наголошено, що використання комплексного підходу до вдосконалення системи структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій дозволить уникнути неузгодженості та дублювання окремих норм чинного законодавства та досягти високої ефективності діяльності місцевих державних адміністрацій.

У підрозділі 4.2 «Організація та порядок утворення апарату місцевої державної адміністрації» визначено систему нормативно-правового забезпечення організації діяльності та порядку утворення місцевих державних адміністрацій. Наголошено, що порядок утворення апарату місцевих державних адміністрацій регламентовано як законами, так і підзаконними нормативно-правовими актами, які характеризуються певною неузгодженістю та дублюванням. Якщо процедури призначення на посаду голів місцевих державних адміністрацій знайшли своє закріплення в законодавстві України, то процедура утворення їх апарату майже не регламентована. Існує лише примірний перелік управлінь та відділів.

Встановлено, що на формування організаційної структури місцевої державної адміністрації впливає низка чинників: міждержавного, національного (державного) та внутрішнього характеру.

Запропоновано організацію та порядок утворення апарату місцевих державних адміністрацій врегулювати в одному законодавчому акті, в якому були б вирішені як питання призначення на посади керівної ланки місцевих державних адміністрацій, так і порядок утворення відповідних управлінь та відділів в структурі місцевих державних адміністрацій.

У підрозділі 4.3 «Компетенція управлінь та відділів місцевої державної адміністрації щодо галузі управління» здійснено комплексний розгляд питань, пов’язаних із реалізацією компетенції управлінь та відділів місцевих державних адміністрацій. Визначено, що більша частина питань, що вирішуються держадміністрацією, фактично готуються відповідними відділами та управліннями, які здійснюють функції галузевого та міжгалузевого управління економікою, соціально-культурною та адміністративно-політичною діяльністю на відповідній території. Доведено, що компетенція галузевих відділів та управлінь має відповідну специфіку, яка визначається тим, що її основою є предмети відання місцевої державної адміністрації. Оскільки її компетенція є джерелом повноважень цих органів, діяльність відділів та управлінь місцевої державної адміністрації має проходити в рамках предметів відання адміністрації, не виходячи за їх межі. Саме в предметах відання закладена основа для визначення компетенції відділів та управлінь. Тобто компетенція місцевої державної адміністрації і компетенція її управлінь та відділів співвідносяться як загальне та окреме.

Під компетенцією галузевих відділів та управлінь місцевої державної адміністрації запропоновано розуміти встановлені нормативними актами повноваження, що реалізуються у межах предметів відання держадміністрації, на певній території, згідно з їхніми завданнями, функціями і місцем у системі галузевих органів державного управління, підпорядкованістю адміністрації, а також центральному органу виконавчої влади відповідної галузі.

До особливостей компетенції відділів та управлінь місцевої державної адміністрації віднесено таке: вони здійснюють керівництво господарською, соціально-культурною та адміністративно-політичною діяльністю на відповідній території; галузева та функціональна специфіка їх діяльності дозволяє їм з більшим ступенем деталізації, ніж це робить адміністрація, здійснювати організацію виконання функцій держави в межах повноважень, віднесених до відання держадміністрації; організація та діяльність відділів і управлінь місцевої державної адміністрації заснована на принципі подвійного підпорядкування.

У підрозділі 4.4 «Форми діяльності структурних підрозділів місцевої державної адміністрації» наголошено, що належна організація та діяльність місцевих державних адміністрацій, оптимальне правове регулювання компетенції та форм діяльності цих органів має суттєве значення для їх впливу на суспільні відносини, насамперед, на зростання добробуту населення, яке проживає у відповідній адміністративно-територіальній одиниці, адже це і є головною метою і завданням діяльності зазначених органів.

Зазначається, що форми державно-управлінської діяльності відділів і управлінь місцевих державних адміністрацій регламентуються адміністративно-правовими нормами різного юридичного значення. Внутрішньоорганізаційна діяльність також підлягає регламентації, але вона обмежена рамками внутрішньоорганізаційної роботи тих чи інших органів державного управління.

Визначено види форм діяльності відділів та управлінь місцевих державних адміністрацій, кожна з яких обумовлена характером та змістом завдань, що вирішуються, особливостями об’єкта управління, стадією управлінського процесу. Під формою діяльності відділів та управлінь місцевих державних адміністрацій запропоновано розуміти зовнішньо виражену владну дію, яка здійснюється у межах компетенції, спрямована на реалізацію завдань та функцій відповідної адміністрації. Отже, форми діяльності відділів та управлінь місцевих державних адміністрацій є, по суті, формами реалізації їх повноважень. Виразити сутність діяльності відділів та управлінь можна тільки за допомогою правових форм, серед яких головне місце належить правовим актам їх керівників, які видаються у формі наказів та розпоряджень.

Розділ 5 «Шляхи вдосконалення діяльності місцевих державних адміністрацій» складається з чотирьох підрозділів, у яких розкрито основні форми, методи та засоби оптимізації і підвищення ефективності діяльності виконавчої влади на місцях.

У підрозділі 5.1 «Реформування місцевих державних адміністрацій як невідкладний засіб підвищення ефективності їх діяльності» визначено окремі шляхи оптимізації діяльності зазначених органів виконавчої влади.

Вихідним положенням для опрацювання відповідних пропозицій стала теза, згідно з якої, місцеві державні адміністрації, як і будь-які інші органи державної влади, що уповноважені відповідним чином впорядковувати певні суспільні відносини, в процесі суспільного розвитку та державного будівництва повинні динамічно розвиватися відповідно до характеру та змісту відносин, управління якими вони здійснюють. Тому організація діяльності місцевих державних адміністрацій не повинна залишатися статичною, а постійно оновлюватися шляхом вдосконалення, оптимізації, реорганізації та реформування.

До основних напрямів підвищення ефективності діяльності місцевих державних адміністрацій віднесено наступні заходи: збалансування компетенції Президента України та Кабінету Міністрів України щодо організації діяльності місцевих державних адміністрацій; вдосконалення нормативно-правової бази організації та діяльності місцевих державних адміністрацій, що характеризується своєю надмірною розгалуженістю; розподіл сфер відання між структурними підрозділами місцевих державних адміністрацій та територіальними органами центральних органів виконавчої влади; вдосконалення формату відносин обласних і районних державних адміністрацій; збалансованість та відповідність функціональної й структурної організації місцевих державних адміністрацій; усунення дублювання повноважень інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Вказується, що вдосконалення роботи місцевих державних адміністрацій не може бути частковим, натомість має стосуватись як правового, так і організаційного, матеріально-технічного та фінансового забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій. Безпосередніми формами реформування інституту місцевих державних адміністрацій є підготовка та прийняття відповідних законодавчих актів і приведення у відповідність до них підзаконних актів.

У підрозділі 5.2 «Удосконалення реалізації принципів гласності, прозорості та відкритості в діяльності місцевих державних адміністрацій» досліджено реалізацію зазначених демократичних засад у діяльності місцевих органів виконавчої влади України.

Відмічено, що реалізація принципів діяльності місцевих державних адміністрацій, у тому числі гласності, прозорості та відкритості спрямована на одночасне вирішення двох взаємопов’язаних завдань – забезпечення прав, свобод та законних інтересів людини, а також підвищення ефективності державного управління.

Зроблено висновок, що гласність в діяльності місцевих державних адміністрацій є умовою включення або залучення особи, групи осіб, їх об’єднань в діяльність цього органу як свідків її здійснення, тобто реалізація цього принципу обов’язково передбачає можливість сторонніх осіб бути присутніми або відкрито ознайомлюватися із діяльністю місцевих державних адміністрацій та її результатами.

Відкритість діяльності місцевих державних адміністрацій пов’язується з вчиненням ними активних дії щодо надання можливості стороннім особам «бачити без перешкод», як вона функціонує, надавати інформацію, «доступну для всіх бажаючих», не приховувати свою діяльність та її результати (має дві форми своєї реалізації: шляхом включення громадян в їх діяльність та всебічного їх інформування).

Прозорість діяльності місцевих державних адміністрацій як властивість має забезпечувати ясність, надавати можливість громадянам та іншим суб’єктам бути достатньо обізнаними із діяльністю місцевих державних адміністрацій, розуміти, як саме працює механізм державного управління, як відбувається процес реалізації, наприклад, завдань та функцій місцевих державних адміністрацій.

У підрозділі 5.3 «Упорядкування взаємовідносин місцевих державних адміністрацій і територіальних громад» проаналізовано специфіку регулювання суспільних відносин на місцевому рівні.

Звернуто увагу на те, що складність взаємовідносин місцевих державних адміністрацій та територіальних громад зумовлена: недостатнім розвитком інституту місцевого самоврядування в Україні; тим, що діяльність місцевих державних адміністрацій спрямовується на задоволення як загальнодержавних, так і регіональних чи місцевих інтересів, які можуть не співпадати; існуванням протиріч у компетенції і повноваженнях цих органів.

Проаналізовано два основних напрями розбудови взаємин місцевих державних адміністрацій та територіальних громад залежно від розуміння особливостей статусу та походження місцевого самоврядування. Перший ґрунтується на державницькій теорії (місцеве самоврядування розуміється як форма місцевого державного управління), другий – на громадській теорії (влада територіальної громади незалежна від державної влади).

Найбільш оптимальним сценарієм розвитку відносин між місцевими державними адміністраціями і територіальними громадами визнано реалізацію громадської теорії, що вимагає запровадження формату партнерських відносин між місцевими державними адміністраціями і органами місцевого самоврядування, законодавчого забезпечення відповідних форм і механізмів їх співпраці при здійсненні своїх повноважень, а також поєднання гарантій їх незалежності і самостійності із заходами взаємного контролю.

Першочерговими щодо упорядкування взаємовідносин місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування визнаються: визначення напрямків таких відносин; взаємодія під час виконання ними власних повноважень; контроль за виконанням делегованих повноважень; співпраця під час виконання спільних повноважень; неприпустимість втручання місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування у діяльність один одного.

У підрозділі 5.4 «Напрями удосконалення матеріально-технічного, фінансового та інформаційного забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій» досліджено питання створення належних умов для функціонування місцевих державних адміністрацій.

Звернуто увагу на те, що стан матеріально-технічного, фінансового та інформаційного забезпечення формування та діяльності місцевих державних адміністрацій повинен взаємно узгоджуватися та відповідати функціональній і структурній організації місцевих державних адміністрацій, покладеним на них завдань та характеру виконуваних ними функцій.

Наголошується, що в основі забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій лежить її державно-правова природа, ці органи мають здійснювати свою діяльність виключно за рахунок бюджетного фінансування. Це забезпечує відповідну фінансову основу діяльності місцевих державних адміністрацій та виключає можливість фінансування з інших джерел, попереджаються випадки зловживання повноваженнями та нераціонального використання потенціалу місцевих державних адміністрацій.

Пропонується в контексті ефективного використання державних коштів, акумульованих місцевими державними адміністраціями, розширення переліку методів фінансового контролю. Одночасно надання інформації про виконання повноважень місцевими державними адміністраціями пропонується розглядати як певний прояв інформаційного забезпечення їх діяльності. Опрацьовано перелік прав місцевих державних адміністрацій щодо доступу до відповідної інформації.

Наголошується, що одним із напрямків удосконалення інформаційного забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій, а також оптимізації делегування їх повноважень є встановлення підзвітності органів місцевого самоврядування місцевим державним адміністраціям у частині виконання делегованих повноважень, а також розширення переліку прав місцевих державних адміністрацій на одержання інформації.

Визначено співвідношення фінансового та матеріально-технічного забезпечення (за критеріями призначення, предмета та правового режиму здійснення), наведено їх визначення, а також опрацьовано рекомендації щодо підвищення ефективності їх реалізації.