АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС СУБ`ЄКТІВ КОНТРОЛЬНИХ ПРОВАДЖЕНЬ В ДІЯЛЬНОСТІ НОТАРІУСІВ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження.

Розділ 1 «Теоретико-правові основи здійснення контрольних проваджень у діяльності нотаріусів» містить два підрозділи, які присвячено характеристиці предмету контрольних проваджень у діяльності нотаріусів, обґрунтуванню поняття контрольного провадження, виділенню видів і груп проваджень та встановленню структури контрольних проваджень.

У підрозділі 1.1 «Дотримання законодавства про нотаріат як предмет контрольних проваджень» зазначено, що під час проходження процедур набуття особою статусу нотаріуса перевіряється відповідність такої особи певним встановленим законом вимогам, а тому стан відповідності особи цим вимогам є предметом державного контролю. При видачі особі свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю контролюється, передусім, факт складення особою кваліфікаційного іспиту або підтвердження особою своєї кваліфікації. При цьому не перевіряється відповідність особи вимогам, передбаченим у ч. 2 ст. 3 Закону України «Про нотаріат». Відповідність особи таким вимогам перевіряється в ході процедури реєстрації нотаріальної діяльності. Контролю також підлягає питання підтвердження кваліфікації особою, приватна нотаріальна діяльність якої протягом трьох років після отримання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю не була зареєстрована і яка не працювала нотаріусом, консультантом державної нотаріальної контори чи помічником (консультантом) приватного нотаріуса, не була посадовою особою, яка здійснює керівництво та контроль за діяльністю нотаріату. Предмет контролю в цій процедурі та в процедурі кваліфікаційного контролю щодо осіб, які складають іспит уперше, по суті, збігається, за винятком того, що в розглядуваній процедурі додатково контролюється відсутність судимості. Наступні контрольні процедури стосуються набуття правовстановлюючих документів щодо статусу нотаріуса замість пошкоджених чи втрачених. Перевірці підлягає наявність або відсутність обставин, які згідно із законодавством є відповідно підставами або перешкодами для здійснення нотаріальної діяльності. Предметом державного контролю виступає також відповідність робочого місця приватного нотаріуса встановленим вимогам. Аналіз окремих норм чинного законодавства дозволив стверджувати, що наявна невизначеність у регулюванні предмету контролю щодо нотаріальних архівів, а також за діяльністю стажиста нотаріуса. Вказано, що державному контролю у сфері нотаріату також підлягає діяльність у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму. Контролю в даному випадку піддаються не дії нотаріуса, а дії інших осіб (угоди, інші фінансові операції), що вчиняються ними за участю нотаріуса.

Виділено кілька груп суб’єктів, які дотримуються законодавства у сфері нотаріату: 1) державні та приватні нотаріуси; 2) уповноважені законом особи органів місцевого самоврядування; 3) консульські установи, дипломатичні представництва; 4) особи, передбачені в ст. 40 Закону України «Про нотаріат»; 5) стажисти нотаріуса; 6) державні нотаріальні архіви; 7) Міністерство юстиції України; 8) обласні та прирівняні до них управління юстиції.

У підрозділі 1.2 «Поняття, систематизація та структура контрольних проваджень у діяльності нотаріусів» сформульовано поняття контрольного провадження та здійснено систематизацію проваджень. Для формулювання поняття контрольного провадження в діяльності нотаріусів виділено риси провадження. В якості основного критерію виділення окремих видів контрольних проваджень обрано предмет конкретного напрямку державного контролю щодо нотаріату: 1) за дотриманням державним та приватним нотаріусом, працівниками нотаріального архіву вимог законодавства під час здійснення своєї діяльності, в тому числі за збереженням документів у державних нотаріальних архівах; 2) за дотриманням нотаріусами як суб’єктами первинного фінансового моніторингу вимог законодавства у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму; 3) за виконанням нотаріусом своїх обов’язків як платника податків; 4) за виконанням нотаріусом своїх обов’язків як платника єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування. Доведено, що діяльність у межах кожного з напрямків здійснюється у формі окремого контрольного провадження: загального, фінансового, податкового та пенсійного.

Суб’єктами провадження загального та фінансового контролю є Міністерство юстиції України та його територіальні органи, податкового контролю – органи Державної податкової служби України, пенсійного контролю – Пенсійний фонд України та його територіальні органи. Крім наведених, існує контрольне провадження, в якому наявність нотаріуса, хоча він і не є підконтрольною особою, безпосередньо впливає на здійснення нотаріусом своєї діяльності шляхом покладання на нього додаткових обов’язків – контроль, що здійснюється Державною службою фінансового моніторингу України.

За результатами аналізу чинного законодавства щодо контрольних проваджень у діяльності нотаріусів зазначено про доцільність виділення стадій проваджень на підставі підходу, запропонованого М.М. Тищенком: а) аналіз ситуації; б) прийняття рішення в справі; в) виконання (або звернення до виконання) ухваленого рішення; г) оскарження або опротестування.

Доведено доцільність виділення в межах процедур кваліфікаційного контролю процедур, які названі окремими контрольними провадженнями. У зв’язку з цим зазначено, що такий контроль носить складний характер, здійснюється шляхом вчинення значної кількості окремих контрольних проваджень. Група проваджень поточного контролю включає всі перелічені види контрольних проваджень.

Розділ 2 «Суб’єкти контрольних проваджень у діяльності нотаріусів та структура їх адміністративно-правового статусу» містить два підрозділи і присвячений визначенню суб’єктів контрольних проваджень та структури їх адміністративно-правового статусу.

У підрозділі 2.1 «Суб’єкти контрольних проваджень в діяльності нотаріусів» зазначено, що правовідносини, які виникають під час контрольних проваджень у діяльності нотаріусів, є активними, і активну роль у них відіграють контролюючі органи, на яких покладається обов’язок здійснювати контроль у сфері нотаріальної діяльності. У такому разі у вузькому сенсі суб’єктом контрольного провадження в діяльності нотаріусів визначено особу – носія прав та обов’язків щодо здійснення контролю в цій сфері, яка здатна ці права та обов’язки реалізовувати за наявності певних умов та підстав, встановлених законодавством. Учасник вказаного провадження є реально існуючою особою (фізичною чи юридичною), яка реалізує права та покладені обов’язки в контрольних процесуальних відносинах. З огляду на вказане термін «суб’єкт контрольного провадження в діяльності нотаріусів» необхідно розуміти у вузькому та широкому сенсах. Оскільки контрольні правовідносини у сфері нотаріату носять активний характер, то у вузькому сенсі суб’єктами таких проваджень слід визнати органи державної влади, на які покладено обов’язок щодо здійснення контролю відносно нотаріусів. Доведено, що категорія «суб’єкт контрольного провадження» є ширшою за змістом, ніж категорія «учасник контрольного провадження», та має узагальнюючий характер. Важливою ознакою суб’єкта контрольного провадження щодо нотаріату є наявність у нього повноважень приймати в конкретному провадженні владні рішення зобов’язуючого характеру, які впливають на діяльність підконтрольного суб’єкта та мають остаточний характер.

Як суб’єкт правовідносин, що виникають у зв’язку з контрольним провадженням, нотаріус має права та обов’язки. Аналіз та узагальнення цих прав та обов’язків дають підстави стверджувати, що вони мають процедурний характер. Їх основна функція полягає в забезпеченні, з одного боку, можливості проведення контролю щодо нотаріуса, а з іншого – непорушності прав та законних інтересів нотаріуса в ході такого контролю. Чинне законодавство визначає, окрім державних та приватних нотаріусів, також інших осіб, які мають право вчиняти нотаріальні дії або дії, що за своїми наслідками прирівнюються до нотаріальних. Ці особи визначені в ч.ч. 4-6 ст. 1 Закону України «Про нотаріат». Дотримання вимог законодавства цими особами при здійсненні такої діяльності значною мірою сприяє охороні прав фізичних та юридичних осіб. Крім того, в ряді випадків такі особи можуть посвідчувати правочини, пов’язані з фінансовими операціями, що підпадають під ознаки таких, які потребують фінансового моніторингу. Враховуючи викладене, важливою гарантією охорони прав фізичних та юридичних осіб та заходом протидії незаконному грошовому обігу постає запровадження державного контролю за діяльністю також і цих осіб. Такі особи, як учасники правовідносин, що виникають у ході контрольних проваджень, повинні мати такі ж процедурні права в цих провадженнях, як і нотаріус.

У підрозділі 2.2 «Структура адміністративно-правового статусу суб’єктів контрольних проваджень у діяльності нотаріусів» на основі здобутків вчених у сфері загальної теорії права та адміністративного права (В.Б. Авер`янов, С.С. Алексеєв, С.І. Архіпов, О.Ф. Скакун та ін.) обґрунтовано підхід щодо характеристики правового положення суб’єктів контрольних проваджень у сфері нотаріату у вузькому сенсі. При цьому для характеристики правосуб’єктності органів державної влади як контролюючих суб’єктів щодо діяльності нотаріусів доцільно застосувати підхід С.С.Алексєєва щодо єдиної конструкції правосуб’єктності, що відповідає сутності контрольних правовідносин. Правове положення суб’єктів доцільно характеризувати на основі таких його складових, як правосуб’єктність та правовий статус, що перебувають у взаємозв’язку. Враховуючи вказане, доцільно визначити правосуб’єктність фізичних та юридичних осіб у контрольних провадженнях через зміст та структуру її елементів. Крім того, при дослідженні правосуб’єктності слід визначати юридичні (фактичні) склади залежно від специфіки досліджуваних правовідносин. Зазначений науковий підхід щодо сприйняття правоздатності і дієздатності як динамічних категорій, що розглядаються у взаємозв’язку, може бути застосований до встановлення структури адміністративної правосуб’єктності суб’єктів та учасників контрольних процесуальних відносин у сфері діяльності нотаріусів. На підставі узагальнення фундаментальних положень загальної теорії права, адміністративного права зазначено, що не викликають заперечень такі елементи компетенції, як права та обов’язки (повноваження) органу державної влади. Найбільш важливим та значущим елементом компетенції є владні права, тобто права на активні дії, які є юридично значущими і якими державний орган може створювати, змінювати або припиняти суб’єктивні юридичні права та обов’язки.

Протягом здійснення контрольного провадження у сфері нотаріату зі зміною його стадій змінюється його характер, що виражається у зміні характеру правовідносин. Так, на стадіях аналізу ситуації та прийняття рішення в справі відносини між контролюючим органом та нотаріусом носять регулятивний характер. Прийняте ж рішення є підставою виникнення охоронних відносин. Таким чином, охоронні правовідносини – це лише завершення зазначених контрольних проваджень, а основна частина відносин, що виникає в контрольних провадженнях у сфері нотаріальної діяльності, є відносинами регулятивними. Виду відносин, що існують на конкретному етапі провадження, відповідають також завдання контролюючого органу на цьому етапі. Тому можна стверджувати, що характер правосуб’єктності суб’єктів контрольних проваджень щодо нотаріуса залежить від того, якими є відносини, в котрих вони беруть участь, – регулятивними чи охоронними.

Розділ 3 «Адміністративно-правовий статус окремих суб’єктів контрольних проваджень у діяльності нотаріусів» містить два підрозділи і присвячений аналізу статусу Міністерства юстиції України, інших суб’єктів контрольних проваджень.

У підрозділі 3.1 «Адміністративно-правовий статус Міністерства юстиції України як суб'єкта контрольних проваджень у діяльності нотаріусів» зазначено, що особливістю правового статусу Міністерства юстиції України як суб’єкта контрольних повноважень є наявність у нього системи територіальних органів, через які реалізується переважна доля його контрольних повноважень. Разом із тим законодавством передбачена можливість реалізації цим державним органом своїх контрольних повноважень безпосередньо. Міністерство юстиції України є суб’єктом різних видів державного контролю щодо нотаріату: 1) кваліфікаційного; 2) загального; 3) фінансового. Правовий статус Міністерства юстиції України розкривається через його функції в цих провадженнях. Встановлено, що Міністерство юстиції України в означеній сфері виконує приблизно однакові функції: 1) організаційну; 2) інформаційного обміну; 3) аналітичну; 4) прийняття рішень. Разом із тим у різних видах державного контролю різними є його предмет і, відповідно, завдання Міністерства юстиції України. На цій підставі визначено, що, незважаючи на приблизну однаковість функцій, правове положення Міністерства юстиції України в різних контрольних провадженнях є різним. Міністерство юстиції України як державний орган здійснює свої повноваження в даній сфері контролю не тільки через окремих посадових осіб, а й через свої передбачені законом підрозділи та утворення, наприклад, Комісію з питань фінансового моніторингу. У таких випадках суб’єктом відповідних контрольних проваджень виступає Міністерство юстиції України. Зазначено, що Міністерство юстиції України в означеній сфері виконує значно ширші завдання та має значно ширші повноваження, аніж викладено в Положенні про Міністерство юстиції України, затвердженому Указом Президента України від 06.04.2011 р. № 395/2011. До структури Міністерства юстиції України з метою, зокрема, здійснення загального контролю за діяльністю нотаріусів входять територіальні органи, на які покладено обов’язок щодо безпосереднього здійснення такого контролю. Враховуючи викладене, а також те, що завдання Міністерства юстиції України як суб’єкта контрольних проваджень загального контролю врегульовані суперечливо, доцільним є виключити його з числа суб’єктів, які безпосередньо здійснюють такий контроль, залишивши для нього лише опосередковану можливість здійснення загального контролю через свої територіальні органи.

У підрозділі 3.2 «Територіальні органи Міністерства юстиції України та інші органи виконавчої влади як суб'єкти контрольних проваджень у діяльності нотаріусів» вказано, що при здійсненні контрольних проваджень територіальні органи Міністерства юстиції України та інші суб’єкти контрольних проваджень виконують такі функції: 1) організаційну; 2) інформаційного обміну; 3) аналітичну; 4) прийняття рішень. Разом із тим у різних контрольних провадженнях неоднаковою є правосуб’єктність зазначених органів, що визначається предметом контролю в конкретному провадженні. Так, предметом контролю в провадженнях кваліфікаційного контролю виступає, передусім, дотримання особою вимог закону, що висуваються до нотаріуса. У провадженнях загального контролю основним предметом є дотримання вимог законодавства під час здійснення нотаріальної діяльності. У провадженні податкового контролю предметом контролю є дотримання нотаріусом окремої частини законодавчих вимог – вимог щодо нього як до платника податків.

Визначено, що завдання територіальних органів Міністерства юстиції не повинні бути більш широкими, аніж завдання Міністерства юстиції України, а їх повноваження не повинні виходити за межі повноважень Міністерства юстиції України. Управління юстиції, інші державні органи у сфері контролю за діяльністю нотаріусів у випадках, передбачених законом, мають свої підрозділи або утворення. Такими підрозділами є, наприклад, Комісія з питань фінансового моніторингу при управлінні юстиції. Управління юстиції реалізують свою компетенцію як контролюючі органи через такі підрозділи або своїх посадових осіб, але суб’єктами контрольних проваджень є зазначені управління або інші державні органи.

На сьогоднішній день особливістю правового статусу Пенсійного фонду України як суб’єкта контрольних повноважень є наявність у нього системи територіальних органів, через які реалізується переважна доля його контрольних повноважень. Разом із тим законодавством передбачена можливість реалізації ним своїх контрольних повноважень безпосередньо.