ПЕРЕГЛЯД СПРАВ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ТА ПРОЦЕСУАЛЬНІ ЗАСАДИ ЗДІЙСНЕННЯ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв’язок із науковими програмами, планами, темами, сформульовано мету, задачі, об’єкт і предмет дослідження, використані методи, нормативну й емпіричну базу, розкрито наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів і наведено дані щодо їхньої апробації.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади перегляду справ про адміністративні правопорушення» складається з чотирьох підрозділів і присвячений дослідженню сучасного стану теоретичного дослідження та нормативного регулювання щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 1.1 «Сучасні підходи щодо місця перегляду справ про адміністративні правопорушення в системі адміністративно-деліктного провадження» розглянуто науковий доробок стосовно проблем сутності перегляду справ про адміністративні правопорушення та визначення його місця в системі адміністративно-деліктного провадження.

Аналіз стану сучасних наукових досліджень із проблем функціонування інституту адміністративної відповідальності дав можливість визначити його основні тенденції, зокрема, суспільні відносини, що виникають із приводу притягнення особи до адміністративної відповідальності, є предметом правового регулювання окремої галузі права – адміністративно-деліктного права; суспільні відносини, що виникають у процесі притягнення до адміністративної відповідальності є предметом правового регулювання адміністративно-деліктного процесу, як підгалузі адміністративно-деліктного права. Доведено, що адміністративно-деліктний процес складається з адміністративно-деліктних проваджень, одним із яких є провадження у справах про адміністративні проступки, в межах якого слід виділяти інші види адміністративно-деліктних проваджень, наприклад, провадження щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення.

На підставі аналізу наукових публікацій, монографічних досліджень, практичних рекомендацій, а також результатів діяльності суб’єктів адміністративно-деліктної та адміністративно-судочинної юрисдикції в Україні зроблено висновок, що комплексного наукового підходу потребує дослідження особливостей перегляду справ про адміністративні правопорушення в позасудовому, судовому, апеляційному та касаційному порядку.

У підрозділі 1.2 «Поняття, правова основа, принципи та ознаки перегляду справ про адміністративні правопорушення» аналізуються наукові підходи щодо змісту перегляду справ про адміністративні правопорушення як стадії провадження у справах про адміністративне правопорушення, наводиться його поняття та характеризуються ознаки.

Здійснивши аналіз правової природи процесуальних дій щодо перегляду справи у зв’язку з оскарженням постанови по справі або поданням прокурора на неї, з’ясовано ознаки, які вказують на можливість їх систематизації в окрему стадію провадження у справах про адміністративні правопорушення – перегляду справ про адміністративні правопорушення. До таких ознак віднесено наявність: 1) самостійних завдань, відмінних від тих, які вирішуються у процесі реалізації попередніх стадій провадження у справах про адміністративні правопорушення; 2) правових, фактичних і процесуальних підстав, за наявності яких може виникати та реалізовуватися дана стадія; 3) чіткого кола суб’єктів, які реалізують свій процесуальний статус на цій стадії провадження; 4) відособленої нормативної регламентації стадії, яка характеризується дуалістичним підходом правового регулювання (як нормами глав 24, 24-1 КУпАП, так і нормами КАСУ); 5) пріоритетності реалізації таких принципів на даній стадії, як: законності, обґрунтованості та справедливості, доцільності та об’єктивності перегляду прийнятого рішення, гласності й відкритості провадження з перегляду справи, економічності та оперативності перегляду справи, забезпечення права на захист, забезпечення права на оскарження процесуальних рішень, дій чи бездіяльності; 6) особливих строків здійснення окремих процесуальних дій у її межах, а саме: строків подання скарги, її розгляду та прийняття по ній рішення, строків доведення рішення по скарзі до відома зацікавлених осіб; 7) можливості прийняття процесуальних рішень, які мають чітко визначені правові наслідки.

З’ясовано, що особливе місце провадження щодо перегляду справ про адміністративне правопорушення в системі адміністративно-деліктного процесу зумовлено тим, що, по-перше, його засобом реалізується завдання адміністративної відповідальності та право громадян і юридичних осіб на захист їхніх прав, свобод та інтересів у спосіб і у порядку, визначеному законом; по-друге, воно знаходить своє нормативно-правове вираження в конкретних процесуальних нормах КУПАП та КАСУ та базується на конституційних нормах; по-третє, воно є пріоритетною діяльністю судів, відтворенням мети їх створення.

У підрозділі 1.3 «Зміст перегляду справ про адміністративні правопорушення» аналізується нормативно-правова основа діяльності органів адміністративно-деліктної юрисдикції щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення та визначається алгоритм такої діяльності.

Встановлено, що зміст провадження щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення проявляється у специфіці підстав і способів оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення та сукупності тих процесуальних дій, які здійснюють суб’єкти адміністративно-деліктної юрисдикції для повноти визначення законності притягнення особи до адміністративної відповідальності.

Проаналізовано правові засади та розкрито сутність трьох способів перегляду справи про адміністративне правопорушення – оскарження постанови, прийнятої органом адміністративно-деліктної юрисдикції, або внесення на неї подання прокурора в позасудовому, судовому та апеляційному порядку. Доведено, що спільним для цих способів перегляду постанов у справах про адміністративні правопорушення є алгоритм здійснення процесуальних дій, які носять послідовний, нормативно визначений характер та об’єднуються в такі етапи: 1) підготовка та подання скарги (апеляційної, касаційної скарги), адміністративного позову, подання прокурора уповноваженому органу адміністративно-деліктної юрисдикції, суду; 2) їх реєстрація; 3) їх попередній розгляд і прийняття рішення про відкриття провадження щодо перегляду постанов у справах про адміністративні правопорушення; 4) їх розгляд і прийняття рішення; 5) доведення рішення про результат розгляду скарги (апеляційної, касаційної скарги), адміністративного позову, подання прокурора до відома зацікавлених осіб; 6) набрання законної сили рішення по скарзі (апеляційної, касаційної скарги), адміністративному позову, подання прокурора.

У підрозділі 1.4 «Європейський досвід перегляду справ про адміністративні правопорушення та можливості його впровадження у вітчизняне адміністративно-деліктне законодавство» вивчено зарубіжний досвід нормативно-правового регулювання перегляду справ про адміністративні правопорушення (проступки), зокрема таких країн, як Німеччина, Італія, Іспанія, Австрія, Франція, Бельгія, Греція, Чехія, Польща та інших держав Європейського Союзу а також країн СНД, зокрема, Росії, Білорусі, Казахстану.

На підставі вивченого досвіду були сформульовані та обґрунтовані положення, які потребують закріплення у вітчизняному адміністративно-деліктному законодавстві, зокрема, щодо: запровадження, крім апеляційного, й касаційного порядку перегляду справ, які підпадають під юрисдикцію суду, за прикладом країн несистематизованого адміністративно-деліктного законодавства, таких, як Німеччина, Голландія; закріплення процедури перегляду судами загальної юрисдикції постанов про накладення адміністративних стягнень, прийнятих суб’єктами адміністративно-деліктної юрисдикції за прикладом таких країн, як Іспанія та Італія; передбачення ускладненої та спрощеної процедури перегляду рішення у справі про адміністративний проступок у судовому порядку, яка залежить від ступеня суспільної шкідливості діяння та розміру санкції, що передбачена за його вчинення, та якості дослідження доказів у справі, здійсненого органом, який застосував санкцію за прикладом законодавства Австрії; закріплення процедури апеляційного оскарження рішень адміністративних судів у справах про адміністративні правопорушення за прикладом Польщі, Чехії та Словаччини.

Розділ 2 «Процесуальні засади перегляду справ про адміністративні правопорушення та напрями його удосконалення» складається з чотирьох підрозділів, у яких досліджуються особливості перегляду справ про адміністративні правопорушення в позасудовому, судовому, апеляційному порядку та в разі встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов’язань при вирішенні справи судом.

У підрозділі 2.1 «Особливості перегляду справ про адміністративні правопорушення у позасудовому порядку» досліджено стан нормативного регулювання та практики діяльності органів адміністративно-деліктної юрисдикції щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення у випадку оскарження рішення по ним до вищестоящого керівника (посадової особи).

Доведено ефективність такого способу перевірки законності прийнятого рішення, при якому керівник органу, перевіряючи його законність, виносить більш виважене рішення, що зумовлено його вищою досвідченістю, можливістю врахувати нові обставини справи, оцінити додаткові докази, надані потерпілою стороною або особою, що притягнута до відповідальності. Адже прийняте ним остаточне рішення може бути підставою для подання адміністративного позову до суду, який, переглядаючи справу, дає оцінку законності дій не посадової особи, яка прийняла попереднє рішення у справі, а рішення керівника за результатом перегляду справ. Таким чином суд дає оцінку рівню професіоналізму керівника та його репутації, а також може прийняти рішення про відсторонення його від займаної посади у випадку системності прийняття незаконних рішень.

Встановлено, що основною проблемою практики оскарження постанов у справах про адміністративні правопорушення в позасудовому порядку є необізнаність особи, яка притягнута до адміністративної відповідальності, або потерпілого з постановою у справі, винесеною органом адміністративно-деліктної юрисдикції, що позбавляє її можливості оскаржити дану постанову у встановлений законодавством десятиденний строк. На це вказують результати вивчення 425 матеріалів справ про адміністративні правопорушення, які переглядались у позасудовому та судовому провадженні в порядку оскарження рішень по ним, відповідно до яких тільки у 65 % випадків (тобто по 277 справах) скарги на постанову у справі про адміністративні правопорушення були подані вчасно, тобто в десятиденний строк із дня їх винесення; у 35 % випадків (по 148 справах) такі скарги були подані з порушенням строку подання, у більшості з них (110 справах), що складає 74 %, причиною пропуску такого строку було неповідомлення юрисдикційного органу про винесення постанови та не направлення її копії скаржнику, передусім це стосується рішень у справах про порушення правил дорожнього руху.

Запропоновано визначити початок тривалості десятиденного строку на оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення з моменту вручення під розписку особі, яка притягнута до відповідальності, та потерпілому, їх законним представникам копії постанови у справі незалежно від їхньої безпосередньої участі в її судовому розгляді та визначити підстави поновлення такого строку.

У підрозділі 2.2 «Особливості перегляду справ про адміністративні правопорушення у судовому порядку» досліджено стан нормативного регулювання та практики діяльності місцевих судів як адміністративних судів щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення.

Проаналізовано законодавчі зміни, в результаті яких на практиці, починаючи з 2008 року, сформувався дуалістичний підхід щодо оскарження в судовому порядку постанов у справах про адміністративні правопорушення, відповідно до якого постанову органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення може бути оскаржено в місцевому суді в порядку, визначеному КАСУ, з особливостями, встановленими КУпАП, та виявлено недоліки такої процедури.

Запропоновано два альтернативні шляхи вдосконалення процедури перегляду судами рішень у справах про адміністративні правопорушення, перший з яких полягає в необхідності уніфікувати порядок перегляду справ про адміністративні правопорушення, відповідно до якого рішення органів адміністративно-деліктної юрисдикції, в тому числі суду у справах про адміністративні правопорушення, переглядаються в порядку, визначеному КУпАП; другий – у визначені порядку перегляду справ про адміністративні правопорушення у зв’язку з оскарженням постанови, відповідно до якого рішення органів адміністративно-деліктної юрисдикції у справі про адміністративне правопорушення може переглядатися адміністративним судом у порядку, визначеному КАСУ, але виключно після попереднього позасудового (квазісудового) його перегляду вищестоящим органом, повноваження якого необхідно чітко визначити в КУпАП.

У підрозділі 2.3 «Особливості перегляду справ про адміністративні правопорушення у апеляційному порядку» досліджено стан нормативного регулювання та практики діяльності апеляційних судів щодо перегляду справ про адміністративні правопорушення, рішення за якими винесено судами першої інстанції.

Аналіз даних офіційної судової статистики за 2009–2012 рр. дав змогу визначити, що на сьогодні майже 15 % винесених судами постанов у справах про адміністративні правопорушення оскаржуються в апеляційних судах, переважна більшість із них (79,6 %) стосуються постанов у справах про порушення у сфері безпеки дорожнього руху. З-поміж цього визначено, що майже 60 % таких постанов скасовуються або змінюються в апеляційному порядку, що свідчить про погіршення якості розгляду місцевими загальними судами справ про адміністративні правопорушення та підтверджує доцільність запровадження апеляційного перегляду даної категорії справ.

На підставі дослідження етапів апеляційного оскарження – складання апеляційної скарги, подання її та реєстрації, здійснення дій щодо скарги (доповнення, зміна, заперечення), попереднього розгляду скарги (прийняття рішення про відкриття апеляційного провадження), перевірки викладених у скарзі обставин, безпосереднього судового розгляду апеляції, прийняття по ній рішення – зроблено висновок, що порядок апеляційного оскарження у справах про адміністративні правопорушення вимагає нормативно-правового вдосконалення шляхом визначення вимог до змісту апеляційної скарги, зобов’язань місцевого суду щодо направлення апеляції, можливості подати заперечення на апеляцію, доповнити, змінити, відкликати її, переліку обставин, які підлягають перевірці при апеляційному перегляді справи про адміністративне правопорушення, виключних випадків обов’язкової участі окремих учасників апеляційного провадження та прокурора в судове засідання апеляційного суду. Запропоновано та обґрунтовано пропозиції щодо вдосконалення перегляду справ про адміністративні правопорушення в апеляційному порядку.

У підрозділі 2.4 «Особливості перегляду справ про адміністративні правопорушення у разі встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов’язань при вирішенні справи судом» досліджено передумови, підстави та доцільність запровадження даного способу перегляду справ про адміністративні правопорушення.

Висловлено та обґрунтовано позицію щодо необхідності спрощення процедури перегляду даної категорії справ, яка передбачає прийняття Вищим спеціалізованим судом України з розгляду цивільних і кримінальних справ рішення про допуск справи до провадження або відмову в допуску заяви про перегляд по справі про адміністративне правопорушення до розгляду Верховним Судом України, що базується на таких аргументах: 1) неясності цільового призначення стосовно прийняття такого рішення, адже, не розглядаючи зміст заяви про перегляд по справі про адміністративне правопорушення по суті, Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ буде змушений виносити рішення, яке не нестиме жодного змістовного навантаження для вирішення справи; 2) Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ фактично перебирає на себе частку повноважень Верховного Суду України, оскільки визначає можливість допуску справи до цього суду; 3) прийняття такого простого по суті процесуального рішення (допуск справи до розгляду Верховним Судом України) покладається на колегію у складі п’яти суддів Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, що, очевидно, буде перевантажувати зайвою роботою цю судову інстанцію.

Запропоновано спростити процедуру перегляду таких справ шляхом передбачення можливості подання заяви про перегляд по справі до Верховного Суду України через апеляційний або адміністративний суди зі здійсненням перегляду постанови по справі про адміністративне правопорушення у Верховному Суді України колегією у складі п’яти суддів судової палати у кримінальних справах.