НЕТАРИФНЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПЕРЕМІЩЕННЯ ТОВАРІВ ЧЕРЕЗ МИТНИЙ КОРДОН УКРАЇНИ: АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ Автореферат

У Вступі обґрунтовано вибір теми дисертації, її актуальність, висвітлено ступінь наукового розроблення проблеми, визначено мету й завдання дослідження, його методологічне й теоретичне підґрунтя, міститься інформація щодо пов’язаності обраної теми з науковими програмами та планами, сформульовано наукову новизну одержаних результатів та їх практичне значення, наведено відомості стосовно структури й обсягу роботи.

Розділ 1 “Адміністративно-правові засади нетарифного регулювання транскордонного переміщення товарів” складається із 3-х підрозділів.

У підрозділі 1.1 “Поняття, сутність, етапи розвитку системи нетарифного регулювання переміщення товарів через митний кордон України” міститься аналіз теоретичних підходів до визначення поняття нетарифного регулювання, а також законодавчої дефініції конструкції “заходи нетарифного регулювання зовнішньоекономічної діяльності», яка в МК України трактується як «не пов'язані із застосуванням мита до товарів, що переміщуються через митний кордон України, встановлені відповідно до закону заборони та/або обмеження».

Наголошується, що в МК України й у Законі України «Про зовнішньоекономічну діяльність» бракує тлумачення первинного (вихідного) поняття «нетарифне регулювання переміщення товарів через митний кордон», яке автором пов’язується з конструкцією «державна політика у сфері митної справи», і вбачається як діяльність зі встановлення, скасування й контролю відповідного законодавства. Нетарифна регламентація виявляє себе через систему методів економічного, адміністративного й технічного характеру.

Указані методи означено як комплекс не пов’язаних з митним тарифом прийомів обмежувально-заборонного цілеспрямування. Проведене відмежування нетарифних методів від митно-тарифних, безпосередньо пов’язаних із систематизованим переліком ставок ввізного мита згідно з Українською класифікацією товарів зовнішньоекономічної діяльності.

Пояснюється авторське бачення правових категорій, застосовуваних у дисертаційній роботі, й указується на важливість розрізнення понять «нетарифне регулювання» й «методи нетарифного регулювання». Саме їх вжито в перебігу вивчення адміністративно-правових засад такого регулювання переміщення товарів через митний кордон України. За об’єкт такого регулювання й, відповідно, складником предмета дослідження, править транскордонне переміщення товарів, а не зовнішня торгівля, що є лише одним з видів ЗЕД, або безпосередньо зовнішньоекономічна діяльність, яка є діяльністю суб'єктів господарської діяльності та їх іноземних контрагентів, якими не вичерпується суб’єктний склад митних правовідносин.

Зауважується, що для вітчизняної правової традиції вживання терміна «нетарифний бар’єр» («non-tariff barrier»), як і «паратарифні заходи» («para-tariff measure») не є характерним.

З погляду дисертанта, основним недоліком висвітлення в наукових працях питання нетарифного регламентування є те, що відбувається воно лише з теоретичної точки зору й не досліджується його практичний аспект. Це не дозволяє чітко окреслити основні проблеми й недоліки застосування тих чи інших видів обмежень, а тому постає потреба в аналізі широкого кола джерел як наукового, так і прикладного характеру, щоб сформулювати цілісне бачення адміністративно-правової характеристики нетарифних методів регламентації транскордонного переміщення товарів, транспортних засобів і шляхів удосконалення відповідного законодавства.

Сутнісну характеристику розглядуваного регулювання становлять його ознаки: (а) нефіскальний характер правової діяльності уповноважених органів державної влади (про що свідчить сама назва даного виду державного регулювання), що є засобом реалізації державної митної політики, виявляється в застосуванні або припиненні заборон та (або) обмежень; (б) формування нормативно-правової основи за принципом уніфікації з міжнародними нормами і стандартами.

Етапи розвитку системи нетарифного регламентування переміщення товарів через митний кордон України висвітлюються включно з початку ХХІ ст. У підсумку зроблено висновок, що в період загострення глобальної економічної кризи нетарифне регулювання активніше застосовується у практиці впорядкування транскордонного переміщення товарів.

У підрозділі 1.2 “Нормативно-правове підґрунтя нетарифного регулювання транскордонного переміщення товарів” підтримано точку зору науковців, згідно з якою нормативно-правове підґрунтя митно-тарифної регламентації становлять фінансово-правові норми. Натомість адміністративно-правові є першоосновою нетарифного регулювання, бо, по-перше, адміністративні засоби дозволяють державі безпосередньо втручатися в процес зовнішньоторгового обміну, по-друге, дія адміністративних інструментів ґрунтується на можливості застосування заходів державного примусу.

Підкреслюється, що у вітчизняному законодавстві тривалий час (до моменту ухвалення МК України 2012 р.) не існувало чіткого визначення поняття «нетарифні заходи регламентування зовнішньоекономічної діяльності». Легальної ж дефініції нетарифного регулювання бракує й дотепер, у тому числі й у спеціальному законодавчому акті, яким і досі є Закон України «Про зовнішньоекономічну діяльність». Норму ст. 18 останнього запропоновано викласти у первинній її редакції.

Зазнали аналізу акти міжнародного права – митного союзу Євразійського економічного співтовариства – стосовно їх впливу на вітчизняне законодавство, покликане впорядкувати нетарифні відносини, що виникають у перебігу транскордонного переміщення товарів.

Порівняльний аналіз норм проекту МК України й остаточної версії МК дав можливість дійти висновку, що законодавець, установлюючи перелік обмежень і заборон транскордонного переміщення товарів, прагнув привести його у відповідність з переліком випадків, коли посадовою особою митного органу провадиться попередній документальний контроль. Адже в дійсності дотримання вимог, що випливають з права інтелектуальної власності, не є об’єктом такого контролю.

Окрему увагу присвячено вивченню норм Антидемпінгового кодексу України (збірний термін на позначення законів України, що регламентують механізм державного захисту національного товаровиробника від субсидованого й демпінгового імпорту та ін. Як підсумок зазначено, що нетарифне регулювання є досить складним митно-правовим явищем, яке потребує глибокого наукового дослідження й чіткого законодавчого регулювання, а нетарифні методи регулювання переміщення товарів через митний кордон, адміністративні за своєю суттю, передбачають насамперед наявність оперативної й достовірної інформації про стан зовнішньої торгівлі.

За результатами моніторингу актів законодавства, що складають механізм нетарифного регулювання, стверджується, що маємо справу з масивом нормативно-правових актів, абсолютна більшість яких є підзаконними, через що мають недостатньо тривалий період дії, потребують систематизації й високоякісної правової експертизи як на етапі розробки, так і на стадії державної реєстрації, в тому числі в Міністерстві юстиції України. У сукупності з гармонізацією нетарифного регулювання із нормами і правилами СОТ рекомендація щодо створення необхідних правових умов для забезпечення законних прав та інтересів суб’єктів митних правовідносин покликана сприяти поліпшенню стану адміністративно-правового забезпечення цього виду регламентування й має бути сприйнята в перебігу модернізації вітчизняного митного законодавства і, зрештою, державної митної політики.

У підрозділі 1.3 “Класифікація методів нетарифного регулювання транскордонного переміщення товарів” дисертант виходив із твердження, що брак одностайного підходу до класифікації методів упорядкування транскордонного переміщення товарів поглиблює труднощі, що виникають при здійсненні митного контролю, бо не існує однозначної характеристики ані застосовуваних заходів з точки зору її впливу на суб’єктів – учасників ЗЕД, ані об’єктів – переміщуваних через митний кордон товарів і транспортних засобів .

Класифікаційні схеми, що здобули міжнародне визнання, за різними підрахунками в даний час нараховують від десяти до сотні конкретних видів нетарифних обмежень. Пропонується нетарифні методи регламентації транскордонного переміщення товарів диференціювати на економічні й адміністративні. Якщо група економічних заходів є більш-менш усталеною, то з приводу заходів адміністративних такої одностайності бракує. До них, наприклад, помилково, на нашу думку, відносять додаткові митні документи і процедури.

Підґрунтям для вивчення підходів до класифікації методів нетарифного регулювання транскордонного переміщення товарів стали близько 40 наукових і навчально-методичних робіт, у яких репрезентовано широкий діапазон думок їх авторів – від заперечення доцільності класифікації і сконцентрованості на вивченні поняття «заходи нетарифного регулювання» до детальної систематизації таких заходів, у межах якої виокремлено невластиві вітчизняній практиці державного упорядкування транскордонного переміщення товарів паратарифних («надтарифних») обмежень або, наприклад, монополістичних заходів.

Наголошується, що нетарифні обмеження завжди мають бути формалізовані, тобто переведені в юридичну площину. Поза нею вони позбавлені ознаки обов’язковості, характерної для будь-яких нормативних приписів, покликаних коригувати вплив держави в царині зовнішньоторговельних відносин. Тому неприйнятним вбачається аргумент на користь твердження про існування неформальних нетарифних обмежень, які, начебто, вводяться як результат дій уряду чи як похідні від політики і практики органів державного управління.

У науковий обіг введено класифікацію, яку пропонують у виконаному у 2010 р. дослідженні експерти СОТ. У ньому в результаті узагальнення понад 10-ти дефініцій поняття «нетарифні бар'єри зовнішньої торгівлі», еволюції поглядів на дане явище, а також з урахуванням законодавчого походження нетарифних бар'єрів і мети їх запровадження представлено поділ нетарифних бар'єрів на категорії й види.

На підставі аналізу предмета регулювання Податкового кодексу України зроблено висновок про недоцільність фіксації в податковому кодифікованому акті (п.61 ч.1 ст.14) переліку (до речі, неповного) заходів нетарифного регулювання.

Для досягнення поставленої мети і з урахуванням того, що в силу різної природи, множинності й появи нових механізмів державного впорядкування митної політики методи нетарифного регулювання неможливо скомпонувати в єдиний уніфікований перелік, обрану їх класифікацію з поділом на методи економічного, адміністративного й технічного характеру.

Розділ 2 «Адміністративно-правовий механізм застосування основних методів нетарифного регулювання транскордонного переміщення товарів» складається з 3-х підрозділів.

Підрозділ 2.1 “Адміністративно-правова характеристика нетарифних методів економічного характеру” присвячено поглибленому вивченню сучасних адміністративно-правових засад застосування методів економічного спрямування, що впливають на царину зовнішньоторговельних відносин. Поза завданням дослідити всі ці методи, докладно аналізуються антидемпінгова процедура (при цьому стверджується, що питання розмежування компетенції між органами державної влади, уповноваженими у сфері реалізації нетарифних методів економічного характеру, має вирішуватися виключно у правовій площині), й валютний контроль. Що стосується останнього, то характеристика методу валютного контролю як інструмента нетарифного регулювання суттєво уточнюється з урахуванням вимог нового МК України, згідно з яким і на відміну від інших законодавчих актів митні органи визнано суб'єктами даного виду контролю.

У підсумку зауважено, що валютним контролем та антидемпінговими процедурами перелік методів нетарифного регламентування економічного спрямування не вичерпується. Утім, саме перший є інструментом забезпечення законності у сфері готівкового обігу валютних цінностей, другі ж відіграють важливу роль у реалізації державної політики в галузі митної справи з погляду на членство України в СОТ, участь у якій не виключає використання можливостей, які дають методи адміністративного характеру нетарифного регулювання транскордонного переміщення товарів.

У підрозділі 2.2 “Нетарифне регулювання транскордонного переміщення товарів: методи адміністративного характеру” до методів нетарифного впорядкування зовнішньої торгівлі, що мають адміністративне спрямування, віднесено кількісні методи, методи контролю експортного, якості товарів, переміщуваних через митний кордон, а також інші, які чітко не виражають фіскального інтересу.

У перебігу дослідження кількісних методів висловлено думку, що ліцензію (як і ліцензування), не можна відносити до форм контролю в буквальному їх розумінні зовнішньоекономічних операцій. Адже означення в Законі України «Про зовнішньоекономічну діяльність» ліцензування як адміністративних дій органу виконавчої влади з надання дозволу на здійснення експорту (імпорту) товарів свідчить скоріше про форму дозвільної діяльності уповноважених на те органів державної влади.

Розкривається, як саме квотування, як один з кількісних методів нетарифного регулювання, знаходить своє втілення в митних прототипах ЄС (EU Customs Blueprints) – митних стандартах-регуляторах комунікативних зв’язків «держава – суб’єкт ЗЕД» і «держава – суспільство». Зроблено висновок про потребу втілення в життя аналогічних моделей заборон та обмежень, митного співробітництва, внутрішнього аудиту тощо, які згодом можуть бути адаптовані до вимог ЄС.

Інші спеціальні види контролю за товарами і предметами, переміщуваними через митний кордон України, розглядаються з позиції впровадження механізму попереднього документального контролю, здійснюваного посадовою особою митного органу. Він полягає у проведенні у пунктах пропуску через державний кордон санітарно-епідеміологічного, ветеринарного, фітосанітарного, екологічного контролю товарів, що ввозяться на митну територію України, й контролю за переміщенням культурних цінностей.

Класичним прикладом методів нетарифного регламентування адміністративного характеру є ті, що уособлюють обмеження й заборони (в даному випадку на ввезення, вивезення і транзит митною територією товарів і транспортних засобів). Підставою для застосування подібних методів є норми статті 196 і 197 нового МК України.

Дослідження державного механізму експортного контролю спонукало до висновку про нагальну потребу внесення змін до КУпАП (п. 4 ст. 212⁴) щодо встановлення адміністративної відповідальності за правопорушення, які посягають на, власне, правовий порядок здійснення експортного контролю як заходу нетарифної регламентації митної політики держави. Подальше зволікання з прийняттям закону про внесення змін до КУпАП і до КК України щодо порушення вимог законодавства у сфері державного експортного контролю, на думку автора, є неприпустимим. Перспективним напрямком удосконалення його механізму є розроблення концепції і прийняття окремого закону про експортний контроль з відбиттям у ньому контролюючої ролі Верховної Ради України і з указівкою на необхідність створення регіональних інформаційних центрів експортного контролю.

У підрозділі 2.3 “Методи технічного характеру в системі нетарифного регулювання: адміністративно-правові аспекти” до методів технічного спрямування, що посідають важливе місце в системі нетарифного регламентування переміщення товарів через митний кордон, віднесено стандартизацію й сертифікацію в царині зовнішньої торгівлі, вимоги до упаковки переміщуваних через митний кордон товарів і предметів та ін. Звертається увага на відмінності юридичних документів, якими є сертифікат відповідності і свідоцтво про визнання, яке одержує суб’єкт ЗЕД за позитивними результатами випробувань і досліджень зразків товарів.

Підкреслено, що одним з пріоритетних завдань Кабміну України є приведення національної системи технічного впорядкування у відповідність з вимогами СОТ і ЄС. Елементом такої системи є акредитація органів з оцінки такої відповідності, впорядкована спеціальним законом. Важливим є те, що останнім заявлено усунення технічних бар'єрів у торгівлі як одну із цілей акредитації.

Дослідження методів технічного характеру спонукало до висновку, що глобальні й регіональні економічні процеси детермінують ідеологію вітчизняного законодавства про зовнішню торгівлю; вони здатні спричинити структурні зміни в самій системі органів виконавчої влади, на яких покладено завдання формувати й реалізувати державну політику в тій чи іншій сфері суспільного життя.