ДЕРЖАВНА СУДОВА АДМІНІСТРАЦІЯ УКРАЇНИ ЯК СУБ’ЄКТ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ СУДІВ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дисертаційного дослідження.

Розділ перший «Теоретико-правові основи адміністративно-правового регулювання відносин у сфері забезпечувальної діяльності ДСА України» містить чотири підрозділи.

У підрозділі 1.1 «Сутність адміністративно-правових відносин щодо організаційного забезпечення діяльності судів загальної юрисдикції» підкреслено, що вчені, аналізуючи місце ДСА України серед інших органів державної влади, зазначали, що, з одного боку, діяльність цього державного органу пов’язана із суто управлінською, організаційною діяльністю, а, з іншого – предмет цієї діяльності стосується особливих суспільних відносин – відносин у сфері забезпечення ефективного відправлення правосуддя. Саме тому був і досі залишається неоднозначним підхід щодо визначення місця ДСА України у системі органів державної влади. Разом з тим, існує об’єктивна потреба запровадження та функціонування державного органу, спеціально створеного для виконання забезпечувальної функції щодо організації функціонування судів і діяльності суддів.

Оскільки ключовою є категорія «організація», здійснено аналіз її етимологічного та формально-юридичного змісту. Виходячи з результатів такого аналізу, вказано на доцільність розуміння її змісту як властивості або певної функції управління. Враховуючи, що організація забезпечення стосується системи судів загальної юрисдикції, яку можна і доцільно розглядати з позицій соціальної системи (у широкому її смислі), зміст аналізованої категорії розкрито як певну функцію управління. За таким підходом виділено наступні риси загального терміну «організація діяльності судів»: а) є складовою управління діяльністю судів; б) полягає в упорядкуванні цієї діяльності; в) суб’єктом організації виступає певний державний орган, наділений повноваженнями упорядковуючого змісту; г) предметом організаційного впливу виступає як система судів в цілому, так і сукупність відповідних взаємопов’язаних елементів – окремих судів.

Зазначено що переважна більшість сформульованих вченими ознак адміністративно-правових відносин характерна і для відносин у сфері організації забезпечення діяльності судів у разі, якщо суб’єктом відносин виступає державний орган, наділений юридично-владними повноваженнями. Зокрема – ДСА України, Вища кваліфікаційна комісія суддів України, Вища рада юстиції, органи виконавчої влади (Міністерство юстиції України, Міністерство внутрішніх справ України) та інші. При цьому термін «організація забезпечення діяльності судів» доцільно використовувати поряд із терміном «державне управлінням забезпеченням діяльності судів» як вужчий за змістом.

Запропоновано систематизувати адміністративно-правові відносини за участі судів загальної юрисдикції, ДСА України за ознакою характеру зв’язку із організацією діяльності щодо забезпечення функціонування судів і діяльності суддів (безпосереднього або опосередкованого). Виділення такої ознаки систематизації випливає з приписів Конституції України, Законів України «Про судоустрій і статус суддів», «Про Вищу раду юстиції», Положення про ДСА України.

У підрозділі 1.2 «Адміністративно-правова природа відносин у сфері забезпечувальної діяльності Державної судової адміністрації України» підкреслено, що формування та законодавче закріплення статусу спеціально створеного для здійснення організаційного забезпечення діяльності судів органу – ДСА України, пов’язане із декількома чинниками організаційного та доктринального характеру. Організаційними чинниками охоплено трансформаційні зміни у самій структурі системи органів судової влади, що відбуваються з метою імплементації міжнародних стандартів у сфері судочинства до чинного вітчизняного законодавства. Доктринальні стосуються розуміння необхідності зміни у сприйнятті специфіки адміністративно-правового регулювання суспільних відносин із суто імперативної, що є основою здійснення тільки виконавчої влади, на упорядковуючу, організаційну, що існує і поза межами діяльності органів виконавчої влади. Останнє стосується широкого кола суспільних відносин, пов’язаних не тільки із реалізацією у публічно-правових відносинах прав і свобод людини, але й із внутрішньо організаційними відносинами, які існують усередині кожного державного органу, а також є основою функціонування та дієвості системи таких органів як соціально-правового явища.

У цьому контексті прийнятним є підхід, за яким категорія «управління» розглядається як публічне, проте вбачається доцільним поглиблення розуміння терміну «державне управління» шляхом поширення його застосування на сферу функціонування судів. Таким чином, при визначенні сутності процесу упорядкування, організації діяльності судів загальної юрисдикції, її забезпечення плідними щодо застосування є наукові підходи, запропоновані професором В.Б. Авер’яновим та поглиблені у дисертаційній роботі А.А. Стрижака. Виходячи з цього, можливим і доцільним є підхід, за яким до управлінських, організаційних відносин у сфері діяльності судів загальної юрисдикції відносяться не тільки внутрішні (внутрішньо

організаційні) відносини, а й публічні відносини, що виникають, змінюються і припиняються у зв’язку із реалізацією ДСА України, Вищою радою юстиції, Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, іншими державними та представницькими органами публічно-владних повноважень щодо організації функціонування судів та діяльності суддів, якими вони наділені адміністративно-правовими нормами.

Зазначено, що специфіка відносин щодо здійснення ДСА України забезпечувальної діяльності проявляється, насамперед, у їх породженні в односторонньому порядку. Завдяки односторонньому способу породження цих правовідносин ДСА України створюється юридична конструкція конкретних забезпечувальних дій. Як результат реалізації кожної юридичної конструкції щодо здійснення конкретних забезпечувальних дій ДСА України виникають сталі юридичні зв’язки між адресатами норм у формі адміністративно-правових відносин. Це означає, що відносини, пов’язані із здійсненням ДСА України забезпечувальної діяльності є адміністративно-правовими.

Теоретична модель адміністративно-правових відносин у сфері забезпечувальної діяльності ДСА України сформульована на підставі доктринальних положень теорії адміністративного права щодо трьох етапів процесу виникнення (формування) правовідносин, сформульованих В.К. Колпаковим.

Діяльність ДСА України має чітко виражений публічно-правовий характер, адже спрямована на реалізацію державного завдання щодо організаційного забезпечення діяльності органів судової влади у межах повноважень, визначених Законом України «Про судоустрій і статус суддів»; забезпечення належних умов діяльності, зокрема, судів загальної юрисдикції; участі у формуванні судів загальної юрисдикції у межах повноважень визначених Законом України «Про судоустрій і статус суддів», що випливає з припису п.3 Положення про ДСА України. Разом з тим, затвердження цього Положення рішенням Ради суддів України визначає необхідність поглибленого аналізу юридичної сили цього нормативно-правового акту. Виникнення певних застережень обумовлене тим, що повноваження щодо видання нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії надається державним органам. Органи ж суддівського самоврядування не є державними органами, а також їх не можна віднести і до громадських організацій. Враховуючи, що ні правовою доктриною, ні чинним законодавством не визначено юридичну силу актів, прийнятих органами суддівського самоврядування, виникає нагальна потреба заповнення цієї прогалини, насамперед, у чинному законодавстві.

У підрозділі 1.3 «Види забезпечувальної діяльності Державної судової адміністрації України» зазначено про те, що порівняно із існуючими напрацюваннями, які стосуються встановлення переважно напрямків адміністративної діяльності (зовнішнього і внутрішнього або внутрішньоорганізаційного) запропоновано: а) виокремлення видів (а не напрямків) діяльності ДСА України, що відповідає організаційній сутності цієї діяльності; б) відображення забезпечувальної діяльності ДСА України щодо судів як її основної, що дозволяє охарактеризувати призначення цього державного органу; в) виділення організаційних зовнішніх видів діяльності ДСА України, які пов’язані із зовнішніми статусними повноваженнями.

Російські дослідники (В.М. Буробін, М.А. Петухов) зазначають, що напрямки організаційного забезпечення діяльності судів закріплено у главі ІІ Федерального Закону «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации». Встановлено 22 напрямки, які здійснює Судовий департамент, його органи та установи у межах реалізації повноважень щодо організаційного забезпечення діяльності судів загальної юрисдикції, спеціалізованих судів, органів суддівського самоврядування, а також фінансування мирових суддів.

Цінним у досвіді врегулювання напрямків організаційного забезпечення діяльності судів в Російській Федерації є їх деталізація, що дозволяє повною мірою визначити межі компетенції Судового департаменту при Верховному Суді Російської Федерації. Крім того, деякі повноваження можуть бути враховані для вдосконалення забезпечувальної діяльності ДСА України.

Здійснено систематизацію повноважень ДСА України та виділено види її забезпечувальної діяльності на підставі групування однорідних дій, здійснюваних у межах компетенції, встановленої законодавством про судоустрій, спрямованих на реалізацію окремих повноважень, але у межах загального призначення ДСА України щодо створення належних умов функціонування судів і діяльності суддів. Покладання в основу систематизації ознаки однорідності дій у межах повноважень, визначених ст.146 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», дозволило виділити такі види діяльності ДСА України: 1) представницький у бюджетно-фінансових відносинах; 2) організаційний; 3) кадровий; 4) інформаційно-аналітичний; 5) контрольний; 6) реалізацію державної політики щодо охорони державної таємниці; 7) розгляд звернень громадян; 8) взаємодію із іншими органами та установами, в тому числі – іноземних держав.

Серед перелічених видів діяльності виділено ті, які стосуються не тільки забезпечувальної діяльності, а й функціонування ДСА України як державного органу – зокрема, розгляд звернень громадян, взаємодія із іншими органами та установами, в тому числі – іноземних держав, реалізація державної політики щодо охорони державної таємниці. Отже, видами забезпечувальної діяльності ДСА України визначено: 1) забезпечення належних умов діяльності судів; 2) обліково-інформаційне забезпечення діяльності судів; 3) забезпечення незалежності, недоторканності та безпеки суддів. Усі види забезпечувальної діяльності ДСА України є важливими, проте пріоритетним є перший вид діяльності, реалізація якого дозволяє створити основні умови для належного функціонування судів та діяльності суддів у відповідності до законодавства.

У підрозділі 1.4 «Форми забезпечувальної діяльності Державної судової адміністрації України» на підставі опрацювання наукових здобутків В.Б Авер’янова, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, В.М. Бездєнєжних, І.П. Голосніченка, І.І. Євтіхієва, В.В. Зуй, Ю.М. Козлова, В.В. Конопльова, А.П. Коренєва, В.М. Манохіна, В.І. Новосьолова, Р.С. Павловського, О.П. Рябченко, Є. Старосьцяка, Ц.А. Ямпольської та інших визначено поняття адміністративно-правової форми діяльності ДСА України. Такою визначено зовнішній вияв однорідних дій, спрямованих як на створення належних умов функціонування судів і діяльності суддів, так і упорядкування відносин усередині структури ДСА України. Поняття адміністративно-правової форми забезпечувальної діяльності ДСА України вужче за визначене. Адміністративно-правовою формою забезпечувальної діяльності ДСА України названо зовнішній вияв однорідних за своїм характером та правовою природою груп забезпечувальних дій, спрямованих на створення належних умов для функціонування судів, діяльності суддів.

Доцільність виділення адміністративних договорів як форми забезпечувальної діяльності ДСА України ґрунтується на концепції І.І. Євтіхієва (1946 р.) щодо віднесення цивільно-правових угод до форм управлінської діяльності, яка знайшла логічне продовження у напрацюваннях Ж.В. Завальної та інших науковців.

Аналіз норм, якими визначено компетенцію ДСА України, надав підставу вказати, що договірне регулювання стосується відносин щодо: здійснення замовлення на підготовку спеціалістів для апарату суду; взаємодії з правоохоронними органами з метою забезпечення незалежності, недоторканності та безпеки суддів та ін. Саме у межах перелічених відносин договірна форма їх регулювання закріплює повноваження ДСА України, що пов’язані із компетенцією організаційного змісту. Доцільність встановлення форми адміністративного договору у виділених відносинах ґрунтується на їх відповідності сформульованим ознакам такого договору.

На підставі наукового підходу, запропонованого В.С. Четверіковим, виділено комплексну організаційно-правову форму діяльності за участі ДСА України. Такі дії як підготовка замовлень, погодження, взаємодія стосуються організаційних форм, що мають правові наслідки (тобто є організаційно-правовими) і, у той же час, можуть бути урегульовані за допомогою адміністративних договорів. У зв’язку з цим адміністративні договори слід розглядати як підвид організаційно-правової форми діяльності ДСА України.

Розділ другий «Взаємозв’язок видів діяльності Державної судової адміністрації України при реалізації забезпечувальної функції» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Забезпечення належних умов діяльності судів загальної юрисдикції» виділено такі підвиди забезпечувальної діяльності ДСА України щодо створення належних умов діяльності судів: а) фінансове забезпечення діяльності судів і суддів; б) соціальне та побутове забезпечення суддів; в) матеріально-технічне забезпечення судів; г) організація та здійснення кадрового забезпечення; д) організація діяльності служби судових розпорядників; е) організація діловодства, реалізація державної політики у сфері охорони державної таємниці, контроль за її збереженням у судах та територіальних управліннях ДСА України. Їх узагальнено у три групи: 1) фінансове, матеріально-технічне та соціально-побутове забезпечення; 2) організація кадрового забезпечення, включаючи організацію служби судових розпорядників; 3) організація діловодства. Виділення підвидів забезпечувальної діяльності щодо створення належних умов діяльності судів ґрунтується на окремих спільних для кожного підвиду ознаках. Так фінансове, матеріально-технічне та соціально-побутове забезпечення виділено в окремий підвид, враховуючи, що такі забезпечувальні дії пов’язані із грошовим обігом. Кадрове забезпечення виокремлене на підставі його предметного спрямування щодо організації та упорядкування процедур формування кадрових ресурсів. Останній підвид забезпечувальних дій виділено, враховуючи предметну спрямованість забезпечувальних дій ДСА України – упорядкування процедур, пов’язаних із документами.

Звернення до доктринальних положень теорії права, адміністративного права (С.С. Алексєєв, А.С. Васильєв, Е.Ф. Демський, Ю.М. Козлов, О.В. Кузьменко, Р.С. Мельник, О.І. Миколенко, Л.Л. Попов, В.П. Тимощук, Ю.О. Тихомиров та інші) дозволило обґрунтувати існування провадження у сфері забезпечувальної діяльності ДСА України щодо прийняття управлінських рішень та визначити стадії провадження. Специфіка забезпечувальної діяльності ДСА України проявляється, зокрема, у тому, що управлінські рішення приймаються у формах наказу, а по окремих питаннях – у формі адміністративного договору. Консенсуальність останнього обумовила відмінність у стадіях відповідного провадження.

Зазначено про те, що не для усіх дій, здійснюваних ДСА України у разі реалізації повноважень щодо забезпечення належних умов діяльності судів загальної юрисдикції може бути застосовано процесуально-процедурний підхід.

У підрозділі 2.2 «Обліково-інформаційне забезпечення діяльності судів» вказано, що такий вид забезпечення стосується правового регулювання обігу інформації, у межах якого здійснюється, зокрема, опрацювання кількісних показників, що характеризують як діяльність ДСА України, так і судів, що дозволяє встановити реальний стан справ щодо фінансування судів, матеріально-технічного, кадрового та інших видів забезпечення.

Проведений аналіз специфіки відносин у сфері обліково-інформаційного забезпечення дозволив вказати на їх адміністративно-правову природу, що обумовлено суб’єктним складом відносин та, насамперед, обов’язковою участю ДСА України як суб’єкта, наділеного юридично-владними повноваженнями. Виділено такі підвиди діяльності щодо обліково-інформаційного забезпечення: а) облік та судова статистика; б) забезпечення ведення Єдиного державного реєстру судових рішень; в) забезпечення ведення Реєстру електронних адрес органів державної влади, їх посадових та службових осіб; г) адміністрування інформації; д) взаємодія між суб’єктами інформаційного забезпечення.

У підрозділі 2.3 «Здійснення взаємодії з правоохоронними органами з питань забезпечення незалежності, недоторканності та безпеки суддів» зазначено про закріплення у чинному законодавстві повноважень ДСА України щодо забезпечення незалежності, недоторканності та безпеки суддів, які реалізуються шляхом взаємодії із правоохоронними органами.

Звернено увагу на значний організаційний потенціал щодо упорядкування відносини у сфері взаємодії між суб’єктами владних повноважень, якими є ДСА України, з одного боку, та правоохоронні органи – з іншого, адміністративних договорів, адже та діяльність, яка здійснюється при узгодженні забезпечувальних дій суб’єктів та їх нормативному закріпленні спільними наказами підпадає під ознаки адміністративного договору, зокрема ті, які випливають із законодавчого його визначення у п.14 ч.1 ст.3 Кодексу адміністративного судочинства України. Вказане стосується, у першу чергу, положення про те, що угода між сторонами договору укладається на виконання управлінських функцій, покладених чинним законодавством на суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін договору.

Проведений аналіз дозволив вказати на те, що відносини, пов’язані із організацією взаємодії ДСА України, правоохоронних органів, спрямованої на забезпечення незалежності, недоторканності та безпеки суддів можуть бути предметом договірного регулювання шляхом укладання адміністративного договору.

Доведено, що сучасний стан правового регулювання відносин у сфері діяльності ДСА України щодо забезпечення незалежності, недоторканності та безпеки суддів передбачає комплексну реалізацію ДСА України таких напрямків: фінансове забезпечення; аналіз стану справ щодо охорони приміщень судів та вжиття заходів щодо організації забезпечення належної охорони, технічного оснащення та укріплення приміщень судів; організації підтримання громадського порядку в судах під час розгляду справ та профілактики посягань на життя і здоров’я суддів. Досвід правового регулювання відносин щодо організації забезпечення безпеки суддів та охорони приміщень судів за участі державних органів, які реалізують призначення, аналогічне ДСА України, свідчить про необхідність не лише визначення законом статусу ДСА України, а й закріплення у ньому відповідних додаткових повноважень.

У підрозділі 2.4 «Проблеми вдосконалення правового регулювання забезпечувальної діяльності Державної судової адміністрації України та шляхи їх вирішення» зазначено, що українське законодавство не передбачає врегулювання статусу ДСА України на рівні окремого закону, на відміну від Російської Федерації, хоча коло повноважень ДСА України ширше за повноваження Судового департаменту при Верховному Суді Російської Федерації і стосується усіх судів загальної юрисдикції, а також Національної школи суддів України, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Також на рівні Основного Закону встановлено забезпечувальну функцію Вищої ради магістрату в Італії. Як аргумент щодо пропозиції про врегулювання статусу ДСА України законом наведено норму ст.92 Конституції України, п.14 якої встановлено, що судоустрій визначається законом. Виходячи із зазначеного, запропоновано розробити проект Закону України «Про Державну судову адміністрацію України». Структуру проекту цього Закону запропоновано як результат опрацювання питання про виконання ДСА України повноважень щодо забезпечення належних умов діяльності судів загальної юрисдикції. До конкретних пропозицій щодо вдосконалення законодавства віднесено: а) доповнити повноваження ДСА України положеннями щодо розробки науково обґрунтованих нормативів навантаження на суди і суддів, працівників апарату судів; б) встановити компетенцію ДСА України щодо визначення критеріїв ефективного управління робочим навантаженням судді, якими можуть бути науково обґрунтовані нормативи такого навантаження; в) передбачити не у Положенні про ДСА України, а у ст.146 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» як нормативно-правовому акті вищої юридичної сили, застосування спільно із правоохоронними органами, судами заходів щодо забезпечення безпеки суддів, членів їх сімей доцільно передбачити; г) з врахуванням міжнародних стандартів у сфері судочинства надати ДСА України повноваження щодо: оптимізації територіального розташування приміщень судів; організації запровадження системи електронного судочинства; подання бюджетних пропозицій безпосередньо до профільного комітету Верховної Ради України; д) з метою вдосконалення правового регулювання відносин щодо забезпечення доступу до судових рішень розглянути питання про встановлення юридичної відповідальності за неподання або несвоєчасне внесення копій судових рішень до Єдиного державного реєстру судових рішень. Ці та інші пропозиції доцільно врахувати при розробці проекту Закону про ДСА України, структуру якого запропоновано.