АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв’язок із науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Теоретико-правова характеристика адміністративно-правового статусу прокуратури України» складається з двох підрозділів, у яких розкриваються основоположні засади адміністративно-правового статусу прокуратури України на сучасному етапі розвитку нашої держави.

У підрозділі 1.1 «Прокуратура України як об’єкт адміністративно-правового регулювання» визначено, що основними об’єктами адміністративно-правового регулювання діяльності прокуратури є ті матеріальні й нематеріальні цінності, з проводу яких прокуратура України вступає в адміністративно-правові відносини, а також самі діяння суб’єктів публічної адміністрації, метою яких є захист прав суб’єктів адміністративно-правових відносин і спонукання до виконання адміністративних обов’язків, а саме:

по-перше, об’єктом адміністративно-правового регулювання прокуратури є незалежність республіки, її суспільний та державний лад, політична та економічна система, права національних груп і територіальних утворень, соціально-економічні й політичні, особисті права і свободи людини та громадянина, основи демократичного устрою державної влади, правового статусу органів місцевого самоврядування, а також адміністративно-правовий статус самої прокуратури як внутрішньоорганізаційна складова адміністративно-правової діяльності прокуратури;

по-друге, об’єктом адміністративно-правового регулювання прокуратури є діяльність органів та посадових осіб прокуратури, яка здійснюються на основі адміністративно-правових норм, що визначають межі належної, допустимої та рекомендованої поведінки їх учасників та втілюються за допомогою зовнішніх адміністративно-правових відносин (представництво інтересів громадянина або держави в адміністративному суді; розгляд звернень громадян, порушення в установленому законом порядку провадження про адміністративне правопорушення), метою яких є захист прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, державного інтересу щодо спонукання до виконання адміністративних обов’язків, що здійснюються за допомогою як специфічних адміністративних заходів впливу, так і в порядку адміністративного судочинства.

У цьому підрозділі зазначається, що об’єктом адміністративно-правового регулювання прокуратури України є матеріальні й нематеріальні цінності (незалежність України, її суспільний та державний лад, політична та економічна система, права національних груп і територіальних утворень, соціально-економічні та політичні особисті права і свобод людини та громадянина, основи демократичного устрою державної влади, правового статусу органів місцевого самоврядування), з приводу яких органи і посадові особи прокуратури України вступають в адміністративно-правові відносини, діяльність органів та посадових осіб прокуратури України, які здійснюється на основі адміністративно-правових норм, а також адміністративно-правовий статус прокуратури України.

Підрозділ 1.2 «Поняття та зміст адміністративно-правового статусу прокуратури» присвячений аналізу правового статусу сучасної прокуратури.

Дисертант розкриває зміст адміністративно-правового статусу прокуратури України таким чином: 1) до сфери адміністративно-правового статусу органів і посадових осіб прокуратури України слід віднести: правосуб’єктність, обов’язки і права щодо представництва інтересів громадянина та держави в суді та нагляду за додержанням законів; відповідальності за неналежне виконання поставлених на нього завдань; 2) з метою виконання визначених функцій прокурор має значні законодавчо прописані повноваження; 3) в компетенцію прокурора входить право видавати документи прокурорського реагування (протест, подання, припис або постанову); 4) у справах про адміністративні правопорушення процесуальною підставою перегляду справи про адміністративне правопорушення може бути протест прокурора; 5) за неналежне виконання своїх обов’язків прокурор може бути притягнутий до спеціальної дисциплінарної відповідальності.

Наприкінці підрозділу здобувач вказує, що адміністративно-правовий статус прокуратури України – це сукупність правосуб’єктності органів і посадових осіб прокуратури, обов’язків Генерального прокурора та підпорядкованих йому прокурорів, прав Генерального прокурора та підпорядкованих йому прокурорів, особливостей заохочення і спеціальної (адміністративної) дисциплінарної відповідальності прокурорів.

Розділ 2 «Структура адміністративно-правового статусу прокуратури України» складається з чотирьох підрозділів і присвячений розкриттю його складових елементів.

Підрозділ 2.1 «Адміністративна правосуб’єктність прокурорів» присвячений дослідженню цього первинного елементу адміністративно-правового статусу прокуратури України.

Дисертант зазначає, що стосовно сукупності та обсягу адміністративної правосуб’єктності провідною є проблема виникнення правосуб’єктності прокурорів, як різновиду спеціальної правосуб’єктності фізичних осіб суб’єктів владних повноважень.

Генеральний Прокурор України призначається відповідно до норм конституційного права, підпорядковані йому прокурори – до норм адміністративного права.

Виникнення правосуб’єктності органів прокуратури Автономної Рееспубліки Крим (АРК), областей, м. Києва і Севастополя, міст, районів, міжрайонних та районних у містах як спеціальної правосуб’єктності юридичних осіб чітко співвіднесено із адміністративно-територіальним устроєм України, проте у разі необхідності Генеральний прокурор України може створювати спеціалізовані прокуратури на правах обласних, міських, районних та міжрайонних прокуратур.

Адміністративна правосуб’єктність прокурорів є різновидом спеціальної правосуб’єктності фізичних осіб суб’єктів владних повноважень, провідною проблемою якої є призначення громадян України, які мають вищу юридичну освіту, необхідні ділові й моральні якості в органи прокуратури, призначення на посади прокурорів АРК, областей, міст, районів та прирівняних до них прокурорів і проходження ними служби.

У підрозділі 2.2 «Адміністративні обов’язки прокурорів» зазначено, що провідним критерієм демократичної правової держави, побудованої на засадах суспільного договору, є зобов’язальна сутність апарату публічної влади щодо забезпечення прав, свобод та законних інтересів громадян, які є єдиним джерелом влади. Не являють собою винятку із цього переліку і прокурори, які здійснюють прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів різноманітними суб’єктами владних повноважень.

Наголошується, що зобов’язання Генерального прокурора України та підпорядкованих йому прокурорів координувати діяльність з питань протидії злочинності й корупції у правоохоронних органах – це головний пріоритет і у роботі прокурорів усіх рівнів щодо своєчасного виявлення, розкриття, припинення та попередження злочинів і корупційних діянь, усунення причин та умов, що їм сприяють.

Обов’язок прокурорів здійснювати підтримання державного обвинувачення та представництво інтересів громадянина або держави в суді є службовим обов’язком кожного керівника прокуратури та його заступника.

Здійснення нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, є зобов’язанням прокурора забезпечити належну організацію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Дисертант зазначає, що прокурори зобов’язані інформувати громадськість про стан законності та заходи щодо її зміцнення через відкриті пленарні засіданні відповідної ради, на яке запрошуються представники засобів масової інформації, інформування населення про стан законності, заходи щодо її зміцнення та результати діяльності. Прокурори зобов’язані перебувати під час виконання посадових обов’язків у форменому одязі працівників прокуратури.

Підрозділ 2.3 «Адміністративні права прокурорів» присвячено дослідженню прав прокурорів як наступного елементу адміністративно-правового статусу прокуратури.

Прокурори мають право виносити протест прокурора. Протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу, наприклад, відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення (КупАП) постанову уповноваженого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення може бути скасовано або змінено за протестом прокурора керівником відповідного органу. Крім того, прокурори мають право виносити припис прокурора, подання прокурора, постанову прокурора.

Прокурори мають право виносити санкцію на затримання і видворення іноземного громадянина або особи без громадянства, які порушили режим перебування іноземців (осіб без громадянства) в Україні або прикордонний режим у пунктах пропуску через державний кордон України.

Прокурори мають право на юридичний та соціальний захист, щодо забезпечення їх фізичної безпеки, пошкодження майна, здійснення обов’язкового державного страхування, грошового та спеціального пенсійного забезпечення.

У роботі вказано, що прокурори мають право на придбання, зберігання, носіння та застосування вогнепальної зброї відповідно до «Положення про порядок застосування вогнепальної зброї», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 р., № 575.

На погляд дисертанта, з метою забезпечення прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, публічного інтересу держави й суспільства право законодавчої ініціативи Генерального прокурора не є нагальним для легалізації на законодавчому рівні.

Прокурори мають право здійснювати прокурорський нагляд за виконанням законів при провадженні у справах про адміністративні правопорушення відповідно до вимог КУпАП, зокрема, при провадженні у справах про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 172-2–172-9 КУпАП за адміністративні корупційні правопорушення, участь прокурора у розгляді справи судом є обов’язковою.

У підрозділі 2.4 «Особливості заохочення та спеціальної дисциплінарної відповідальності прокурорів» обґрунтовано, що вагомим елементом адміністративно-правового статусу прокуратури України є дисциплінарні чинники діяльності прокурорів: заохочення та спеціальна дисциплінарна відповідальність.

Дисертант зазначає, що заходами заохочення є: 1) подяка; 2) грошова премія; 3) подарунок; 4) цінний подарунок; 5) дострокове присвоєння класного чину або підвищення в класному чині; 6) нагородження нагрудним знаком «Почесний працівник прокуратури України». За особливі заслуги в роботі працівники прокуратури можуть бути представлені до нагородження державними нагородами і присвоєння почесного звання «Заслужений юрист України».

Відповідно до Інструкції про порядок проведення службових розслідувань та службових перевірок в органах прокуратури України, затвердженої Наказом Генеральної прокуратури України № 20 від 6 березня 2012 р., визначено підстави та порядок проведення управлінням внутрішньої безпеки, Головним управлінням кадрового забезпечення, організаційно-контрольним управлінням та іншими підрозділами Генеральної прокуратури України, старшими помічниками прокурорів обласного рівня з питань внутрішньої безпеки, підрозділами роботи з кадрами прокуратур обласного рівня, іншими посадовими особами органів прокуратури службових розслідувань та службових перевірок.

В юридичній літературі висловлюються наступні пропозиції стосовно удосконалення інституту дисциплінарної відповідальності прокурорів: 1) А. М. Плехневич, В. О. Ніжнік пропонують увести єдиний інститут спеціальної дисциплінарної відповідальності для усіх публічних служб, шляхом прийняття єдиного дисциплінарного статуту, з чим ми не можемо погодитись, оскільки функції прокуратури є досить специфічними і не можуть урегульовуватись загальними з іншими публічними органами нормами адміністративного права; 2) О. Старцев пропонує розширити види дисциплінарних стягнень, а саме: зауваження; догана; сувора догана; попередження про неповну службову відповідність; зниження рангу на один щабель; призначення на іншу посаду з меншим посадовим окладом; звільнення; 3) на погляд В. Кравченка, службова діяльність та поведінка органів прокуратури знаходяться під постійною увагою з боку громадян, представників політичних партій, органів влади та засобів масової інформації; відповідно, своєчасне та об’єктивне дослідження обставин події, причин та умов, що їй сприяли, а також підстави виникнення та розповсюдження негативної інформації є вкрай необхідною редакцією на кожен такий випадок; для об’єктивності перевірки негативної інформації щодо діяльності працівників органів прокуратури існує інститут службових розслідувань; 4) Л. Колос констатує факти, що у багатьох випадках накази прокурорів областей про притягнення до дисциплінарної відповідальності підлеглих містять лише фіксацію фактів неналежного виконання чи невиконання ними службових обов’язків, порушення законів та галузевих наказів Генерального прокурора України, причини та мотиви неналежного виконання посадових обов’язків не називаються; при цьому, як показав його аналіз, більшість стягнень (93,7 %) застосовано з приводу неналежного виконання службових обов’язків.

Дисциплінарна відповідальність прокурорів накладається відповідно до спеціальних нормативно-правових актів: Закону України «Про прокуратуру», Постанови Верховної Ради України від 6 листопада 1991 р., № 1796-XII «Про затвердження Дисциплінарного статуту прокуратури України», Наказу Генерального прокурора України № 20 «Про затвердження Інструкції про порядок проведення службових розслідувань та службових перевірок в органах прокуратури України» від 6 березня 2012 р.

Розділ 3 «Напрями удосконалення адміністративно-правового статусу прокуратури України» складається з двох підрозділів, у яких висвітлюється міжнародний досвід визначення адміністративно-правового статусу прокуратури, аналізуються можливості удосконалення законодавства щодо адміністративно-правового статусу прокуратури України.

У підрозділі 3.1 «Міжнародний досвід визначення адміністративно-правового статусу прокуратури» доводиться необхідність найшвидше відмовитися від пережитків минулої епохи та побудувати власну модель адміністративно-правового статусу прокуратури України, обов’язково врахувавши етнічні особливості та інтегрувати цю модель у міждержавні утворення, такі як ЄС.

Аналізуючи зарубіжний досвід, здобувач наголошує, що органи прокуратури відповідно до конституційних норм належать до: а) системи судової гілки влади (Бельгія, Греція, Нідерланди, Португалія, Іспанія, Італія,    Франція, Фінляндія та ін.); б) виконавчої гілки влади із ї підпорядкуванням їх Міністерству юстиції (Азербайджан, Болгарія, Вірменія, Грузія, Казахстан, Латвія, Литва, Молдова, Росія та Румунія); в) змішаної система формального підпорядкування, наприклад у Федеративній Республіці Німеччині прокуратура діє при судах, але підпорядкована міністру юстиції; г) в Україні, як зазначалось вище, діють специфічні конституційні норми, коли Генеральний прокурор і підпорядковані йому прокурори формально не віднесені до будь-якої гілки влади, хоча практично це не забезпечує їм повної політичної незалежність від Президента України і Верховної Ради України.

Дисертантом наголошено, що в окремих країнах встановлена особиста недоторканність прокурорів, проте у більшості країн прокурори обмежені в політичних та економічних правах. Наприклад прокурори Узбекистану на період своїх повноважень зобов’язані призупинити членство в політичних партіях та інших громадських організаціях; у Таджикистані прокурор не може обіймати іншу посаду, бути депутатом представницьких органів, членом політичних партій і об’єднань, займатися підприємницькою діяльністю; не можна висуватися в якості депутатів або бути депутатами турецьким прокурорам; забороняє прокурорам членство в політичних об’єднаннях Конституція Грузії.

Здобувач зазначає, що зaбезпечення публiчниx iнтересiв у рoзглядi цивiльниx тa aдмiнiстрaтивниx спрaв вxoдить дo кoмпетенцiї прoкурaтур Aзербaйджaну, Вiрменiї, В’єтнaму, Кaзaxстaну, Китaю, Киргизстaну, Мoнгoлiї, Сxiднoгo Тимoру, Тaїлaнду, Тaджикистaну, Туркменiстaну, Узбекистaну, Япoнiї (нaприклaд, прoкурaтурa Iндoнезiї упoвнoвaженa виступaти вiд iменi держaви в сферi цивiльниx i aдмiнiстрaтивниx спрaв як у судi, тaк i пoзa йoгo межaми, прoкурoри Республiки Кoрея викoнують рoль держaвнoгo юридичнoгo рaдникa при зaxистi грoмaдськoгo мaйнa i публiчниx прaв, зoбoв’язaнi зaxищaти прaвa людини i грoмaдянинa).

Щoдo признaння прокурорів, то у всix крaїнax першoю вимoгoю є нaявнiсть у кaндидaта вищoї юридичнoї oсвiти тa висoкиx мoрaльниx i дiлoвиx якoстей, дaлi йдуть вiдмiннoстi (нaприклaд, у Япoнiї випускники юридичниx фaкультетiв, якi виявили бaжaння прaцювaти в прoкурaтурi, зoбoв’язaнi склaсти iспити в Мiнiстерствi юстицiї, oсoби, якi прoйшли тaкi випрoбувaння, зoбoв’язaнi прoслуxaти двoрiчнi курси при Верxoвнoму Судi Япoнiї i лише тoдi мoжуть бути признaченi нa прoкурoрськi пoсaди; у СШA генерaльниx прoкурoрiв штaтiв i oкружниx прoкурoрiв oбирaє нaселення демoкрaтичним шляxoм, щo зaбезпечує їx реaльну незaлежнiсть вiд усix гiлoк влaди i прoзoрiсть дiяльнoстi).

Кoнтрoль зa викoнaнням судoвиx рiшень здiйснюють прoкурaтури Aзербaйджaну, Вiрменiї, В’єтнaму, Грузiї, Кoреї, Тaджикистaну, Туркменiстaну, Туреччини, Япoнiї, в бaгaтьox крaїнax (нaприклaд, в Aзербaйджaнi i В’єтнaмi)  прoкурoри вищого рівня мaють прaвo зaкoнoдaвчoї ініціативи.

Дисертант зазначає, що в oкремиx крaїнax встaнoвленo oсoбисту недoтoркaннiсть прoкурoрiв, прoте у бiльшoстi крaїн прoкурoри oбмеженi в пoлiтичниx тa екoнoмiчниx прaвax (нaприклaд, прoкурoри Узбекистaну нa перioд свoїx пoвнoвaжень зoбoв’язaнi призупинити членствo в пoлiтичниx пaртiяx тa iншиx грoмaдськиx oргaнiзaцiяx, у Тaджикистaнi прoкурoр не мoже oбiймaти iншу пoсaду, бути депутaтoм предстaвницькиx oргaнiв, членoм пoлiтичниx пaртiй i oб’єднaнь, зaймaтися пiдприємницькoю дiяльнiстю, не мoжнa висувaтися як депутaти aбo бути депутaтaми турецьким прoкурoрaм, зaбoрoняє прoкурoрaм членствo в пoлiтичниx oб’єднaнняx Кoнституцiя Грузiї).

У підрозділі 3.2 «Удосконалення законодавства щодо адміністративно-правового статусу прокуратури України» зазначено, що треба надати право законодавчої ініціативи Генеральному прокурору з метою забезпечення прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, публічного інтересу держави і суспільства.

Дисертант наголошує, що потребує доопрацювання «Кодекс професійної етики та поведінки працівників прокуратури», який має бути схваленим всеукраїнською конференцією працівників прокуратури і затверджений Генеральним прокурором України.

У цьому підрозділі здобувач зазначає, що є потреба доповнити ст. 5 Дисциплінарного статуту прокуратури України додатковим видом заохочення п. 7) нагородження нагрудним знаком «Ветеран прокуратури України» як засобу позитивної оцінки результатів праці працівників прокуратури вищестоящими прокурорами за сумлінне і зразкове виконання службових обов’язків, ініціативу та оперативність у роботі.