ТЕРИТОРІАЛЬНА ГРОМАДА ЯК СУБ’ЄКТ МУНІЦИПАЛЬНО-ГОСПОДАРСЬКИХ ВІДНОСИН Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, розкрито ступінь наукової розробки проблеми, вказано зв'язок з науковими планами та програмами, визначено мету й завдання дослідження, його об’єкт, предмет, методологічні основи, сформульовано наукову новизну отриманих результатів, їх теоретичне і практичне значення, наведено дані щодо апробації та публікації результатів дослідження, зазначено структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1. «Загальна характеристика територіальної громади як суб’єкта муніципально-господарських відносин» складається з трьох підрозділів, в яких комплексно досліджується історія становлення господарської правосуб’єктності територіальної громади; форми реалізації територіальною громадою господарської правосуб’єктності; види та функції територіальних громад як учасників муніципально-господарських відносин.

У підрозділі 1.1. «Історико-правові передумови становлення господарської правосуб’єктності територіальної громади» зазначається, що розвиток держави як складної соціально-економічної системи неможливий без ефективного управління на локально-регіональному рівні. Суб’єктами публічної влади на місцевому рівні є місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування, які є представниками територіальної громади. Без чіткого визначення правосуб’єктності територіальної громади неможливе ефективне провадження муніципально-господарської діяльності, а отже економічний розвиток територіальної громади в сучасному господарському житті держави в цілому.

Проведено періодизацію становлення господарської правосуб’єктності територіальної громади: 1) VIII-VI ст. до н.е. – період створення та розвитку міст-полісів у Стародавній Греції; 2) ІХ-ХІ ст. – період Середньовіччя, який став своєрідним «трампліном» для розвитку міст різних країн та їх господарської правосуб’єктності; 3) ХІ-ХІІІ ст. – період заснування багатьох нових міст з розширеним колом прав і обов’язав у сфері господарювання; 4) XIV-XVІII ст. – період розвитку власності територіальної громади на основі Магдебургського права 5) друга половина XIX в. – реформи місцевого самоуправління; 6) період СРСР; 7) розвиток правосуб’єктності територіальних громад в Україні в сучасних умовах;

Автор відзначає, що територіальна громада, як і інші суб’єкти господарського права, може приймати участь в господарсько-правових відносинах, що є спрямованими на вирішення колективних потреб її членів та є муніципально-господарськими відносинами. У цьому сенсі вона наділена правосуб’єктністю, яка має ряд особливостей, пов’язаних з тим, що територіальна громада є, за змістом суб’єктом публічного права;

В роботі розглянуто співвідношення понять «господарська компетенція» та «господарська правосуб’єктність» та зроблено висновок, що законодавче встановлення компетенції органу не означає автоматичного закріплення правосуб’єктності, необхідної для реалізації відповідних господарських повноважень.

У підрозділі 1.2. «Форми реалізації територіальною громадою господарської правосуб’єктності» вказано, що становлення і розвиток форм діяльності територіальних громад (форм реалізації господарської правосуб’єктності) в Україні є актуальною проблемою у становленні та функціонуванні самого інституту місцевого самоврядування, тому що ці форми засновані на проявленні громадянської ініціативи місцевої спільноти, зростанні соціальної активності кожного жителя, залученні населення в самоврядний процес.

До форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад взагалі та у сфері господарювання, що одержали своє законодавче закріплення, віднесено: місцеві вибори і референдуми; загальні збори громадян за місцем їхнього проживання; місцеві ініціативи; громадські слухання.

Акцентовано увагу на тому, що територіальна громада бере участь у господарському обороті не для задоволення приватних інтересів її членів, а з метою найбільш ефективного здійснення публічної влади, а також господарювання щодо задоволення їх колективних потреб.

Встановлено, що правосуб’єктність територіальної громади є спеціальною (цільовою), муніципально-господарською, оскільки спрямована тільки на вирішення питань місцевого значення і обмежена лише можливостями, прямо зафіксованими у законі.

У підрозділі 1.3. «Види територіальних громад як учасників муніципально-господарських відносин» міститься аналізу положень чинного законодавства України, за результатами якого автором виділено територіальні громади: а) основні (базового рівня) – сільські, селищні, міські, в рамках яких безпосередньо здійснюється життєдіяльність населення – жителів певних територіальних одиниць, та б) факультативні (асоційованого рівня) – територіальні громади районів і областей – в їхніх рамках реалізуються колективні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст. В основі виділення таких видів територіальних громад лежить розуміння того, що немає жодного жителя села, селища або міста, котрий одночасно не був би жителем області чи району області (за винятком міст обласного підпорядкування і міст Києва і Севастополя, що мають спеціальний статус).

Доведено, що враховуючи політичну культуру українського народу, його ментальність, соціокультурну специфіку та історичні традиції розвитку громади, в основу національної моделі місцевого самоврядування доцільно покласти громадівську теорію самоврядування.

У роботі зазначається, що для підвищення ролі сільських територіальних громад у соціально-економічному та суспільно-політичному житті слід удосконалити законодавство в частині більш чіткого визначення сфери компетенції територіальної громади, розмежування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, органів місцевого самоврядування різних рівнів між собою. Для зміцнення фінансової бази сільських територіальних громад необхідно посилити увагу до забезпечення продуктивної зайнятості населення за рахунок розвитку на селі підприємництва, несільськогосподарських видів діяльності.

Обґрунтовано, що територіальна громада є основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування, які нею здійснюються як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Розглянуто право громадян міста – суб’єктів міського самоврядування брати участь у здійсненні міського самоврядування, яке може бути реалізовано в таких формах: міський референдум; вибори депутатів міської ради і передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування (міські вибори); загальні збори громадян за місцем проживання; колективні та індивідуальні звернення жителів міста до органів та посадових осіб місцевого самоврядування; громадські слухання; місцеві ініціативи; участь у роботі органів міського самоврядування і робота на виборних посадах міського самоврядування; участь через діяльність міських громадських організацій і осередків політичних партій; інші, не заборонені законом, форми.

Розділ 2. «Матеріально-фінансова база господарювання територіальної громади: муніципально-правове вимірювання» складається з двох підрозділів, присвячених характеристиці територіальної громади як суб’єкта права комунальної власності та особливостям формування та господарського використання об’єктів права комунальної власності.

У підрозділі 2.1. «Територіальна громада як суб’єкт права комунальної власності» автор відзначає, що в Україні громади отримали право мати свою власність на початку 90-х років ХХ ст. Ця форма власності одержала назву комунальної, яка в сучасних умовах становить економічну основу органів місцевого самоврядування. Тобто комунальна власність в українському законодавстві розглядається саме як власність територіальної громади, управління якою здійснюється органами місцевого самоврядування.

Комунальна власність є матеріальною основою місцевого самоврядування. Можна також погодитись з представниками муніципальної та господарської доктрини в тому, що матеріальною основою місцевого самоврядування є також весь виробничо-господарський комплекс, що розташований на території проживання територіальної громади та діяльності сформованих нею органів місцевого самоврядування, тобто мова йде про місцеве господарство.

Доведено, що утворюючи матеріальну та фінансову основу місцевого самоврядування, комунальна (муніципальна) форма власності, наприклад, на нерухоме майно та землю, дозволяє органам місцевого самоврядування мати додаткові джерела доходів. Наявність комунальної форми власності на фінансові ресурси є об’єктивною та необхідною передумовою економічної та фінансової самостійності органів місцевого самоврядування.

На підставі аналізу поглядів науковців, виділено такі ознаки права комунальної власності як публічного (суспільного) виду власності: 1) суб’єкти комунальної власності (територіальні громади) є публічно-правовими утвореннями, що поєднують функції регулювання економічних процесів в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці з участю в господарському обігу; 2) спільне привласнення засобів виробництва і виробленого продукту територіальною громадою як колективним суб’єктом; 3) кожен член суспільства по відношенню до комунальної власності виступає в різних правових якостях: з однієї сторони, він входить до складу тих соціальних спільнот, яким право власності належить. В той же час члени суспільства по відношенню до цієї власності виступають як зобов’язані особи: вони не повинні посягати на цілісність комунальної власності; 4) передача об’єктів з комунальної власності у державну, списання майна як особливі, детально регламентовані законодавством підстави припинення права комунальної власності характеризують публічну сутність комунальної форми власності; 5) призначення комунальної власності – задоволення потреб територіально відокремленої частини суспільства, а не приватних інтересів окремих осіб; 6) законом не допускається настання невигідних наслідків вчинення угод щодо рухомого і нерухомого майна комунальної форми власності, забороняється ослаблювати економічні основи місцевого самоврядування, зменшувати обсяг чи погіршувати умови надання послуг населенню; 7) характерною для комунальної форми власності як публічного різновиду власності є така правомочність, як право управління; 8) визначальною ознакою публічної власності є публічний інтерес, тобто визнаний державою і забезпечений правом інтерес соціальної спільноти, задоволення якого служить гарантією її існування та розвитку Інтереси територіальної громади з цієї точки зору є публічними інтересами, а право комунальної власності задовольняє публічний інтерес територіальної громади в матеріальному забезпеченні.

У підрозділі 2.2. «Особливості формування та господарського використання об’єктів права комунальної власності» акцентовано увагу на тому, що об’єкти права комунальної власності є майновою основою діяльності органів місцевого самоврядування як учасників господарських відносин, які відповідно до законодавства України діють від імені та в інтересах територіальної громади. Склад об’єктів комунальної власності є різноманітним та визначається нормативно-правовими актами різної правової сили: Конституція України, Господарський кодекс України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», статут територіальної громади тощо.

Автором доведено, що управління об’єктами власності громади представляє собою систему в якій об’єктами є власне об’єкти комунальної власності, а суб’єктами – органи місцевого самоврядування. Причому в випадку цього виду публічного управління маємо не просту систему суб’єктів і об’єктів: а) органи місцевого самоврядування управляють власністю від імені і на користь територіальної громади; б) вони уповноважуються громадою на виконання таких функцій.

У роботі зазначається, що склад об’єктів комунальної власності багатоманітний. Стаття 142 Конституції України вказує, що матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші засоби, земля, природні ресурси, які знаходяться у власності територіальних громад, а також об’єкти їх спільної власності, що знаходяться в управлінні районних та обласних рад.

Розглянуто територіальну громаду, як власника майна, що володіє відповідними правомочностями. Вона має право одноосібно або спільно з іншими власниками на основі належного їй майна засновувати господарські організації, закріплюючи за ними належне їй майно на праві власності, праві господарського відання, а для здійснення некомерційної господарської діяльності – на праві оперативного управління, або здійснювати господарську діяльність в інших організаційно-правових формах господарювання, не заборонених законом, на свій розсуд визначаючи мету і предмет господарської діяльності, структуру утвореного нею суб’єкта господарювання, склад і компетенцію його органів управління, порядок використання майна, інші питання управління діяльністю суб’єкта господарювання, а також приймати рішення щодо припинення господарської діяльності заснованих нею суб’єктів господарювання. Згідно з ч. 2 ст. 169 ЦК України територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.

Встановлено, що об’єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб’єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу за винятком випадків, передбачених Законом.

Розділ 3. «Територіальна громада як суб’єкт організаційно-господарських повноважень» складається з двох підрозділів, у яких досліджено проблеми організаційно-господарських повноважень комунального сектору економіки та організаційно-господарські повноваження територіальної громади щодо комунальних унітарних та корпоративних підприємств.

У підрозділі 3.1. «Територіальна громада в системі суб’єктів організаційно-господарських повноважень комунального сектору економіки», автор, зробивши аналіз чинного законодавства України, виділяє такі види юридичних осіб, які створюються на базі комунального майна: 1) юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, навчальні заклади тощо), тобто юридичні особи, які створюються розпорядчим актом органу місцевого самоврядування; 2) юридичні особи приватного права (підприємницькі товариства тощо). Ці юридичні особи можуть створюватись в організаційно-правових формах товариств, установ.

Відмічено, що суб’єктами господарювання комунального сектора економіки можуть бути господарські організації, тобто юридичні особи, створені відповідно до Цивільного Кодексу України, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до Господарського Кодексу України, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку.

Проаналізовано такі види господарських організацій, що можуть належати до комунального сектора економіки згідно норм Господарського кодексу України: 1) господарські організації, які здійснюють господарську комерційну діяльність (підприємництво): комунальне комерційне підприємство; господарське товариство, у статутному фонді якого частка комунальної власності перевищує п’ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність товариства. Комунальні комерційні підприємства створюються за рахунок коштів бюджету розвитку місцевих бюджетів; 2) господарські організації, які здійснюють некомерційну господарську діяльність: комунальне некомерційне підприємство; 3) комунальне господарське об’єднання.

З урахуванням норми ч. 9 ст. 78 Господарського кодексу України, зроблено наступні висновки про обмеження речових прав комунальних унітарних підприємств та особливості правового режиму їхнього майна: 1) відносно комунальних комерційних підприємств, які займаються підприємництвом: а) таке підприємство не має права безоплатно передавати належне йому майно іншим юридичним особам чи громадянам, крім випадків, передбачених законом. Передача комунального майна має відбуватись у безоплатному порядку між суб’єктами господарювання, які належать одній територіальній громаді; б) відчужувати, віддавати в заставу майнові об’єкти, що належать до основних фондів, здавати в оренду цілісні майнові комплекси структурних одиниць та підрозділів таке підприємство має право лише за попередньою згодою органу, до сфери управління якого воно входить, і, як правило, на конкурентних засадах; в) кошти, одержані від продажу майнових об’єктів, що належать до основних фондів підприємства, використовуються відповідно до затвердженого фінансового плану; г) списання з балансу не повністю амортизованих основних фондів, а також прискорена амортизація основних фондів підприємства можуть проводитися лише за згодою органу, до сфери управління якого воно входить; г’) такі підприємства утворюють за рахунок прибутку (доходу) спеціальні (цільові) фонди, призначені для покриття витрат, пов’язаних з їх діяльністю: амортизаційний фонд, фонд розвитку виробництва, фонд споживання (оплати праці), резервний фонд, інші фонди, передбачені статутом підприємства. Порядок використання цих фондів визначається відповідно до затвердженого фінансового плану; д) підприємство зобов’язане складати і виконувати річний та з поквартальною розбивкою фінансовий план на кожен наступний рік.

Зроблено аналіз відносно комунальних некомерційних підприємств: а) підприємство не має права відчужувати або іншим способом розпоряджатися закріпленим за ним майном, що належить до основних фондів, без попередньої згоди органу, до сфери управління якого воно входить; б) особливим джерелом формування майна підприємства, як можна зробити висновок з аналізу норм ч. 5 ст. 77, ч. 2 ст. 66, ч. 1 ст. 140 ГК України, є цільові кошти, виділені з місцевого бюджету; в) підприємство одержує кредити для виконання статутних завдань під гарантію органу, до сфери управління якого воно входить; г) орган, до сфери управління якого входить підприємство, здійснює контроль за використанням та збереженням належного підприємству майна і має право вилучити у нього майно, яке не використовується або використовується не за призначенням, та розпорядитися ним у межах своїх повноважень; г’) порядок розподілу та використання прибутку (доходу) підприємства визначається фінансовим планом, який затверджується у порядку, передбаченому статтею 75 ГК для державних комерційних підприємств (ч. 8 ст. 77 ГК); д) підприємство відповідає за своїми зобов’язаннями лише коштами, що перебувають у його розпорядженні; у разі недостатності зазначених коштів територіальна громада в особі відповідного органу місцевого самоврядування, до сфери управління якого входить підприємство, несе повну субсидіарну відповідальність за зобов’язаннями такого підприємства.

У підрозділі 3.2. «Організаційно-господарські повноваження територіальної громади щодо унітарних комунальних та корпоративних підприємств» акцентується увага на тому, що діяльність унітарних комунальних та корпоративних підприємств неможлива без удосконалення законодавчої бази у цій сфері.

Обґрунтовано, що наявність господарської компетенції в обласних рад і обласних державних адміністрацій є вирішальним фактором щодо їх приналежності до суб’єктів організаційно-господарських повноважень.

Виходячи з аналізу законодавства, практики його застосування, визначено, що обласні ради та обласні державні адміністрації наділені господарською компетенцією в організаційно-господарських відносинах тільки у випадках: 1) обласні ради реалізують організаційно-господарські повноваження щодо суб’єктів господарювання комунального сектора економіки, які здійснюють свою діяльність на базі спільного майна територіальних громад сіл, селищ, міст; 2) обласні державні адміністрації здійснюють організаційно-господарські повноваження щодо суб’єктів господарювання, що належать до державного сектору, а також щодо суб’єктів господарювання комунального сектора економіки, які здійснюють свою діяльність на базі спільного майна територіальних громад сіл, селищ, міст (у разі делегування їм відповідних повноважень).

Визначено характерні риси, притаманні комунальним унітарним підприємствам: господарська організація унітарного типу; створюється за рішенням органу місцевого самоврядування (уповноваженим ним органом) у розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності; функції власника майна щодо комунального підприємства виконує уповноважений орган, тобто орган, до сфери управління якого входить комунальне унітарне підприємство (виконком відповідної місцевої ради, управління/департамент виконкому); функціонує на базі майна, що перебуває у комунальній власності та закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання (комунальне комерційне підприємство) або на праві оперативного управління (комунальне некомерційне підприємство); статутний фонд комунального унітарного підприємства має бути сформованим до його реєстрації як суб’єкта господарювання уповноваженим органом; мінімальний розмір статутного фонду комунального унітарного підприємства встановлюється відповідною місцевою радою; найменування комунального унітарного підприємства має містити слова «комунальне підприємство» та вказівку на орган місцевого самоврядування, до сфери управління якого входить це підприємство; відсутність у підприємства субсидіарної відповідальності за зобов’язаннями органу місцевого самоврядування та уповноваженого ним органу; управління підприємством очолює керівник підприємства, що призначається органом, до сфери управління якого входить підприємство, і є підзвітним цьому органові; збитки, завдані комунальному унітарному підприємству внаслідок виконання рішень органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, підлягають відшкодуванню зазначеними органами добровільно або за рішенням суду; поділ комунальних унітарних підприємств (як і державних унітарних підприємств) на комерційні та некомерційні обумовлює можливість застосування до цих видів підприємств положень Господарського кодексу щодо державних комерційних підприємств і казенних підприємств (з урахуванням відмінностей між ними).

За підсумками проведеного аналізу, розроблено відповідні пропозиції щодо змін чинного законодавства України, приведення його у відповідність до Конституції України в частині управління майном спільної комунальної власності територіальних громад, внесення відповідних змін до Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» і «Про місцеві державні адміністрації», передбачення єдиного підходу щодо принципів управління майном комунальної власності, правових основ управління і відповідного контролю за діяльністю підприємств, установ, організацій, які належать до спільної власності територіальних громад.

Також запропоновано: створення в обласних державних адміністраціях управління майном державної власності; внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування: «до компетенції місцевих державних адміністрацій належать повноваження з управління майном інших суб’єктів права власності у разі передачі його в установленому законом порядку на договірній основі»; в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначити поняття «комунальне замовлення» і «комунальне завдання»; необхідність прийняття Закону України «Про комунальні підприємства (компанії)»; визначення в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» підстав, меж та порядку відповідальності органів місцевого самоврядування за наслідки діяльності не тільки окремого суб’єкта господарювання комунального сектора економіки, а й за наслідки діяльності комунального сектора економіки відповідної територіальної громади в цілому; передбачити особливості здійснення антимонопольно-конкурентної політики щодо комунального сектора економіки.