МУНІЦИПАЛЬНІ ФОРМИ ТА МЕХАНІЗМИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОХОРОНИ ПРАВА В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ ТА ПРАКТИКИ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність і ступінь наукової розробленості проблем становлення системи муніципальної охорони права України, визначений зв’язок дослідження з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методична та емпірична база, наукова новизна й практичне значення одержаних результатів, їх апробація, наведено дані щодо структури дисертації та публікацій.

Розділ 1. «Онтологічні аспекти муніципальної охорони права» складається з трьох підрозділів, у яких визначено сутність якісного виміру, історичної еволюції та міжнародно-правового сприйняття функцій ї механізмів охорони права. У підрозділі 1.1. «Феномен охорони права у житті територіальних громад» підлягали розгляду питання встановлення якісного змісту категорії охорони права та її наукового відображення.

Доведено наявність категорії муніципальних послуг у сфері забезпечення охорони права, прав та інтересів громадян і громади, відзначено, що попит на такі послуги, зокрема щодо громадського порядку, безпеки, забезпечення правопорядку та злагоди, змушує місцеву владу винаходити легальні шляхи надання відповідних послуг. Констатовано важливість категорії соціального (муніципального) капіталу, яка залежить від таких чинників добробуту громади як її акримінальність (і навіть антикримінальність) та високий рівень громадської злагоди, громадських порядку та безпеки.

У підрозділі висвітлений розподіл управлінсько-контролюючих та господарських функцій самоврядування з перспективою їх трансформації у функції надання управлінських (муніципальних) послуг, зокрема у сфері охорони права. Відзначено, що делегування повноважень або інша форма узгодження функцій самоврядування з реальними потребами громади в охороні права є лише справою часу, адже попит на відповідні адміністративні (управлінські) муніципальні функції є стабільним.

Автор доводить, що питання муніципальної охорони права дослідники традиційно трактують, як форму правоохоронної діяльності, а отже пов’язують передусім із проблематикою правового статусу та повноважень муніципальної (місцевої) міліції (поліції). Увагу правової доктрини зосереджено, щонайперше, на питаннях організації та функціонування таких підрозділів, аналізу відповідного іноземного законодавства, законопроектів, локальних правових актів тощо.

Доведено відмінність між правоохоронною діяльністю як діяльністю спеціальних органів держави, що полягає в обмеженні прав людини у встановлених законом межах, та охороною права як функцією організаційного, фізичного, технічного, управлінського захисту гарантованих правом суспільних цінностей від протиправних посягань.

Підрозділ 1.2. «Еволюція вітчизняних механізмів муніципальної охорони права» містить послідовний аналіз історії розвитку та становлення вітчизняних механізмів охорони права на локальному рівні.

Здобувач обґрунтовує, що досить складно запропонувати періодизацію еволюції механізмів охорони права, адже цей процес мав складний та нелінійний характер. У дисертації вказано, що з часів середньовіччя в Україні функції з охорони громадського порядку були покладені на магістрати (у великих містах), на отаманів з виборними від міського населення (у містечках) та на війтів, соцьких і десяцьких у сільській місцевості. Автор дослідження наголошує, що на українських землях в Російській імперії інститути десяцьких та соцьких збереглися за поступової заміни магістратів та війтів на державних поліцейських посадовців.

У підрозділі досліджено спроби переформатувати відносини між місцевою владою та міліцією після встановлення радянської влади в Україні, де певний час (1921-1931 рр.) зберігався подвійний контроль та управління міліцією з боку держави й виконавчих комітетів місцевих рад. Констатовано, що встановлення радянської влади в сільській місцевості мало результатом залучення сільського населення до локальних охоронних механізмів шляхом запровадження інститутів відповідачів, «десятихатників», десяцьких, соцьких та сільських виконавців. Ураховуючи статус сільських виконавців, автор доводить здійснення ними охоронних повноважень від імені сільської громади, пряму спадковість такого інституту відносно інституту сільських десяцьких та соцьких (радянських, а також імперського періоду), а його, своєю чергою, – щодо сільських війтів. Розглянуто процеси утворення в містах і містечках (селищах) товариств сприяння міліції та карному розшуку («Осодміл») та бригад сприяння міліції (бригадміл).

Здобувач дослідив реформу 1956 р., за якою територіальні органи МВС формально були підпорядковані виконавчим комітетам місцевих рад депутатів трудящих. Доведено, що основною причиною таких організаційних змін було прагнення держави розв’язати питання матеріально-фінансового забезпечення міліції за рахунок місцевих ресурсів, зберігаючи повний державний контроль над системою МВС. Відзначено, що й подальший брак кадрового й фінансового забезпечення міліції з боку держави сприяв пошуку нових форм забезпечення її діяльності за рахунок місцевих ресурсів, таких, як от добровільні народні дружини з охорони громадського порядку.

Автор завважує, що, на додаток до залучення до матеріального й кадрового сприяння діяльності МВС, радянські місцеві органи влади були задіяні у здійсненні судочинства, адміністративного провадження і пенітенціарної діяльності, адже саме вони організаційно забезпечували й контролювали діяльність товариських судів, адміністративних та спостережних комісій виконавчих комітетів місцевих рад, місцевих комітетів народного контролю. Вказано, що відповідні правові механізми, які сформувалися у 60-ті – 80-ті роки ХХ ст., істотно впливають і на сучасні вітчизняні форми здійснення охорони права органами місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.3. «Міжнародні правові стандарти муніципальної охорони права» розкрито специфіку глобальних та європейських наднаціональних стандартів муніципальної охорони права, їх втілення і роль у іноземному досвіді.

Здобувач доводить, що міжнародно-правова регламентація дискурсу з охорони права у сучасних муніципальних системах відбувається, насамперед, у рамках європейських інтеграційних об’єднань та процесів. Констатовано, що єдиним конвенційним актом у цій сфері слід вважати Європейську хартію місцевого самоврядування 1985 р.

Автор дисертації стверджує, що для встановлення змісту відповідних стандартів певне значення мають акти ООН та ОБСЄ з питань організації поліції, втім ключову роль відіграють акти, схвалені органами Ради Європи (далі – РЄ) з питань організації охорони права та підтримки особливого статусу місцевого самоврядування. Висвітлено низку актів Комітету міністрів РЄ, таких, як рекомендації 1983 р. за № 7 «Про участь громадськості у кримінальній політиці», 1987 р. за № 19 «Про організацію профілактики злочинності», 1987 р. (R 20) «Про соціальний вплив на злочинність неповнолітніх», 2003 р. за № 20 «Визнання нових шляхів протидії злочинності неповнолітніх та ролі ювенальної юстиції» та 2003 р. за № 21 «Про співпрацю в області попередження злочинів» тощо.

У підрозділі акцентовано, що для встановлення відповідних стандартів істотне значення мають також рекомендації Комітету місцевих та регіональних влад Європи РЄ, зокрема рекомендації 1997 р. за № 36 та 2000 р. за № 80 «Про кримінальну й урбаністичну небезпеку в Європі та роль місцевої влади»; рекомендації Парламентської Асамблеї РЄ, зокрема 2001 р. за № 1531 «Безпека та попередження злочинності у містах: створення європейської обсерваторії».

Відзначено, що для визначення міжнародних стандартів муніципальної охорони права важливе значення має Європейський форум міської безпеки (EFUS, далі – ЄФМБ), метою якого є вдосконалення політики у сфері протидії злочинності та підвищення ролі місцевої влади в національних та європейських політичних механізмах. ЄФМБ схвалено декларативні акти, такі як Маніфест міст «За безпеку та демократію» (Неапольський маніфест) 2000 р. і Сарагоський маніфест щодо міської безпеки та демократії 2006 р. Здобувач констатує, що Сарагоський маніфест 2006 р. містить приписи, розподілені за сферами охоронної діяльності (насилля молоді, міграція та меншини, організована злочинність і торгівля людьми, наркотики) та за формами охорони права (профілактичні засоби, публічно-приватне партнерство, співпраця громад і поліції).

На прикладі модельних законів СНД «Про поліцію (міліцію)» та «Про загальні принципи та порядок наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями» 2002 р. автор доводить, що акти, схвалювані на пострадянському просторі, суперечать європейським стандартам муніципальної охорони права.

Відзначено, що, на відміну від міжнародних стандартів, іноземний досвід охорони права органами самоврядування досліджувало багато науковців, але передусім їх цікавило питання функціонування муніципальної поліції; також розглянуто доктринальні класифікації моделей функціонування муніципальної поліції в іноземних державах.

Розділ 2. «Правове забезпечення муніципальної охорони права в Україні», що складається з трьох підрозділів, містить аналіз законодавчого, локального та програмного правового забезпечення в Україні муніципальної охорони права. У підрозділі 2.1. «Законодавче забезпечення муніципальної охорони права в Україні» визначені вимоги законів України щодо муніципальної охорони права, специфіка їх тлумачення та застосування.

У підрозділі висвітлено обмеження охоронних повноважень органів місцевих рад на основі зіставлення законів 1990 р. «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування», 1992 р. «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» та 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні»; доведено запозичення у законі 1990 р. «Про міліцію» відповідних механізмів радянського Положення про міліцію 1973 р. із їх поступовим згортанням, що відбувалося у 1994-2012 рр.

Здобувач зауважує, що передбачені законодавством про міліцію та інші правоохоронні органи правові норми з питань матеріального забезпечення таких органів за рахунок коштів і ресурсів територіальних громад є декларативними, адже ними не передбачено реальної наявності у самоврядних структур відповідних ресурсів, вони не були розраховані на ринкові відносини та були дискримінаційними для місцевого самоврядування.

Вказано, що спроби розв’язати питання матеріального забезпечення міліції за рахунок ресурсів місцевого самоврядування шляхом запровадження «місцевобюджетної» міліції відбувалися шляхом схвалення підзаконних актів, як от Концепція розвитку системи МВС України 1996 р. або указ Президента України «Про утворення місцевої міліції» 2001 р. за № 29/2001. Досліджено вплив на ці правові механізми закону України щодо місцевої міліції від 4 березня 2004 р. за № 1577-IV. Визначено, що його реальною метою було переведення підрозділів міліції громадської безпеки на фінансування з місцевих бюджетів, повернення до радянської схеми матеріального забезпечення міліції.

Аналіз повноважень органів місцевого самоврядування у сфері місцевої міліції, передбачених законом за № 1577-IV, свідчить про відсутність їх чіткого відмежування від повноважень органів виконавчої влади, їх декларативність та формальний характер. Указано, що відмова від механізму місцевої міліції, запропонованого законом України за № 1577-IV, ґрунтувалася на фінансових мотивах, а не на позиціях щодо посилення чи обмеження компетенції місцевого самоврядування у сфері охорони права. Зауважена неможливість утворення в Україні ефективної та самоврядної муніципальної міліції без кардинального реформування й децентралізації системи державної міліції.

Діяльність органів місцевого самоврядування у сфері протидії правопорушенням та злочинності досліджено як у межах муніципального законодавства, так і в частині застосування норм закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» від 22 червня 2000 р. Доведено, що цей закон ув’язує діяльність відповідних громадських формувань із функціонуванням як правоохоронних органів, так і органів місцевого самоврядування й органів виконавчої влади, не розмежовуючи порядку та ступеня залучення кожного органу окремо.

Підрозділ 2.2. «Локальне правове та організаційне забезпечення муніципальної охорони права в Україні» присвячений дослідженню муніципальних нормативних актів та організаційно-правових механізмів, що забезпечують охорону права.

Здобувачем відзначено прагнення багатьох територіальних громад організаційно розв’язати питання муніципальної охорони права. Автор наводить приклади територіальних громад, які робили спроби сформувати структури місцевої міліції. Доведено, що ці структури в рамках вітчизняного законодавства так і не стали спроможними до ефективної діяльності.

В роботі констатовано, що іншою формою ініціативної розбудови громадами охоронних механізмів стало залучення державної міліції до здійснення відповідних функцій у громаді на договірних засадах (у Бердянську, Житомирі). Цьому сприяла як тривала законодавча невизначеність статусу охоронних структур, так і наявність у складі МВС України підрозділів, що здійснюють охоронну діяльність на договірних засадах, а також прагнення органів самоврядування залучити до відповідної діяльності персонал із визначеним у законодавстві України про міліцію статусом.

Відзначено, що іншим механізмом організаційного забезпечення охорони права у територіальних громадах стало створення органами самоврядування комунальних охоронних підприємств («Муніципальна охорона» у Сумах та Харкові, «Муніципальна дружина» у Дніпропетровську, Кривому Розі, Нікополі тощо). Звертаючись до аналізу Закону України «Про охоронну діяльність» 2012 р., автор стверджує, що органи місцевого самоврядування можуть створювати охоронні комунальні підприємства саме за його приписами.

Особливим варіантом організаційного забезпечення муніципальної діяльності з охорони права здобувач вважає спроби утворення спеціальних підпорядкованих органам місцевого самоврядування структур, що не є охоронними комунальними підприємствами, але здійснюють саме охоронні функції (управління муніципальної дружини у Львові, Луцьку, Нововолинську). Констатовано, що ці організаційні механізми функціонують не в усіх територіальних громадах, але перед кожним органом самоврядування постають завдання у сфері охорони права – а отже набула поширення практика розподілу відповідних повноважень між наявними структурами без формування спеціальних органів.

Досліджено роль адміністративних комісій у муніципальній охороні права відповідно до вимог Кодексу України про адміністративні порушення 1984 р. та донині чинного Положення про адміністративні комісії Української РСР 1988 р. Відзначено, що фактична реалізація норм адміністративного законодавства органами самоврядування стосується саме охоронних самоврядних повноважень (щодо благоустрою, правил торгівлі тощо).

Доведено, що особливими структурами органів самоврядування, що мають стосунок до охорони права, є служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей територіальних громад, відповідно до Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» 1995 р. Відзначено, що перспективи діяльності їх системи, яка виконує, щонайперше, профілактичні та виправні функції, ускладнюються через невизначеність моделі ювенальної юстиції, яку буде запроваджено в Україні.

У підрозділі 2.3. «Програмне правове забезпечення муніципальної охорони права в Україні» досліджено специфіку застосування програмного правового регулювання задля здійснення органами самоврядування охоронних функцій.

Зазначено наявність механізмів державного впливу на такі муніципальні процеси шляхом ухвалення державних правоохоронних програм, якими передбачене залучення органів місцевого самоврядування. Вказано, що визначені у законодавстві України повноваження органів самоврядування щодо розроблення, схвалення та реалізації програмних актів є загальними. Ці органи можуть застосовувати програмне регулювання до будь-якої сфери муніципального життя, зокрема, й до діяльності у сфері охорони права. За зразком територіальних громад великих міст України досліджено схвалені програми, що мають цільовий або комплексний, ініціативний характер.

На прикладі Вінницької області доведено, що в окремих регіонах використовуються своєрідні, уніфіковані моделі програмного забезпечення здійснення охорони права. У підрозділі міститься аналіз Єдиної комплексної правоохоронної програми Вінницької області на 2010-2014 роки й відзначено, що після ухвалення зазначеного акта майже в усіх районах та містах Вінницької області також були затверджені єдині комплексні правоохоронні програми (далі – ЄКПП) терміном дії на 2011-2014 рр.

У результаті порівняльного аналізу ЄКПП міст Могилева-Подільського, Тульчина та Хмільника зауважено спробу місцевої влади об’єднати всі цілі та завдання у сфері охорони права, визначені перед територіальною громадою, щоб виробити загальний механізм їх вирішення. Дисертант відмічає відповідність цих ЄКПП вимогам програмно-управлінського підходу та програмного менеджменту, акцентуючи що з-поміж заходів ЄКПП, які мали отримати фінансування, більшість має характер матеріального забезпечення діяльності державних правоохоронних органів, що діють на території відповідних громад.

Наведені приклади муніципальних програм, спрямованих не на фінансування діяльності державних правоохоронних органів, а на забезпечення функціонування муніципальних охоронних підрозділів або відповідних комунальних підприємств. Здобувач доводить, що така суперечлива практика викликана обмеженістю законодавчо закріплених повноважень органів місцевого самоврядування, об’єктивною потребою в координації охоронних заходів на локальному рівні, прагненням самоврядних структур використати для охорони права місцевих бюджетів та позабюджетні фонди, вжити фінансових засобів для впливу на діяльність державних правоохоронних органів, що діють на їх території.

Розділ 3. «Взаємодія органів самоврядування у сфері охорони права» складається з двох підрозділів, де міститься аналіз специфіки взаємодії органів самоврядування з іншими структурами під час здійснення охоронних функцій. У підрозділі 3.1. «Громадянське суспільство та забезпечення муніципальної охорони права» визначено особливості залучення до відповідних процесів структур громадянського суспільства.

Вказано, що концепція, за якою місцеве самоврядування є складовою системи громадянського суспільства, не дозволяє ефективно пояснити феномен муніципальної охорони права. Дисертант наголошує, що за наявності низки проблем у сенсі розвитку громадянського суспільства в Україні складно очікувати від його структур активної участі у провадженні муніципальної охоронної діяльності. Констатовано, що певна громадська підтримка властива більшості самоврядних механізмів охорони права.

У підрозділі досліджено повноваження у сфері охорони права, передбачені Положенням про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні 1993 р. та Законом України «Про органи самоорганізації населення» 2001 р. Відзначено, що такі повноваження можуть стосуватися профілактичної функції з питань ювенальної юстиції, питань профілактики адміністративних правопорушень, сприяння діяльності громадських формувань з охорони громадського порядку.

Автор стверджує, що громадські формування з охорони громадського порядку (далі – ГФОГП) є істотною складовою механізмів залучення громадянського суспільства до процесів муніципальної охорони права. Вказано, що державна влада робила спроби при відновленні у 90-тих роках ХХ ст. діяльності ГФОГП узагалі обійтися без самоврядних інституцій, які не мали успіху. У підрозділі досліджено норми Типового статуту ГФОГП 2000 р. та положення статусів окремих ГФОГП, якими визначені механізми залучення до їх діяльності органів місцевого самоврядування.

Доведено, що ключовою формою впливу органів місцевого самоврядування на діяльність ГФОГП є утворення посад інструкторів ГФОГП, фінансованих з місцевого бюджету. Відзначено, що організаційна практика у цій сфері рухається різними шляхами: в окремих громадах посади інструкторів ГФОГП є фінансованими з місцевого бюджету, ці інструктори виконують не організаційну функцію, а пряму охоронну діяльність, передусім профілактичну, та отримують заробітну платню як службовці місцевого самоврядування. Водночас в окремих регіонах України посади інструкторів ГФОГП є фінансованими, згідно з Положенням про порядок організації оплачуваних громадських робіт 2008 р., із державного бюджету. Констатовано, що фінансування таких посад з місцевого бюджету здійснюватиметься лише за умови підконтрольності означеної посади органам самоврядування та її ефективного залучення до процесів охорони права муніципальними структурами разом із ГФОГП.

Дисертантом досліджено залучення громадськості до процесів муніципальної охорони права шляхом участі її представників у роботі адміністративних комісій місцевих рад. Доводиться потреба ширшого залучення громадськості до діяльності адміністративних комісій. Це, насамперед, має стосуватися керівників (інструкторів) ГФОГП, що діють у територіальних громадах, представників громадських організацій та профспілок. Автор пропонує якнайширше залучати до роботи адміністративних комісій та ГФОГП депутатів місцевих рад, що не виконують управлінські функції в радах і є представниками громадськості.

Підрозділ 3.2. «Охорона права та взаємодія муніципальних і правоохоронних органів» присвячений дослідженню особливостей взаємодії органів самоврядування з правоохоронними державними структурами задля здійснення своїх охоронних функцій. У підрозділі здійснений аналіз відомчих нормативних актів окремих правоохоронних органів (передусім міліції), який свідчить про варіативні форми взаємодії правоохоронних органів з муніципальними структурами. Доведено, що такі механізми можуть бути застосованими й для здійснення органами самоврядування охоронної функції.

Здобувач указує, що відповідні норми є дисперсними у масиві дослідженої поточної нормативної бази, до якої віднесені акти, схвалені наказами МВС України або спільними наказами правоохоронних органів. Досліджено такі механізми відповідної взаємодії у сфері ювенальної профілактики, організації громадських робіт як стягнення та покарання, здійснення соціального патронажу щодо звільнених із місць покарання осіб тощо. Відзначено необхідність приведення відомчих актів із питань депутатських запитів та звернень у відповідність до вимог закону України «Про статус депутатів місцевих рад» 2002 р. Автор наголошує, що взаємодію органів самоврядування із правоохоронними органами найбільш детально регламентовано відомчими актами МВС України, якими визначений статус дільничих інспекторів міліції (далі – ДІМ). У підрозділі досліджено сучасну редакцію Положення про службу ДІМ в системі МВС України 2010 р., щонайперше розділ, де визначені особливості організації роботи ДІМ у сільській місцевості.

Здобувач зауважує на значну кількість суб’єктів, із якими має співпрацювати ДІМ за Положенням 2010 р. у сільській та селищній громаді, – це органи самоврядування та ГФОГП, їх представники, «сільський актив», «актив громадськості» та загальні збори населення. Висновується, що звітування ДІМ перед загальними зборами населення сільської або селищної громади (так само, як і звітування керівництва органів МВС перед місцевими радами) може мати пропагандистське або певне профілактичне значення, але не є ефективною формою співпраці. Ґрунтуючись на соціологічних дослідженнях діяльності ДІМ, здобувач відмічає неефективність висвітлених у Положенні 2010 р. форм взаємодії.

У підрозділі піддано аналізу поширену практику правового забезпечення відповідної взаємодії шляхом визначення в локальних правових актах компетенції взаємодії з правоохоронними органами для певного підрозділу місцевої ради. Зауважена відсутність загальних стандартів функціонування та структури відповідного підрозділу, а отже існує потреба у розробленні типового положення про такий структурний підрозділ, що має нести відповідальність й за координацію інших охоронних функцій самоврядування.