ПРАВОЗАХИСНА ДІЯЛЬНІСТЬ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, зазначається її взаємозв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета, об’єкт і предмет дослідження, обґрунтовуються наукова новизна досягнутих результатів, їх теоретичне і практичне значення, наводяться дані про апробацію результатів дослідження, назви публікацій за темою дисертації.

Перший розділ «Теоретико-методологічні засади правозахисної діяльності органів прокуратури» складається з двох підрозділів і містить аналіз наукової літератури за обраною темою та методологічні засади дослідження.

У підрозділі 1.1. «Стан наукових досліджень правозахисної діяльності органів прокуратури та його методологічні засади» зазначається, що за дорадянських часів дослідження проблем організації і діяльності прокуратури було тісно пов’язано з підготовкою і проведенням у життя судової реформи 1864 р. Вони відрізнялися між собою різноманітністю підходів: ліберально-демократичного, консервативного, радикального (соціал-демократичної спрямованості, аж до закликів до зламу існуючого державного ладу, включаючи прокуратуру).

Акцентовано увагу на тому, що за радянських часів характер наукових досліджень і зміст публікацій було цілковито обумовлено підходами до аналізу суспільних і державних явищ, вимогами до державно-правової науки, які містилися у рішеннях КПРС/КПУ. На прокуратуру покладалася вимога у її діяльності беззаперечно керуватися партійними директивами, часто без огляду на чинне законодавство. Такий підхід було спрямовано на обґрунтування масових репресій, у тому числі і з залученням до цього прокуратури. Виправданням такої практики частково займалися у своїх публікаціях науковці-юристи і практичні працівники прокуратури. Поступово, із середини 50-х рр. XX ст. у міру послаблення репресій і поступової «десталінізації» суспільного життя, науковцями і юристами-практиками було обґрунтовано зміни до законодавства про прокуратуру з метою посилення правозахисної складової в її діяльності, здійснювався пошук нових форм і методів, спрямованих на оптимальне визначення функцій і повноважень прокуратури при їх реалізації. Проте науковий пошук у цій, як і в інших сферах суспільного життя, було обмежено тоталітарним характером політичного режиму. Починаючи з кінця 80-х рр. почалося переосмислення наукових позицій щодо ролі прокуратури у житті суспільства, яке триває й дотепер в умовах її переорієнтації на такі досягнення політико-правової думки, як поділ влади, верховенство права тощо, що сприяло значному реформуванню прокурорської системи України, налагодженню співпраці у цій сфері з європейськими структурами. У науковій та видавницькій діяльності, як і в практиці, головна увага стала приділятися вивченню й реалізації правозахисної ролі прокуратури. Проте, з огляду на важливість цих процесів вони потребують подальшого вивчення.

У підрозділі 1.2. «Методологічні засади правозахисної діяльності органів прокуратури та предмет дослідження» міститься аналіз процесів наукового пізнання у сфері правозахисної діяльності прокуратури, для чого використано дослідження у сфері наукознавства на підставі досягнень сучасної філософської науки. У процесі дослідження використано: 1) загальний філософський діалектичний метод; 2) загальнонаукові методи; 3) спеціальні методи; 4) часткові методи, властиві окремим правовим наукам.

За допомогою діалектичного методу процеси розвитку правозахисної діяльності прокуратури розглянуто у взаємозв’язку з іншими державно-правовими явищами в умовах суперечності суспільних процесів, що допомагає визначати шляхи розв’язання цих суперечностей в умовах перехідного характеру українського суспільства. Виробленню сучасної стратегії діяльності прокуратури сприяють досягнення юридичної науки. Це має особливо важливе значення для вироблення оптимального варіанту правового статусу прокуратури у новій Конституції України з урахуванням доробків Конституційної асамблеї.

Використано такі методичні прийоми, як аналіз і синтез: перехід від вивчення окремих фактів, що характеризують прокурорську діяльність, до їх узагальнення в масштабах країни й формулювання на цій основі відповідних висновків, а також індукцію і дедукцію. Використання історичного або історико-правового методу дозволило дослідити процеси еволюції правозахисної діяльності прокуратури по висхідній і визначити перспективи на майбутнє.

За допомогою статистичного методу досліджено кількісні характеристики правозахисної діяльності органів прокуратури, що дістали відображення у відповідних формах звітності. Організовано соціологічне вивчення думки працівників прокуратури щодо процесів реформування законодавства, яке стосується прокуратури. Увагу акцентовано на потребі накопичення певного масиву практики застосування законодавства.

Невід’ємною частиною методики дослідження у роботі було використання юридико-догматичного методу, логіко-правового методу тлумачення норм права і порівняльно-правового (компаративного) методу, особливо для порівняння законодавства і практики прокурорської діяльності в Україні та в інших європейських країнах.

Другий розділ «Загальні засади правозахисної діяльності прокуратури України» складається з трьох підрозділів і присвячений аналізу основних рис правозахисної діяльності держави, у тому числі прокуратури.

У підрозділі 2.1. «Державний захист прав і свобод людини і громадянина та роль прокуратури у цій системі» зазначається, що лише сучасна правова держава здатна повною мірою здійснювати функцію правозахисту через державні органи в межах їх компетенції, які керуються не лише національним законодавством, але й нормами міжнародного та європейського права. Надаючи людям захист їх прав у скрутних життєвих ситуаціях, держава водночас має сприяти їм у самостійному захисті прав і свобод від протиправних посягань усіма не забороненими законом засобами відповідно до ч. 4 ст. 55 Конституції України.

Першочергову роль у системі правозахисту відіграють суди України, оскільки значна частина прокурорського правозахисту пов’язана з розглядом судових справ, і сама ця діяльність є підконтрольною суду. Правозахисна діяльність прокуратури і суду тісно взаємопов’язані.

Визначено, що прокуратура, будучи системою правоохоронних органів зі спеціальним статусом, визначеним у Конституції України, здійснює протидію злочинності. Органи прокуратури захищають громадян від протиправних, передусім, злочинних посягань, здійснюючи правозахисну діяльність у межах правоохоронної діяльності й використовуючи при цьому властиві їм наглядові й інші повноваження. Компетенція органів прокуратури у цій частині поширюється на інші правоохоронні органи і на представників самої прокуратури. Єдність і централізація прокурорської системи сприяє точному й однаковому розумінню і застосуванню законів у процесі правозахисної діяльності.

Обґрунтовано потребу закріпити правозахисну роль прокуратури безпосередньо у відповідній нормі нової Конституції України. У чинному Законі України «Про прокуратуру» правозахист розглядається одночасно і як її завдання (п. 3 ст. 3), і як принцип діяльності прокуратури (ст. 6). Цю тавтологію запропоновано усунути шляхом виключення правозахисту із числа принципів діяльності прокуратури.

Підтримано думку науковців щодо нерозривності діяльності прокуратури щодо захисту інтересів держави і суспільства та щодо захисту прав і свобод громадян (В. Долежан, Л. Грицаєнко, М. Мичко та ін.) і водночас висловлено критичне ставлення до висновку Венеціанської комісії від 17 жовтня 2006 р., в якому пропонувалося обмежити представництво прокурора в суді випадками,

«...де залучається державний інтерес і де немає жодного конфлікту з основними правами і обов’язками людини». Таке обмеження повноважень прокуратури суперечить статті 3 Конституції України, відповідно до якої «утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави», включаючи, природно, і прокурорську систему.

Зазначено, що порушення законності набувають публічного характеру не лише тоді, коли вони зазіхають на інтереси власне держави, але й коли вони стосуються територіальних громад. Тому на прокуратуру пропонується покласти захист нею прав, свобод та інтересів як держави, так і територіальних громад і органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.2. «Розвиток правозахисної діяльності прокуратури на теренах України (історичний аспект)» здійснено порівняльно-правовий аналіз цієї діяльності у часових межах із підкресленням того, що правозахисна складова у діяльності прокуратури залежала у різні історичні періоди від характеру соціально-економічного ладу, політичного режиму і визначення в законодавстві місця прокуратури серед інших державних структур.

В умовах абсолютистської форми державного правління (XVIII – перша половина XIX ст.) прокуратура, здійснюючи в основному нагляд за додержанням законів в інтересах монарха і кримінальне переслідування проти ворогів правлячого класу, наймінімальнішою мірою впливала на захист прав, причому лише осіб, які вимагали підвищеної соціальної опіки. У результаті судової реформи 1864 р. прокуратура здійснювала функцію кримінального переслідування в умовах прогресивної на той час системи судочинства, що вносило елементи справедливості і гуманізму в її діяльність і сприяло забезпеченню прав осіб, обвинувачених у злочинах. Це особливо стосувалося захисту прав неповнолітніх як у кримінальному, так і в інших видах судочинства. Водночас у період абсолютизму діяльність прокуратури сприяла придушенню особистих і політичних прав підданих, національних і соціальних груп.

Радянська прокуратура після її утворення, з одного боку, брала участь у проведенні державно-правової політики комуністичної партії, яка у 20-х – на початку 30-х рр. поєднувала захист соціально близьких режиму верств населення, а, з іншого, – придушення представників колишніх пануючих класів. При цьому в період нової економічної політики (НЕПу) в інтересах розвитку економіки захищалися також інтереси підприємницьких структур від посягань на їх майнові інтереси. У подальшому, аж до початку 50-х рр., прокуратура брала безпосередню участь у соціально-економічних заходах влади, пов’язаних із масовими жертвами серед населення, а також у репресіях проти представників партійно-державного апарату, підозрюваних у незгоді з генеральною лінією партії та Й. Сталіна. У період від середини 50-х і до кінця 80-х рр. XX ст. у законодавчих актах про прокуратуру наголошувалося на захисті прав громадян. У практичній діяльності це стосувалося, передусім, соціально-економічних прав, меншою мірою – особистих прав і жодною мірою – політичних прав.

Демократизація і деполітизація прокуратури, що відбувається з початку 90-х рр. в незалежній Україні, та здійснюване реформування законодавства про прокуратуру привели до реального підвищення її ролі і значення в житті суспільства, а правозахист поступово перетворюється на її пріоритетне завдання.

У підрозділі 2.3. «Поняття, зміст, основні напрямки та організація правозахисної діяльності прокуратури в Україні» розкривається зміст поступової переорієнтації прокуратури на здійснення правозахисту. Обґрунтовано, що масштабне залучення прокуратури до цієї діяльності обумовлено складністю проблем забезпечення правопорядку в Україні і потребою використання у правозахисній діяльності якомога більшого потенціалу держави, передусім прокуратури, враховуючи порівняну слабкість вітчизняної судової системи.

Зазначається, що, починаючи з 1995 р., коли Україна стала членом ПАРЄ, ця організація та її структури домагалися ліквідації такої важливої переважно правозахисної функції прокуратури, як нагляд за додержанням і застосуванням законів (колишній загальний нагляд), вважаючи його рудиментом радянської епохи, який, начебто, неможливо пристосувати до вирішення проблем демократичного розвитку України. У зв’язку із цим надається схвальна оцінка Резолюції ПАРЄ від 19 вересня 2012 р., в якій по суті визнається існування цієї функції з урахуванням правових традицій, що існують в Україні. З іншого боку, влада України, йдучи назустріч побажанням ПАРЄ, вжила заходів щодо певного скорочення повноважень прокуратури у цій сфері при збереженні у цілому її законоохоронного потенціалу. Бажано, щоб таку ж конструктивну позицію зайняли органи Європейського Союзу.

Прокурорський правозахист визначається в роботі як здійснювана на підставі принципу верховенства права діяльність із захисту прав, свобод і законних інтересів громадян України, осіб без громадянства, іноземних громадян при реалізації визначених Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» наглядових та ненаглядових функцій, а також інших напрямків діяльності.

Встановлено, що визначальними рисами прокурорського правозахисту є: а) публічний характер цієї діяльності; б) відсутність жорсткої процесуальної визначеності нагляду за додержанням і застосуванням законів; в) безперервність і систематичність, регулярність правозастосовчих заходів у випадках, передбачених законом і актами Генерального прокурора України; г) комплексність і багатовекторність; д) ініціативність прокурора у вирішенні питань правозахисту; ж) безоплатність звернень до прокуратури.

Інтегрований характер при здійсненні правозахисту мають розгляд і вирішення прокурорами заяв і скарг громадян. При цьому до провадження прокуратури, в принципі, можуть братися і такі звернення, розгляд яких належить до компетенції суду, щоби прокурор мав можливість у разі потреби здійснити представництво в суді.

Координаційну діяльність прокуратури запропоновано поширити на органи контролю (нагляду), а також створити юридичну базу взаємодії між прокуратурою й Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, і Уповноваженого Президента України з прав дитини. Ці два аспекти доцільно об’єднати. Першочергового значення набуває підтримання взаємозв’язків прокурорами всіх рівнів із представниками засобів масової інформації з питань правозахисту, досягнення порозуміння з ними. Запропоновано у складі Генеральної прокуратури створити постійно діючу службу для дослідження громадської думки про діяльність прокуратури, передусім щодо захисту прав і свобод.

Третій розділ «Повноваження прокурора при здійсненні правозахисної діяльності та шляхи їх удосконалення» складається із трьох підрозділів і присвячений використанню цих повноважень при здійсненні різних конституційних функцій прокуратури.

У підрозділі 3.1. «Повноваження прокуратури зі здійснення правозахисної діяльності при реалізації нагляду за додержанням і застосуванням законів» розглянуто проблематику застосування функції нагляду за додержанням і застосуванням законів у світлі останніх змін до Закону України «Про прокуратуру». Запропоновано перемістити статтю 1 зазначеного Закону до глави І розділу III, присвяченої цій наглядовій функції, сформулювавши її у такій редакції: «Прокурорський нагляд поширюється на Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади, виборчі комісії всіх рівнів, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, Збройні сили та інші військові формування, господарські і громадські об’єднання, підприємства і організації усіх форм власності та на посадових осіб і громадян, за винятком об’єктів, на які поширюється компетенція прокурора при здійсненні ним інших функцій».

Внесено пропозицію щодо формулювання предмета нагляду в новому Законі України «Про прокуратуру»:

«Предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є додержання законів, які: 1) встановлюють і гарантують права і свободи, закріплені у Конституції України і законах України; 2) спрямовані на захист інтересів держави і суспільства, а також прав та інтересів територіальних громад».

Запропоновано ч. 1 ст. 12 Закону України «Про прокуратуру» викласти у такій редакції: «Прокурор у межах своєї компетенції розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян і юридичних осіб».

Обґрунтовується перенесення приводів і підстав до перевірок додержання і застосування законів до ст. 21 Закону про прокуратуру. Сама наглядова діяльність прокуратури проходить три стадії: інформаційне забезпечення нагляду і планування наглядових заходів; встановлення порушень закону, їх причин та умов, що їм сприяли; реагування на виявлені порушення.

Зроблено висновок, що пріоритетні напрямки наглядової діяльності у загальнодержавному масштабі визначає Генеральний прокурор України, хоча фактично участь у цьому бере і Президент України шляхом надання відповідних доручень Генеральному прокуророві.

Як позитивний крок законодавця оцінено впорядкування перевірок силами прокуратури шляхом винесення про це відповідних постанов. Водночас пропонується вирішити в законі питання, чи зупиняє оскарження постанови проведення перевірки.

Акцентовано увагу на тому, що встановлення у чинній редакції Закону України «Про прокуратуру» прав прокурора вимагати від органів контролю (нагляду) перевірок і ревізій є можливим лише у межах перевірки, яку проводить сам прокурор. Зроблено висновок, що це сприятиме підміні прокуратурою зазначених органів. У необхідних випадках прокурору доцільно надати право ініціювати проведення перевірки силами самого контролюючого органу. Пояснення від посадових осіб мають витребовуватися не лише у процесі перевірки, але й при вирішенні питання щодо наявності підстав для її проведення.

У підрозділі 3.2. «Захист прав громадянина у порядку судово-прокурорського представництва: сучасний стан і перспективи розвитку» висвітлюються проблеми застосування ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру» в новій редакції.

З урахуванням неприпустимості протиставлення інтересів громадян і держави у новій Конституції України запропоновано змінити виклад п. 2 ст. 121 чинної Конституції, сформулювавши його у такій редакції: «представництво в суді інтересів громадян та/або держави у випадках, передбачених законом».

Зазначено, що ст. 36-1 Закону про прокуратуру у новій редакції виключено можливість звернення прокурора до суду в інтересах громадянина, крім підстав, прямо передбачених законом. Обґрунтовано доцільність у перспективі розширити перелік таких підстав (тривале захворювання, завдання шкоди внаслідок стихійного лиха чи техногенної аварії, багатодітність, безробіття, загибель близьких, втрата житла тощо). Обґрунтовано необхідність надання прокурору права звертатися до адміністративного суду з позовом про захист інтересів групи осіб з приводу однакових порушень їх прав. Запропоновано переглянути положення ст. 2 Господарського процесуального кодексу України, яка унеможливлює звернення прокурора до суду в інтересах фізичних осіб.

У підрозділі 3.3. «Характер і шляхи удосконалення застосування прокурором правозахисних повноважень у сферах кримінального провадження і виконання покарань» характеризуються повноваження прокурора у досудовому кримінальному провадженні при підтриманні державного обвинувачення, нагляді за додержанням прав осіб, які відбувають покарання у місцях позбавлення волі.

Надано оцінку наказу Генерального прокурора України «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному судочинстві» від 19 грудня 2012 р. не як галузевого, а як міжгалузевого, оскільки він об’єднує організаційні питання діяльності прокуратури на всіх стадіях кримінального провадження. Обґрунтовано, що прокурор і раніше здійснював процесуальне керівництво розслідуванням, незважаючи на відсутність цього терміна в законодавстві, оскільки він мав і продовжує мати владно-розпорядчі повноваження.

Підкреслено, що в сучасний період найбільш значущими у плані правозахисту в зазначеній сфері є запобігання й припинення прокурором порушень особистих прав громадян, пов’язаних з незаконним затриманням і застосуванням протиправних засобів впливу на підозрюваних і навіть свідків. Запропоновано доповнити ст. 213 КПК положенням про те, що копія протоколу про затримання особи за підозрою у вчиненні кримінального правопорушення негайно надсилається прокурору. Водночас поставлено під сумнів відповідність Конституції України надання дозволу на проникнення слідчим або прокурором до житла чи іншого володіння особи. Визнання ж угоди про визнання вини між прокурором та підозрюваним чи обвинуваченим у майбутньому слід визнати припустимим, лише якщо воно супроводжується наданням достовірної інформації, яка допомогла розкрити кримінальне равопорушення у повному обсязі і яка не могла бути отримана в інший спосіб.

Обґрунтовано потребу у подальшій конкретизації правозахисних завдань прокурора при підтриманні ним державного обвинувачення в суді. Пункт 21 міжгалузевого наказу Генерального прокурора України стосовно обов’язків прокурора запропоновано викласти у такій редакції. «У процесі судового розгляду надавати належну правову оцінку як обставинам, що викривають обвинуваченого чи обтяжують його відповідальність, так і тим, які повністю чи частково спростовують обвинувачення, пом’якшують відповідальність чи в інший спосіб можуть бути використаними в інтересах обвинуваченого». Водночас не можна погодитись із закликами і навіть вказівками про доведення питомої ваги виправдувальних вироків судів до 15–20 відсотків

Перед прокурором, який здійснює процесуальне керівництво розслідуванням, як і раніше, стоїть завдання запобігати передачі до суду непереконливих матеріалів досудового розслідування з порушенням ст. 62 Конституції України і забезпечити додержання прав громадянина ще на стадії досудового розслідування.

Підтримано висловлену в літературі думку (Ю. Фідря), що у контрольних стадіях кримінального процесу прокурор продовжує державне обвинувачення з мотивів оскарження виправдувальних вироків або через обрання занижених мір покарання.

Зроблено висновок, що участь прокурора у розгляді судами справ про адміністративні правопорушення можна вважати переслідуванням від імені держави осіб, які вчинили ці правопорушення, якщо прокурор ініціює провадження про адміністративне правопорушення. В інших випадках завданням прокурора є сприяння повному, всебічному й неупередженому розгляду справи та винесенню судом постанови, заснованої на законі.

Зазначено, що в Законі України «Про прокуратуру» необхідно додатково зазначити підстави і порядок участі прокурорів у розгляді судами справ про адміністративні правопорушення.

При здійсненні нагляду за додержанням прав осіб, засуджених до позбавлення волі, відповідні правозахисні заходи здійснюються як у процесі періодичних відвідувань прокурорами установ кримінально-виконавчої системи з опитуванням контингенту, так і в ході комплексних перевірок додержання законів. Своєчасне запобігання порушенням прав засуджених в результаті втручання прокуратури допомагає уникнути масових і небезпечних ексцесів з боку контингенту.

Для підвищення ефективності прокурорського реагування на порушення прав засуджених у ст. 44 Закону України «Про прокуратуру» необхідно уточнити підстави застосування таких актів, як подання і вказівки. Зокрема, постанова має виноситися для звільнення засуджених, які незаконно перебувають у карцері чи приміщенні камерного типу, а також для скасування інших незаконних обмежень особистих прав засуджених, і підлягає негайному виконанню, тоді як вказівка має торкатися передусім порушень закону з боку адміністрації у формі протиправної бездіяльності і виконуватись у встановлений прокурором строк.

Звернуто увагу на положення ст. 44 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якої прокурор за наслідками перевірки може вимагати «усунення порушень або надання пояснень». Зроблено висновок щодо неприродності такої альтернативи, оскільки прокурор, виявивши порушення закону, зобов’язаний витребувати пояснення від посадової особи, а після цього – обов’язково вжити заходів щодо усунення порушень закону, а в разі потреби – щодо притягнення винуватців до відповідальності, що і потрібно відобразити в законі.