Стукаленко В. А. Адміністративна відповідальність посадових осіб за порушення виборчого законодавства

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначено його об’єкт, предмет, мету й завдання, методи дослідження, зв’язок із науковими планами та програмами, розкрито наукову новизну і практичне значення одержаних результатів, подано відомості про публікації, зазначено форми апробації та впровадження здобутих результатів.

Розділ 1 – «Теоретико-правові основи адміністративної відповідальності посадових осіб за порушення виборчого законодавства» – включає три підрозділи.

У підрозділі 1.1 «Історичні аспекти відповідальності посадових осіб за порушення процедури виборів» розглянуто вибори як складне, багатоаспектне явище, яке нерозривно пов’язано з існуванням людства. 

Зауважено, що аналіз історії розвитку сучасного суспільства свідчить про існування різних видів відповідальності за порушення процедури виборів. Запропоновано один з аспектів відповідальності посадових осіб за порушення виборчого законодавства розглядати через призму суспільних відносин у різні часи. На підставі ґрунтовного аналізу праць дослідників різних історичних періодів зроблено висновок про певну періодизацію такого становлення на теренах сучасної України: перший – додержавний, другий – період існування Київської Русі; третій (початок ХV – кінець ХVІІ ст.) – доба визвольних змагань українського народу за свою незалежність; четвертий (кінець ХVІІ – початок XХ ст.) – становлення та закріплення права Російської імперії; п’ятий (початок ХХ ст.) – період існування УНР; шостий (20-ті роки ХХ ст. – 1991 р.) – перебування в складі СРСР; сучасний – з1991 р.  до теперішнього часу. Кожен із названих періодів характеризується особливостями юридичної відповідальності  як у цілому, так і посадових осіб, зокрема, за порушення виборчого законодавства. Це виявляється, перш за все, в тому, що протягом значного періоду не існувало чіткого поділу у системі покарання за порушення виборів на кримінальні та штрафні (адміністративні). У багатьох випадках їх застосування супроводжувалося неспіврозмірним завданням фізичної (майнової) шкоди винуватцю у вчиненому проступку.

Зазначено, що вітчизняною особливістю є той факт, що в різні часи територія України перебувала у складі різних держав, що  значно впливало на становлення інституту відповідальності за порушення виборчого законодавства.

У підрозділі 1.2 «Поняття та види посадових осіб – суб’єктів виборчого процесу» проаналізовано поняття «посадова особа» з позиції суб’єкта адміністративної відповідальності за порушення виборчого законодавства.

Досліджено поняття та співвідношення термінів «вибори», «виборче право», «виборче законодавство», «виборчий процес», «виборча процедура» у контексті адміністративної відповідальності за правопорушення, що посягають на здійснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення.

Запропоновано главу 15-А КУпАП, доповнити ст. 212-7 примітками, у яких законодавчо закріпити термін «посада», та викласти її в такій редакції – «це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного або громадського органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень».

Запропонована класифікація посадових осіб на два види: посадові особи публічної служби та служби в громадських (приватних) організаціях.

Досліджено термін «публічна служба», яку пропонується розуміти як діяльність особи на посаді в державних органах, установах, підприємствах, організаціях. що передбачає виконання організаційно-розпорядчих та/чи адміністративно-господарських обов’язків. На підставі аналізу спеціальних суб’єктів правопорушення у сфері виборчого процесу безпосередньо в диспозиціях статей КУпАП визначено перелік посадових осіб, до яких можна віднести: посадових осіб, на яких покладено обов’язок подання відомостей про виборців, складання списку виборців, надання списку виборців виборчим комісіям (ст. 212-7); посадових (службових) осіб засобів масової інформації (ст. 212-9, 212-11, 212-18, 212-20); власників засобів масової інформації (ст. 212-9, 212-11, 212-18); творчих працівників засобів масової інформації (ст. 212-9, 212-18); голів виборчих комісій, їх заступників, секретарів або інших уповноважених членів виборчої комісії (ст. 212-8, 212-16, 212-17, 212-18, 212-20); посадових осіб господарюючих суб’єктів (ст. 212-12, 212-13, 212-14, 212-16, 212-18, 212-19); посадових осіб органів виконавчої влади (ст. 212-18, 212-19); посадових осіб органів місцевого самоврядування (ст. 212-18, 212-19); осіб, яким законом заборонено участь у передвиборній агітації (ст. 212-10).

Запропоновано визначено терміну «спеціальний суб’єкт правопорушення у сфері виборчого законодавства», під яким розуміють особу, яка обіймає посаду в одному із суб’єктів виборчого процесу, що реалізують чи забезпечують реалізацію виборчих прав громадян, та яка наділена повноваженнями організаційно-розпорядчого характеру.

У підрозділі 1.3 «Правові основи адмінстративної відповідальності посадових осіб за порушення виборчого законодавства» здійснено аналіз чинного законодавства у сфері дотримання конституційних прав і свобод людини та громадянина в контексті здійснення вільного народного волевиявлення.

Запропоновано під адміністративною відповідальністю посадових осіб за правопорушення у сфері виборчого процесу розуміти регламентовану адміністративно-деліктними нормами реакцію з боку уповноважених суб’єктів на діяння посадової (службової) особи, які виявились у порушенні нею виборчого законодавства або невиконанні покладених на неї обов’язків щодо здійснення народного волевиявлення та встановленого порядку його забезпечення, що полягає у застосуванні до посадової (службової) особи заходів державного примусу у вигляді адміністративних стягнень.

Наголошено, що в Україні відбувається процес створення дієвої законодавчої бази протидії порушенням виборчого законодавства, яка б забезпечувала пріоритет міжнародного права над національним законодавством та дотримання всіх міжнародних стандартів. Зазначено, що основна проблема у досліджуваній сфері сьогодні пов’язана із правозастосуванням та правоохороною прийнятих норм права. Насамперед це пов’язано з відсутністю взаємодії суб’єктів виборчого процесу, належного реагування на скоєні правопорушення, заполітизованості виборчого процесу, випадками застосування «адмінресурсу» та значними проявами правового нігілізму в суспільстві.

Розділ 2 – «Особливості адмінстративної відповідальності посадових осіб за порушення виборчого законодавства» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Система суб’єктів владних повноважень, що вправі застосовувати до порушників виборчого законодавства заходи адміністративного примусу» досліджено нормативно-правову базу діяльності компетентних суб’єктів здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення, що посягають на здійснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення.

Запропоновано класифікацію суб’єктів протидії порушенням (або порушенню) виборчого законодавства: за рівнем юрисдикції: до першого рівня належать органи й установи, які прямо визначені у чинному законодавстві та для яких ця функція є однією з головних у їхній діяльності; до другого рівня –  працівники органів та установ, що за родом своєї діяльності можуть фіксувати факти правопорушень у сфері виборчого процесу; до третього рівня запропоновано віднести неурядові організації, діяльність яких спрямована на захист прав і свобод людини, дотримання виборчого законодавства. За процесуальною компетенцією: до першої групи віднесено суб’єкти, які уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення (районні, районні у місті, міські чи міськрайонні суди (судді)). До другої – суб’єкти, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення за правопорушення, що посягають на здiйснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення (посадові особи органів внутрішніх справ, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, її представники в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, голова, заступник голови, секретар, інші члени виборчої комісії, комісії з референдуму, кандидати, уповноважені особи, офіційні спостерігачі).

Зауважено, що основна критика на адресу політики України у сфері здійснення виборчого процесу концентрується саме навколо проблем координації зусиль різних структур, неспіврозмірного покарання за вчинення порушень виборчого законодавства через недостатнє судове переслідування правопорушників, застосування адміністративного ресурсу тощо. Зазначено, що існують серйозні недоліки у діяльності органів державної влади, які за своїми функціональними обов’язками забезпечують правопорядок у цій сфері.

Значну увагу приділено дослідженню форм взаємодії суб’єктів владних повноважень, що вправі застосовувати до порушників виборчого законодавства заходи адміністративного примусу. Основною метою їх взаємодії визначено сприяння підвищенню ефективності їхньої діяльності під час проведення заходів із попередження та припинення проявів виборчого законодавства шляхом розробки комплексу детермінаційних заходів різного рівня і виконання узгоджених дій, спрямованих на своєчасне виявлення ознак та припинення фактів порушень виборчого законодавства. Зазначено, що досліджувану проблему можна вирішити лише за допомогою комплексу заходів та ефективної взаємодії всіх суб’єктів здійснення попередження порушень виборчого законодавства на різних рівнях.

Як одній із форм протидії порушення виборчого законодавства, приділено увагу питанню навчання керівників виборчих дільниць шляхом запровадження єдиної централізованої системи професійної підготовки членів виборчих комісій на академічній основі із встановленням єдиних стандартів навчального процесу.

У підрозділі 2.2. «Адміністративні стягнення, що застосовуються до посадових осіб за порушення виборчого законодавства» розкрито інститут адміністративної відповідальності через поняття юридичної відповідальності, висвітлено його місце та роль у регулюванні суспільних відносин у сфері охорони конституційних прав і свобод людини та громадянина.

На підставі аналізу чинного законодавства України та значного обсягу наукової правничої літератури проаналізовано елементи юридичного складу адміністративних правопорушень, що посягають на здійснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення: об’єкт, суб’єкт, об’єктивну та суб’єктивну сторону.

Розкрито особливості системи адміністративних стягнень, що можуть застосовуватися до посадових осіб за порушення виборчого законодавства. Зокрема встановлено, що вона складається із спеціальних та факультативних норм. До спеціальних необхідно віднести норми, передбачені главою 15-А «Адмiнiстративнi правопорушення, що посягають на здiйснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення» КУпАП та низкою законів України («Про вибори народних депутатів України», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про вибори Президента України»). До факультативних – норми, що можуть мати окремі ознаки порушення виборчого законодавства і які можуть бути вчинені як окремо, так і в поєднанні зі спеціальними. 

Значну увагу приділено суб’єкту зазначеного виду правопорушень, зокрема досліджено дискусійне питання щодо відповідальності юридичних осіб за порушення чинного законодавства.

Визначено, що відповідальність посадових осіб за цей вид адміністративного правопорушення має свою особливість – насамперед, вона пов’язана з тим, що порушення виборчого законодавства може мати ознаки кримінального злочину.

У підрозділі 2.3 «Особливості провадження у справах про порушення виборчого законодавства зі спеціальним суб’єктом правопорушення» розкрито поняття адміністративного провадження та охарактеризовано його стадії у справах про адміністративні правопорушення, що посягають на здійснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення.

З’ясовано, що стадії адміністративного провадження у справах про адміністративні правопорушення, що посягають на здійснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення, є окремими частинами провадження, кожна з яких має власні специфічні завдання, відрізняється колом учасників, а їх результати закріплюються у відповідних процесуальних документах. Запропоновано розрізняти такі стадії процесуальної діяльності у зазначених вище справах: порушення справи; адміністративне розслідування; розгляд справи; винесення рішення у справі; оскарження (опротестування) постанови у справі про адміністративне правопорушення; виконання рішення, застосування адміністративного стягнення.

У цілому провадження у справах про адміністративні проступки у сфері порушення виборчого законодавства можна визначити як нормативно врегульований комплекс взаємозалежних і взаємозумовлених процесуальних дій повноважних суб’єктів із застосування адміністративної відповідальності за порушення виборчого законодавства.

Зауважено, що адміністративно-юрисдикційне провадження у справах щодо цього виду адміністративних правопорушень має свою особливість і характеризується складністю встановлення факту адміністративного правопорушення, збору доказів та інших фактичних даних, які встановлюють наявність або відсутність правопорушення, чіткого виконання передбачених строків провадження тощо.

Зазначено, що особливостями здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення, що посягають на здійснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення, є значна кількість осіб, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення, компетенція деяких із них окремо не визначена (наприклад, «інші члени виборчої комісії»), що з урахуванням політичної складової виборів на практиці іноді призводить до порушення втановленого порядку, обмеження або зриву вільного волевиявлення громадян.