| Короткий зміст: | ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі розкрито сутність і стан проблеми, що вирішується; обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету й завдання дослідження, його наукову новизну; вказано практичне значення одержаних результатів; наведено дані щодо апробації результатів та їх оприлюднення.
Розділ 1 – “Теоретичні основи адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів Україні” – включає три підрозділи.
У підрозділі 1.1 “Становлення системи вищої освіти України” охарактеризовано три етапи розвитку системи вищої освіти. Досліджено проблеми становлення вищих навчальних закладів комунальної та приватної форми власності. Доведено, що вища освіта має розглядатися як вирішальна ланка професійного і духовного розвитку особи в умовах національно-культурного відродження, становлення економічної і політичної незалежності України. Вища школа має стати основним інститутом трансляції культури, де відбувається формування новітніх культурних цінностей і їх передача народу з метою створення інтелектуального потенціалу суспільства. В основу розвитку освіти повинна бути покладена система випереджального навчання, спрямована на подолання кризових явищ, створення механізмів саморозвитку і виходу в русло загальноцивілізаційних процесів. Ураховуючи непослідовність розвитку всієї системи освіти загалом і діяльності вищих навчальних закладів зокрема, Кабінету Міністрів України запропоновано розробити Стратегію діяльності вищих навчальних закладів. Ця Стратегія дасть змогу вирішити ряд концептуальних завдань у системі управління вищими навчальними закладами. У Стратегії діяльності вищих навчальних закладів слід відобразити такі положення: введення нормативного бюджетного фінансування вищої освіти з урахуванням забезпечення державних освітніх стандартів і необхідних умов освітнього процесу; субсидування здобуття вищої освіти у вищих навчальних закладах ІІІ–IV рівнів акредитації громадянами з малозабезпечених сімей і віддалених територій; виділення коштів на розвиток освіти в бюджетах усіх рівнів, у тому числі на підвищення кваліфікації викладачів, придбання навчального устаткування й інформаційно-обчислювальної техніки, бібліотек та інформаційних ресурсів; контроль за цільовим використанням бюджетних коштів, що виділяються на потреби вищих навчальних закладів; нормативно-правове забезпечення економічної самостійності вищих навчальних закладів, у тому числі на основі збільшення різноманітності організаційно-правових форм освітніх установ; послідовна реалізація принципу економічної автономії вищих навчальних закладів при казначейській системи обліку позабюджетних коштів освітніх установ; створення умов для залучення додаткових коштів до вищих навчальних закладів; розширення системи пільг, у тому числі податкових.
У підрозділі 1.2 “Сутність вищого навчального закладу в сучасних умовах розвитку вищої освіти” з’ясовано, що чинне законодавство визначає вищий навчальний заклад, незалежно від форми власності, тільки через умови здійснення ним освітньої діяльності, одночасно вказуючи на те, що ВНЗ є юридичною особою. Вищий навчальний заклад є освітньо-науковим закладом, який заснований і діє згідно із до законодавством про освіту, реалізує на підставі наданої ліцензії освітньо-професійні програми вищої освіти за певними освітніми та освітньо-кваліфікаційними рівнями, забезпечує навчання, виховання та професійну підготовку осіб відповідно до їх покликання, інтересів, здібностей та нормативних вимог у галузі вищої освіти, а також проводить наукову та науково-технічну діяльність.
Законодавець, надавши вищому навчальному закладу права юридичної особи, тим самим закріпив організаційно-структурну, майнову і функціональну єдність ВНЗ, встановив межі його правосуб’єктності, форми і порядок виникнення, реорганізації і ліквідації, а також ряд інших питань у загальній сукупності тих, що визначають правове становище ВНЗ як юридичної особи. Вищий навчальний заклад самостійно використовує бюджетні та позабюджетні кошти відповідно до загального кошторису, що затверджується органом управління, у підпорядкуванні якого перебуває навчальний заклад.
В Україні порядок створення юридичних осіб, заснованих на державній і недержавній формах власності, принципово різний. Організація державного ВНЗ відображається в адміністративно-правовому акті, який фіксує факт його створення, визначає його місце в системі вищої освіти, встановлює його підлеглість, найменування і місце розташування. Більшість державних ВНЗ, що існують сьогодні, були створені в розпорядчому порядку, за умов якого державна реєстрація не була потрібна. Вищі навчальні заклади недержавної форми власності створюються на сьогодні в порядку, передбаченому Законом України “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців”.
Вищий навчальний заклад має право: визначати зміст освіти з урахуванням державних стандартів та освітньо-професійних програм, установлених відповідно до рівнів акредитації; готувати фахівців за державним замовленням і замовленням галузевих міністерств, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, місцевих органів виконавчої влади, громадських організацій та за договорами з фізичними та юридичними особами; надавати фізичним та юридичним особам платні послуги з освітньої діяльності в галузі вищої освіти і науки та пов’язаних з ними інших галузях діяльності; видавати документи про вищу освіту державного зразка з акредитованих напрямів (спеціальностей) тощо.
Особливе значення має юридична відповідальність вищих навчальних закладів, яка, будучи елементом його правового статусу, є об’єктом комплексного нормативно-правового впливу та гарантом і стимулятором реалізації ним своїх прав і обов’язків. Вона встановлена різними нормативно-правовими актами. Вищий навчальний заклад несе відповідальність за дотримання вимог Конституції України, Законів України “Про освіту”, “Про вищу освіту”, Закону Української РСР “Про мови в Українській РСР” та інших законодавчих актів; дотримання державних стандартів якості освіти; забезпечення безпечних та нешкідливих умов проведення освітньої діяльності; дотримання договірних зобов’язань з іншими суб’єктами освітньої, виробничої, наукової діяльності та приватними особами, у тому числі і зобов’язань за міжнародними угодами; дотримання фінансової дисципліни.
Статутом ВНЗ, будучи одночасно й актом, що безпосередньо регулює і регламентує його діяльність, і складовою пакета засновницьких документів, є документ, що визначає основні аспекти правового статусу конкретного ВНЗ, стосовно умов його роботи, завдань і напрямів діяльності. Таким чином, схоплюючи комплекс правових норм, встановлених чинним законодавством, статут індивідуалізує правову модель певного ВНЗ.
У підрозділі 1.3 “Поняття і елементи адміністративно-правового статусу вищих навчальних закладів” визначено, що суб’єктами адміністративно-правових відносин є вищі навчальні заклади. Зокрема, на них нормами адміністративного права покладено обов’язок додержуватися вимог освітніх стандартів, пожежних, санітарних та інших загальнообов’язкових норм і правил (витрата електричної енергії, сплата оренди тощо).
Звертаючись до поняття адміністративної правосуб’єктності, слід визначити її як здатність особи мати і реалізовувати (здійснювати) безпосередньо або через свого представника надані їй нормами права суб’єктивні права й обов’язки. Специфіка адміністративної правосуб’єктності полягає в тому, що в адміністративно-правових відносинах вищі навчальні заклади беруть участь, як правило, в особі свого керівникам, або інших суб’єктів управління. Відповідно до чинного законодавства України, суб’єктами управління вищим навчальним закладом можуть виступати: власник майна ВНЗ – приватна особа; адміністрація (орган управління), очолювана керівником ВНЗ; органи, що реалізують повноваження трудового колективу – вчена рада.
Адміністративно-правовий статус керівника ВНЗ охоплює:
– визначення його місця і ролі в системі управління ВНЗ, які характеризують організаційно-правові способи заміщення посади, підпорядкування, способи реалізації єдиноначальності, співвідношення єдиноначальності керівника із самоврядуванням трудового колективу;
– визначення змісту компетенції керівника. Необхідність її використання як елемента адміністративно-правового статусу ВНЗ зумовлена тим, що це поняття притаманне лише діяльності органів управління та посадових осіб. У загальних (щодо різних форм власності) рисах компетенція керівника ВНЗ окреслюється державою з допомогою правових норм, які регулюють відносини: між уповноваженими державою органами та керівником ВНЗ; між керівником ВНЗ та об’єктами управління; між керівником ВНЗ та іншими органами управління;
– обов’язок керівника нести адміністративну відповідальність (у чому виражається так звана адміністративна деліктоздатність) у передбачених законом випадках за неналежне виконання повноважень чи перебільшення їх обсягу. Місце керівника ВНЗ у системі управління характеризує і його підпорядкованість. Підпорядкованість керівника ВНЗ – це його відносини з іншою стороною, яка є власником майна ВНЗ, чи компетентними державними органами. Підпорядкованість завжди супроводжується підзвітністю та відповідальністю.
Підзвітність керівника передбачає його обов’язок звітувати перед власником майна ВНЗ за всю діяльність чи за певну її частину і право власника майна ВНЗ вимагати такого звіту, давати юридично значущу оцінку діяльності підзвітної посадової особи, а також вказувати на недоліки та вимагати їх усунення. Відповідальність керівника ВНЗ перед власником передбачає право останнього застосовувати заходи дисциплінарного та майнового впливу. Нормальне функціонування вищого навчального закладу забезпечується його правовим статусом. Вважаємо, що правовий статус вищого навчального закладу, виходячи з адміністративно-правової характеристики, включає такі елементи: а) цілі і завдання; б) права, обов’язки і гарантії їх реалізації – основа будь-якого статусу; в) юридична відповідальність; г) організаційно-правова форма.
На адміністративно-правовий статус ВНЗ впливає наявність у нього адміністративної правоздатності й адміністративної дієздатності. Для того, щоб ВНЗ міг реалізувати свої права і виконати обов’язки, він повинен володіти адміністративною право- і дієздатністю. Визначено, з якого моменту у вищого навчального закладу виникають адміністративна правоздатність і адміністративна дієздатність. Чинне законодавство України закріплює, що право юридичної особи в частині проведення освітньої діяльності, передбаченої статутом, виникає у вищого навчального закладу з моменту його державної реєстрації, а право на реалізацію освітніх програм вищої освіти і на пільги, передбачені законодавством України, виникає з моменту видачі йому ліцензії. Так, відповідно до ч. 1 ст. 28 Закону України “Про вищу освіту”, освітня діяльність на території України здійснюється вищими навчальними закладами на підставі ліцензій, які видаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Отже, у вищого навчального закладу адміністративна правоздатність виникає з моменту державної реєстрації, а адміністративна дієздатність – з моменту отримання ліцензії. Слід також відзначати, що вищий навчальний заклад має право видавати дипломи державного зразка про вищу освіту з моменту його державної акредитації.
Таким чином, під адміністративно-правовим статусом вищих навчальних закладів запропоновано розуміти комплекс прав, обов’язків і гарантій їх реалізації, встановлений нормами адміністративного права, що реалізовується у взаємовідносинах з органами державної влади і залежить від типу, цілей і завдань вищих навчальних закладів, їх організаційно-правової форми і наявності ліцензій та державної акредитації.
Другий розділ – “Адміністративно-правові засади функціонування органів державної влади в сфері регулювання діяльності вищих начальних закладів” – включає два підрозділи.
У підрозділі 2.1 “Адміністративний розсуд та адміністративно-правові режими функціонування органів державної влади в сфері регулювання діяльності вищих навчальних закладів” визначено, що надане органу виконавчої влади, посадовій особі право самостійного вибору варіанта поведінки, рішення чи передбачуваного наслідку правової норми найбільш виразно виявляється через інститут адміністративного розсуду. Адміністративний розсуд наявний тоді, коли правовий припис, не встановлюючи конкретного варіанта дій, наділяє орган державної влади у сфері регулювання діяльності вищих навчальних закладів певним рівнем свободи у вирішенні конкретної справи і прийнятті відповідного рішення, тобто він означає можливість вибору в межах, встановлених правовими нормами.
Правові норми можуть визначати цілі, завдання, компетенцію Міністерства освіти і науки України, яке вирішує те чи інше питання, але не регламентують самого змісту рішення або роблять це в дуже абстрактній формі, надаючи Міністерству освіти і науки України або його посадовій особі можливість самим вирішувати, чи є в тому чи іншому конкретному випадку обставини, за наявності яких можна вчиняти передбачені нормою дії.
Повноваження щодо реалізації адміністративного розсуду, коли вони не передбачають обов’язків органу узгоджувати (в будь-якій формі) свої рішення з будь-яким іншим суб’єктом, мають назву “дискреційні повноваження”. Наділяючи Міністерство освіти і науки України такими повноваженнями, законодавець, як правило, вживає дієслово “може”. І коли в нормі йдеться що особа може отримати якесь благо, а Міністерство освіти і науки України має право вирішити, це вказує на сферу адміністративного розсуду.
Сьогодні дискреційними повноваженнями досить широко наділені органи виконавчої влади, в тому числі Міністерство освіти і науки України, що певною мірою пояснюється багатоманітністю і творчим характером виконавчо-розпорядчої діяльності. Так, дискреційні повноваження реалізуються при ліцензуванні певного виду діяльності, коли Міністерство освіти і науки України або підтверджує право вищих навчальних закладів, або відмовляє в наданні такого права на проведення освітньої діяльності. На підставі дискреційних повноважень Міністерство освіти і науки України обґрунтовує відмову видати ліцензію на право здійснення освітньої діяльності.
З огляду на різноманітність завдань і функцій, що здійснюються органами виконавчої влади, нормами адміністративного права встановлюються різні режими правового регулювання управлінської діяльності, або адміністративно-правові режими. Специфіка цих адміністративно-правових режимів виявляється в особливостях порядку виникнення змісту прав та обов’язків учасників адміністративно-правових відносин в особі Міністерства освіти і науки України, вищих навчальних закладів та їх здійснення, у відповідних санкціях, особливих засобах їх реалізації, а також у дії єдиних принципів і загальних положень, що поширюються на цю сукупність правових норм.
Адміністративно-правовим режимом є певне поєднання адміністративно-правових засобів регулювання, опосередкованого імперативним методом юридичного впливу, який виявляється в тому, що суб’єкти правовідносин займають юридично нерівні позиції.
Елементом, що становить ядро будь-якого адміністративно-правового режиму, є встановлена в законодавчому порядку сукупність правил поведінки громадян, юридичних осіб, державних органів та їх посадових осіб і реалізації ними своїх прав у певних ситуаціях (умовах), тобто так звані “режимні” правила. До наступного елемента можна віднести спеціальні державні органи, на які покладено завдання здійснення мети адміністративно-правового режиму.
Щодо конкретного адміністративно-правового режиму ці органи наділені відповідними повноваженнями, зумовленими правом здійснювати контроль за додержанням режимних правил у дорученій охоронюваній сфері, причому дуже важливо, щоб коло прав, якими наділені відповідні державні органи, кореспондувалося з відповідними обов’язками і певною відповідальністю за свої дії. Для сфери адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів характерні обліково-легалізуючі режими, що стосуються як офіційної реєстрації вищих навчальних закладів, так і регламентації нормативних вимог до освітньої діяльності. Отже, до обліково-легалізуючих режимів належать: державна реєстрація вищих навчальних закладів; ліцензування освітньої діяльності; державна акредитація.
У підрозділі 2.2 “Компетенція органів державної влади з регулювання діяльності вищих навчальних закладів” встановлено, що залежно від компетенції суб’єктів державної влади у сфері регулювання діяльності вищих навчальних закладів можна виділити суб’єктів загальної і галузевої компетенції. До першої групи належать Президент України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада України. Безпосереднє ж управління освітньою діяльністю (орган галузевої компетенції) здійснює Міністерство освіти і науки України, що очолює всю систему освіти; територіальні органи управління освітою та органи державної влади, які управляють підвідомчими їм освітніми установами за профілем відповідних галузей або сфер управління, а також органи місцевого самоврядування, яким підвідомчі вищі навчальні заклади комунальної форми власності.
Міністерство освіти і науки України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Міністерство освіти і науки України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сфері освіти, наукової, науково-технічної, інноваційної діяльності та інтелектуальної власності.
Говорячи про компетенцію Міністерства освіти і науки України, в першу чергу слід визначити основні цілі, які воно ставить при реалізації покладених на нього функцій. Так, Міністерство освіти і науки України у сфері вищої освіти в рамках вирішення поставлених перед ним завдань реалізує такі функції: розробляє державні стандарти освіти, здійснює контроль за їх додержанням; затверджує мінімальні нормативи матеріально-технічного та фінансового забезпечення навчальних закладів; формує щороку разом з Мінекономіки та доводить до навчальних закладів, що належать до сфери управління Міністерства освіти і науки України, державне замовлення на підготовку фахівців, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів (післядипломна освіта) для державних потреб; приймає рішення щодо виконання нових освітніх програм, запровадження новітніх педагогічних технологій; проводить роботу з установлення еквівалентності документів про освіту і вчені звання; встановлює порядок атестації педагогічних працівників тощо.
Проте, на нашу думку, на сьогодні Міністерство освіти і науки України недостатньо уваги приділяє питанням реформування системи вищої освіти. Тому з метою розширення повноважень Міністерство освіти і науки України, доцільно створити при ньому Міжвідомчу комісію з питань реформування системи вищої освіти. Метою створення цієї комісії є забезпечення взаємодії органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій, державних і інших організацій для реалізації єдиної державної політики у сфері вищої освіти.
Основними функціями Комісії мають бути: а) забезпечення проведення єдиної державної політики у сфері вищої освіти, визначення напрямів і підходів до реалізації національної доктрини освіти в України, Концепції модернізації освіти на період до 2020 р.; б) забезпечення ефективної взаємодії і координації діяльності органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, господарюючих суб’єктів, освітніх установ, наукових й інших зацікавлених організацій з визначення шляхів модернізації і розвитку освіти; в) вдосконалення нормативно-правової бази у сфері освіти; г) прогнозування потреби у кваліфікованих кадрах і визначення на цій основі підходів до формування державних завдань установам вищої освіти.
Крім того, вважаємо, що Міністерство освіти і науки України при здійсненні адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів має надати їм певні автономні повноваження. У зв’язку з цим ми пропонуємо законопроект “Про внесення змін до чинного Закону України “Про вищу освіту” щодо врегулювання питань автономії вищих навчальних закладів. Внесення пропонованих змін до Закону України “Про вищу освіту” забезпечить розширення автономії вищих навчальних закладів, виключить директивні методи управління вищою освітою та створить необхідні умови для впровадження активних методів та новітніх технологій у навчання і виховання молоді; максимальне використання інтелектуального потенціалу країни, врегулює діяльність національних вищих навчальних закладів в умовах розвитку освіти незалежної України.
Третій розділ – “Розвиток адміністративно-правового регулювання діяльності вищих навчальних закладів України” – складається з двох підрозділів.
У підрозділі 3.1 “Розробка напрямів ліцензування освітньої діяльності вищих навчальних закладів” з’ясовано, що вищі навчальні заклади розпочинають діяльність з надання освітніх послуг з підготовки фахівців різних освітньо-кваліфікаційних рівнів за напрямами (спеціальностями); військової підготовки студентів вищих навчальних закладів за програмою офіцерів запасу; перепідготовки за спеціальностями; розширення профілю (підвищення кваліфікації), спеціалізації; підготовки іноземців, які прибули в Україну для навчання, до вступу у вищі навчальні заклади; підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації іноземців, що прибули в Україну для навчання; підготовки до вступу у вищі навчальні заклади.
Контроль за дотриманням ліцензійних умов здійснюють Міністерство освіти і науки України, Державна інспекція навчальних закладів, міністерства, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, що мають у підпорядкуванні навчальні заклади, і власники навчальних закладів шляхом проведення планової та позапланової перевірки. |
