Гуменюк В.А. Адміністративно-правове регулювання здійснення органами внутрішніх справ дозвільної системи

Короткий зміст

Основний зміст роботи

У вступі подано коротку анотацію дисертаційного дослідження, а також характеризуються актуальність теми дослідження, зв’язок з науковими програмами, планами, темами, мета і завдання дослідження, його методологічні і методичні основи, наукова новизна одержаних результатів, їх практичне значення, особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, апробація результатів дисертації.

Перший розділ – “Поняття та значення дозвільної системи в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ” – складається із трьох підрозділів. У першому підрозділі “Сутність адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, поняття та значення дозвільної системи як одного з її напрямків” дається загальна характеристика адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, розкриваються поняття, значення та особливості дозвільної системи.

В дисертації аналізується розвиток уявлень про сутність  та особливості адміністративної діяльності, автор підтримує загальновизнану точку зору, згідно з якою в адміністративній діяльності  існує два основних напрямки: перший – суспільні відносини, які формуються в самій системі органів внутрішніх справ (внутрішньо-організаційна адміністративна діяльність); і другий – відносини, які формуються у зовнішній сфері  (зовнішня адміністративна діяльність).

Важливе місце в зовнішній адміністративній діяльності органів внутрішніх справ займають відносини, спрямовані на здійснення  дозвільної системи. Аналіз чинних нормативних актів  дозволив зробити   висновок, що  дозвільна система в широкому розумінні цього поняття не може бути зведена тільки до особливої форми  адміністративної діяльності органів внутрішніх справ. Вона може здійснюватися багатьма державними органами, яким надано право видавати дозволи (ліцензії) на виконання тих чи інших дій, визначених законодавством. Виходячи з цього, дозвільну систему в широкому розумінні дисертант визначає як об’єктивно існуючу і наділену певними якісними характеристиками сукупність правових відносин, які виникають між фізичними та юридичними особами, з одного боку, а також суб’єктами державного управління  і іншими контрагентами – з іншого, і спрямовані на реалізацію суб’єктивних прав з приводу здійснення відносно дозволених законом дій щодо таких предметів, створінь,  процесів у природі чи суспільстві, неврегульоване використання або функціонування яких може завдати шкоди державним або суспільним інтересам.

Зважаючи на значну кількість суб’єктів, які здійснюють дозвільну систему, в дисертації акцентовано увагу на особливостях, місці та ролі органів внутрішніх справ у забезпеченні  виконання її правил. Аналіз зазначених особливостей дозволив визначити  дозвільну систему у вузькому розумінні як організаційно-правову діяльність органів внутрішніх справ щодо забезпечення встановленого порядку управління, громадського порядку та громадської безпеки, яка реалізується шляхом контролю та нагляду за додержанням загальнообов’язкових правил відкриття та функціонування суворо визначених об’єктів господарювання, виготовлення, придбання, реалізації, обліку, зберігання, перевезення, використання та знищення предметів і речовин, незаконне використання яких може завдати значної шкоди громадським та державним інтересам, а також безпосередньо життю та здоров’ю громадян.

Другий підрозділ – “Поняття та види об’єктів, дозвільну систему щодо яких здійснюють органи внутрішніх справ” – присвячено характеристиці зазначених об’єктів. Відносини, які виникають в сфері здійснення дозвільної системи, пов’язані з дією, діяльністю суб’єктів щодо певних предметів, речовин та об’єктів (придбання, зберігання, реалізація тощо). Тому загальне визначення об’єктів дозвільної системи у широкому розумінні можна сформулювати як дію, діяльність фізичних або юридичних осіб щодо таких предметів, створінь чи процесів у сфері живої та неживої природи, а також суспільстві, неврегульоване використання або функціонування яких може завдати шкоди інтересам, що охороняються правовими нормами. У наведеному визначенні враховано складність об’єкта дозвільної системи, існування в його структурі двох складових частин – матеріальної (предмети, речовини тощо) і нематеріальної (дії, діяльність). У роботі досліджено характер предметів матеріального світу, на які поширюється дозвільна система, тому термін “об’єкти” в ній використовується стосовно матеріальної частини поняття. Тобто, у вузькому розумінні об’єктами, дозвільну систему щодо яких здійснюють органи внутрішніх справ, визнаються такі предмети (речовини), а також підприємства і майстерні, які становлять потенційну суспільну небезпеку, у зв’язку з чим вилучені або обмежені у цивільному обігу і для яких законодавством встановлено спеціальний режим використання та функціонування.

Аналіз чинних нормативних актів дозволив дисертанту віднести до зазначених об’єктів : вибухові матеріали, вогнепальну зброю (нарізну військових зразків, несучасну стрілецьку, спортивну, навчальну, вихолощену, мисливську нарізну і гладкоствольну), бойові припаси до неї, газові пістолети і револьвери та патрони до них, заряджені речовинами сльозоточивої та дратівної дії, об’єкти виготовлення і реалізації спеціальних засобів самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, холодну зброю (арбалети, мисливські ножі тощо), пневматичну зброю калібру понад 4,5 міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів за секунду, сховища, склади і бази де вони зберігаються, стрілецькі тири і стрільбища, мисливсько - спортивні стенди, а також підприємства і майстерні по виготовленню і ремонту вогнепальної та холодної зброї, піротехнічні майстерні, магазини, в яких здійснюється продаж зброї та бойових припасів до неї, штемпельно-граверні майстерні, печатки і штампи.

У третьому підрозділі – “Проблеми правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи” - аналізуються правові засади здійснення органами внутрішніх справ дозвільної системи. Правове регулювання діяльності органів внутрішніх справ у цій сфері здійснюється значною кількістю нормативних актів, які відрізняються один від одного за багатьма ознаками - назвою, юридичною силою, порядком прийняття, набрання чинності та дії тощо. Велике значення для розвитку правової системи України мало прийняття Декларації про державний суверенітет, яка поклала початок створенню нового національного законодавства. Правову основу діяльності органів внутрішніх справ, в тому числі й щодо здійснення дозвільної системи, становлять норми Конституції України, законів “Про власність”, “Про міліцію”, “Про дорожній рух”, “Про оперативно–розшукову діяльність”, “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, “Про надзвичайний стан”, Кодексу про адміністративні правопорушення та інших законодавчих актів України, постанов Верховної Ради, актів Президента та Кабінету Міністрів України, нормативних актів Міністерства внутрішніх справ України, а також нормативних актів, виданих ним спільно з іншими центральними органами виконавчої влади,  міжнародних угод, ратифікованих у встановленому порядку. Реалізуються зазначені норми в адміністративних правовідносинах, для яких характерною є обов’язкова участь в них органів виконавчої влади або їх представників, яких наділено владними повноваженнями щодо здійснення виконавчих функцій. Саме такими владними суб’єктами є працівники органів внутрішніх справ у правовідносинах, які виникають з приводу здійснення дозвільної системи.

В дисертації значне місце відведено аналізові проблем удосконалення правового регулювання здійснення органами внутрішніх справ дозвільної системи. Необхідно зазначити, що першочергове значення для розвитку правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ в різних сферах має здійснення в Україні адміністративної реформи, одним з основних  завдань якої є удосконалення законодавчої бази адміністративних правовідносин,  впровадження дійових науково зважених процедур, для чого необхідні підготовка та прийняття нового адміністративного законодавства.

 Основних напрямків найближчого удосконалення законодавства, яке регулює здійснення органами внутрішніх справ дозвільної системи, в дисертації визначено два. Перший - це розробка і прийняття нових нормативних актів, в яких більш детально і чітко було б закріплено повноваження органів внутрішніх справ в зазначеній сфері. У зв’язку з цим дисертант вважає необхідним прискорити роботу над проектом закону  “Про зброю” і пропонує свій варіант проекту такого Закону. Запропоновано об’єднати, наскільки це можливо, існуючі накази МВС України, які регулюють здійснення дозвільної системи, в одному. Результатом такої систематизації могла б бути Інструкція про порядок здійснення дозвільної системи органами внутрішніх справ, приблизний зміст та структуру якої наведено в дисертації.

Другий напрямок полягає у внесенні змін та доповнень до чинних нормативних актів з метою більш чіткого регулювання порядку здійснення органами внутрішніх справ дозвільної системи. В дисертації висловлено конкретні пропозиції щодо удосконалення існуючої правової бази регулювання дозвільної системи, внесення змін та доповнень до ряду нормативних актів.

У другому розділі - “Адміністративно-правове регулювання повноважень органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи ” - детально аналізуються  основні вимоги щодо організації діяльності органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи, а також форми та методи контролю за об’єктами дозвільної системи і правила видачі дозволів на їх функціонування. Перший підрозділ – “Організація діяльності органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи” – присвячено загальним організаційно-правовим питанням здійснення дозвільної системи.

Органи внутрішніх справ організують роботу по здійсненню дозвільної системи через структурні підрозділи адміністративної служби міліції. В дисертації підкреслюється значення в здійсненні дозвільної системи відділу дозвільної системи Головного управління адміністративної служби міліції МВС України, управлінь (відділів) адміністративної служби міліції управлінь(головних управлінь) МВС України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, в складі яких створено відділення (групи) дозвільної системи, управлінь внутрішніх справ на транспорті, відділів по організації роботи органів внутрішніх справ на закритих об’єктах, міськрайлінорганів внутрішніх справ, старших інспекторів, інспекторів дозвільної системи  в міськрайорганах, а також дільничних  інспекторів міліції.

 Основними напрямками здійснення дозвільної системи в роботі названо оформлення та видачу відповідних дозволів, підготовку та ведення документації на об’єкти  дозвільної системи, проведення планових та позапланових перевірок об’єктів, організацію профілактики порушень правил дозвільної системи,  організацію та здійснення прийому громадян, розгляд та перевірка їх заяв, скарг, здійснення взаємодії з іншими службами органів внутрішніх справ, а також з іншими державними органами та громадськими організаціями, аналіз стану роботи на закріплених підприємствах та в установах, складання звітів, інформацій і т. і.

Функції по здійсненню дозвільної системи реалізуються органами внутрішніх справ, частіш за все, шляхом прийняття та реалізації управлінських рішень. В дисертації розглянуто загальні вимоги, яким повинні відповідати управлінські рішення, що приймаються органами внутрішніх справ на різних рівнях. Основну увагу в дослідженні акцентовано на видах рішень органів внутрішніх справ з питань дозвільної системи.

В другому підрозділі – “Характеристика правил видачі дозволів на функціонування об’єктів дозвільної системи” – розглядаються правила видачі відповідних дозволів, яка займає значну частину  діяльності органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи. Під видачею дозволів дисертант розуміє комплекс певних організаційно-профілактичних заходів, спрямованих на недопущення шкідливих наслідків, які можуть настати в разі недотримання загальнообов’язкових правил відкриття та функціонування об’єктів дозвільної системи.

Проведене дослідження існуючих правил видачі дозволів на функціонування об’єктів дозвільної системи дозволило виділити в них умови видачі (тобто сукупність всіх необхідних підстав для видачі дозволу – відповідність суб’єкта встановленим вимогам, мети відповідної діяльності,  наявність технічних можливостей тощо) і порядок (процедуру) видачі (оформлення необхідних документів, місце, строки прийняття рішення, його виконання тощо). В дисертації детально аналізуються правила видачі дозволів залежно від об’єктів дозвільної системи (вогнепальна зброя, вибухові матеріали, газові пістолети і револьвери тощо), суб’єктів, яким видаються дозволи (громадяни України, іноземні громадяни, державні органи, підприємства, організації та ін.), а також мети, для якої вони видаються (виробництво, реалізація, придбання, зберігання і т. і.).

В третьому підрозділі – “Сутність, форми та методи контролю за об’єктами дозвільної системи” – підкреслюється значення контролю в управлінській діяльності, в тому числі у сфері здійснення дозвільної системи. Характеризуючи контроль органів внутрішніх справ за об’єктами дозвільної системи, дисертант виходить з того, що він включає в себе як перевірки таких об’єктів, так і інформаційно-аналітичну роботу щодо вивчення і оцінки стану справ на цих об’єктах, а також вжиття заходів до попередження і виявлення порушень відповідних правил, їх усунення та покарання винних у їх вчиненні.

Основним способом забезпечення виконання правил дозвільної системи є гласний контроль, який включає попередню перевірку об’єктів перед видачею відповідних дозволів (ліцензій), наступні систематичні обстеження цих об’єктів, перевірку та допуск осіб до роботи, пов’язаної з предметами та речовинами, на які поширюється дозвільна система, наступний контроль за їх діяльністю, а також облік зазначених об’єктів. В дисертації проаналізовано кожну із зазначених форм контролю, вимоги, які до них ставляться та особливості використання їх органами внутрішніх справ.

Основними методами, що застосовуються органами внутрішніх справ під час здійснення дозвільної системи, є переконання та примус. Звертаючи увагу на значення переконання в забезпеченні виконання правил дозвільної системи, основне місце дисертант відводить аналізу заходів адміністративного примусу (заборона певного виду діяльності, закриття об’єктів, анулювання або зупинення дії дозволів (ліцензій), приписи про усунення порушень певних правил, недопущення до роботи на об’єктах окремих осіб тощо), оскільки їх застосування пов’язане із обмеженням прав громадян та юридичних осіб.

Третій розділ - “Адміністративна відповідальність за порушення правил дозвільної системи ” – містить два підрозділи. В першому підрозділі – “Загальна характеристика адміністративної відповідальності за порушення правил дозвільної системи” – аналізуються загальні питання адміністративної відповідальності в сфері здійснення дозвільної системи.

Характеризуючи сутність та зміст адміністративної відповідальності за порушення загальнообов’язкових правил здійснення дозвільної системи дисертант акцентував увагу на необхідності підвищення її ролі в охороні суспільних відносин, враховуючи той аспект, що адміністративні проступки - одні з найпоширеніших серед існуючих видів правопорушень. Дисертантом висловлено своє ставлення до вирішення дискусійного питання щодо суб’єктів адміністративної відповідальності, він вважає, що таким суб’єктом  може бути тільки фізична особа. Автором висловлено також свій підхід щодо існуючого нормативного протиріччя у застосуванні такого виду стягнення як конфіскація, яке, на його думку, можна усунути шляхом внесення  відповідних доповнень до КпАП України.

В аналізі підстав адміністративної відповідальності виділяються два аспекти. По–перше, в загальному нормативному плані – це сукупність правових норм, відповідно до яких вона встановлюється та застосовується. Закон визначив поняття адміністративного правопорушення, види адміністративних стягнень, що накладаються за його вчинення, загальні правила їх накладення, підвідомчість справ про адміністративні правопорушення та порядок провадження у них. По–друге, в кожному конкретному випадку її застосування підставою, як правило, є вчинення особою особливого виду правопорушення – адміністративного. В дослідженні вперше дається визначення видового об’єкту адміністративних правопорушень в сфері здійснення дозвільної системи як відносин, які виникають в процесі обігу об’єктів дозвільної системи у вузькому розумінні і  охороняються нормами адміністративного права. Крім цього, зазначені правопорушення посягають, хоча і непрямо, на громадську безпеку, оскільки неналежне функціонування об’єктів дозвільної системи може завдати шкоди життю та здоров’ю громадян, а також майну.

В заключному підрозділі – “Адміністративні проступки в сфері здійснення дозвільної системи та відповідальність за їх вчинення” – визначаються система та види таких проступків, а також дається юридичний аналіз їх складів. Дисертантом зроблено висновок про те, що формулювання зазначених складів в КпАП України багато в чому не відповідають вимогам часу. У зв’язку з цим запропоновано викласти в новій редакції ст. 189, ч. 1 ст. 191, ст. 192, ст. 195 КпАП, до ст. ст. 174, 190, 193, 194, 195¹, 195³, 195⁴ внести суттєві зміни та доповнення, а ст. 195² із КпАП України виключити.

У висновках наведено підсумки проведеного дослідження, викладено найбільш важливі наукові та практичні результати, одержані в дисертації.