Лавринець А. Є. Адміністративно-правове регулювання прикордонного контролю

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації; визначено зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; охарактеризовано мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження; розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено відомості про їх апробацію та впровадження, а також щодо кількості публікацій, структури й обсягу роботи.

Розділ 1. «Теоретичні засади адміністративно-правового регулювання прикордонного контролю» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Місце прикордонного контролю в системі державного контролю» досліджено поняття контролю, державного контролю та визначено місце прикордонного контролю в системі державного контролю. Аргументовано положення про те, що прикордонний контроль є видом державного контролю, який здійснюється Державною прикордонною службою та може мати як відомчий, так і надвідомчий характер.

При дослідженні змісту прикордонного контролю відзначені особливості адміністративно-правового статусу таких органів, як Державна прикордонна служба та Адміністрація Державної прикордонної служби. Автор стверджує, що Адміністрація Державної прикордонної служби, яку очолює Голова Державної прикордонної служби України, є центральним органом управління Державної прикордонної служби та центральним органом виконавчої влади в справах охорони державного кордону. Водночас Державна прикордонна служба України є правоохоронним органом спеціального призначення, головною функцією якого є здійснення в установленому порядку прикордонного контролю та пропуску через державний кордон України осіб, транспортних засобів, вантажів, а також виявлення і припинення випадків незаконного їх переміщення. Тобто стверджується, що Адміністрація Державної прикордонної служби здійснює загальний державний контроль у досліджуваній сфері, а Державна прикордонна служба виконує державний контроль, який може мати як відомчий, так і надвідомчий характер.

У підрозділі 1.2. «Природа прикордонного контролю» досліджено генезис прикордонного контролю, виокремлено шість етапів становлення та розвитку даного виду контролю: 1) первіснообщинний; 2) часи Козацької держави; 3) дореволюційний; 4) післяреволюційний; 5) радянський; 6) сучасний.

Акцентовано увагу на визначенні понять «державний кордон» та «прикордонний контроль». Автором наведено власну дефініцію «прикордонний контроль» та виокремлено його ознаки і особливості. Так ознаками прикордонного контролю є таке: 1) є видом державного контролю; 2) реалізується шляхом застосування системи засобів та способів; 3) здійснюється уповноваженими на те органами публічного управління; 4) має визначені підконтрольні об’єкти; 5) метою є перевірка законних підстав перетину державного кордону; 6) за порушення встановленого законом порядку здійснення даного виду контролю настає юридична відповідальність. Особливості прикордонного контролю такі: по-перше, входить до системи державного контролю та є його видовим елементом; по-друге, для його реалізації застосовується система правових засобів та способів (перевірка, спостереження); по-третє, здійснюється публічним органом управління – Державною прикордонною службою; по-четверте, об’єктами виступають  особи, вантажі, транспортні засоби; по-п’яте, під час його проведення перевіряється законність перетину державного кордону; по-шосте, в разі порушення порядку здійснення прикордонного контролю особу притягують до юридичної відповідальності.

У підрозділі 1.3. «Види прикордонного контролю» наведено різні підходи до класифікації прикордонного контролю. Автором визначено, що в залежності від предмету прикордонного контролю він поділяється на контроль: а) осіб; б) транспортних засобів; в) вантажів. В залежності від режиму пропуску через державний кордон осіб, прикордонний контроль слід поділити на контроль: а) громадян України; б) іноземців; в) осіб без громадянства; г) вищих посадових осіб держави; д) членів офіційних делегацій. За  видами сполучень прикордонний контроль можна поділити на контроль: а) автомобільних транспортних засобів; б) водних транспортних засобів; в) залізничних транспортних засобів; г) повітряних транспортних засобів.

Розділ 2. «Особливості адміністративно-правового регулювання прикордонного контролю» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Нормативно-правове регулювання прикордонного контролю» встановлено, що нормативно-правовою базою досліджуваної сфери діяльності є закони України «Про прикордонний контроль», «Про державний кордон України», «Про Державну прикордонну службу, «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України з прикордонних питань», «Про громадянство України», «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону». Зауважено, що, не зважаючи на позитивну динаміку формування законодавчої бази в цій сфері, є необхідність у посиленні відповідальності осіб за порушення правил прикордонного режиму їх транспортними засобами, вантажами, також акцентовано увагу на необхідності запровадження дієвих механізмів притягнення до відповідальності посадових і службових осіб та інших суб’єктів, які беруть участь в охороні державного кордону та здійснюють контрольні функції.

Разом з тим в роботі досліджено систему нормативно-правових актів в сфері прикордонного контролю, які видані Президентом України, Кабінетом Міністрів України, іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування. Доведено, що діючі норми несуть суперечливий зміст, мають прогалини щодо регулювання зазначеної сфери діяльності. Для покращення ситуації, пов’язаної з реалізацією основної функції Державної прикордонної служби, автором запропоновано доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення статтями: «Порушення правил здійснення прикордонного контролю особами, їх транспортними засобами, вантажами»; «Порушення вимог щодо організації прикордонного кордону посадовими особами, військовослужбовцями та учасниками громадських організацій з охорони громадського порядку та охорони державного кордону України»; «Порушення правил здійснення прикордонного кордону посадовими особами, військовослужбовцями та учасниками громадських організацій з охорони громадського порядку та охорони державного кордону України» та відповідно передбачити певні санкції за вчинення таких порушень.

Крім КУпАП, автором запропоновано зміни до Законів України «Про прикордонний контроль», «Про державний кордон України», які дадуть можливість підвищити ефективність прикордонного контролю.

У підрозділі 2.2. «Суб’єкти адміністративно-правового регулювання  прикордонного контролю» визначено, що під суб’єктами адміністративно-правового регулювання прикордонного контролю слід розуміти підрозділи і служби органів Державної прикордонної служби та інших органів публічної адміністрації, які беруть безпосередню участь в організації прикордонного контролю з метою виконання поставлених перед ними завдань у сфері охорони державного кордону.

На підставі детального аналізу компетенції суб’єктів адміністративно-правового регулювання прикордонного контролю автором запропоновано розділити їх на суб’єктів загальної компетенції та суб’єктів спеціальної компетенції. До суб’єктів загальної компетенції належать Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Рада національної безпеки і оборони України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, військові формування, утворені відповідно до законів України, а також відповідні правоохоронні органи (крім спеціалізованих); місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування; підприємства, установи та організації; об’єднання громадян України. До суб’єктів спеціальної компетенції належать Державна прикордонна служба України, Збройні Сили України, Служба безпеки України, митні органи, органи внутрішніх справ, громадські формування з охорони державного кордону. Слід зазначити, що під час інтерв’ювання на питання «Чи потрібно при здійсненні охорони державного кордону залучати громадські організації?» 60,0% респондентів відповіли «так, потрібно»,  40,0%  –  «ні, не потрібно». Більшість опитаних осіб, які дали ствердну відповідь, аргументували свою думку тим, що залучення громадських організацій до участі в охороні державного кордону не лише позитивно вплине на результати роботи відповідних правоохоронних органів, але й буде мати допоміжний вплив, таким чином підвищуючи обороноздатність України.

У підрозділі 2.3. «Специфіка взаємодії публічних органів управління щодо прикордонного контролю» запропоновано авторську дефініцію «взаємодія публічних органів управління щодо організації прикордонного контролю», а також виділено ознаки такої взаємодії, а саме: а) є різновидом діяльності; б) передбачає наявність декількох (не менше двох) суб’єктів (учасників); в) характеризується змістом вирішуваних завдань; г) урегульованість нормативно-правова (законодавча); д) публічні органи взаємодії можуть бути як організаційно підпорядковані один одному, так і мати самостійні права та обов’язки; е) дії суб’єктів взаємодії при здійсненні прикордонного контролю повинні мати спільну мету; є) систематичність та стійкість зв’язків при взаємодії.

Доведено, що в залежності від кількості суб’єктів, що співпрацюють у сфері організації прикордонного контролю, взаємодію можна поділити на парну, коли суб’єктів двоє; групову, коли суб’єктів багато; міжгрупову – взаємодія між групами; суб’єктно-групову – взаємодія суб’єкта з групою.

Досліджено вказані види взаємодії відповідно досліджуваної сфери діяльності. Визначено особливості та специфіку взаємодії Державної прикордонної служби як спеціального публічного органу, головним завданням якого є здійснення прикордонного контролю, та таких публічних органів, як Державна митна служба, Міністерство внутрішніх справ, Державна податкова адміністрація, Служба безпеки, Збройні сили України, прокуратура, громадські організації з охорони державного кордону; також виокремлено взаємодію з органами суміжних держав.

Аргументовано положення про те, що, по-перше, специфіка взаємодії органів Державної прикордонної служби та органів Державної митної служби щодо організації прикордонного контролю полягає в здійсненні безпосередньої перевірки особистих документів осіб, документів на транспортний засіб, який перетинає державний кордон, встановленні законних підстав для перетину державного кордону та дотриманні норм чинного законодавства щодо здійснення прикордонного контролю; по-друге, специфікою взаємодії органів Державної прикордонної служби та органів внутрішніх справ є вчинення необхідного обсягу правових дій, які спрямовані на попередження, виявлення та запобігання правопорушень особами, їх транспортними засобами та вантажем, що виникають при проходженні прикордонного контролю; по-третє, специфіка взаємодії органів Державної прикордонної служби та Державної податкової адміністрації України полягає насамперед у характері діяльності (економічному), яку вони здійснюють, та у видах незаконних вчинків, попередження, виявлення та розкриття яких є їхнім основним завданням; по-четверте, специфікою взаємодії органів охорони державного кордону та Служби безпеки України щодо організації прикордонного контролю є повноцінне та всебічне забезпечення безпеки держави та її громадян, а також захист від неправомірної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб; по-п’яте, специфіка взаємодії органів прикордонної служби та органів Збройних сил України полягає в об’єднанні зусиль та скоординованій діяльності щодо захисту повітряного простору держави та в узгодженій співпраці щодо охорони та захисту підводного простору в межах територіального моря України; по-шосте, специфіка взаємодії органів прокуратури України та органів  охорони державного кордону щодо організації прикордонного контролю полягає в проведенні перевірки додержання норм законодавства органами публічного управління, які безпосередньо беруть участь у здійсненні прикордонного контролю; по-сьоме, специфіка взаємодії органів Державної прикордонної служби та громадських організацій щодо організації прикордонного контролю полягає в добровільності, безоплатності надання власних послуг членами громадських організацій з охорони державного кордону органам Державної прикордонної служби з метою охорони державного кордону та сприяння зазначеним органам у попередженні, виявлені та розкритті протиправних вчинків; по-восьме, специфіка взаємодії органів Державної прикордонної служби України та суміжних держав полягає в боротьбі з організованою злочинністю, міжнародним тероризмом та іншими негативними явищами не лише в Україні, а і в світі, тому даний вид взаємодії має не лише внутрішньодержавний характер, але й міжнародний.

Розділ 3. «Шляхи вдосконалення адміністративно-правового регулювання прикордонного контролю» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Зарубіжний досвід правового регулювання прикордонного контролю, основні передумови та пріоритети його запозичення для України» приділено увагу здійсненню прикордонного контролю таких держав, як Російська Федерація, Республіка Білорусія, Республіка Польща, Словацька Республіка, водночас акцентовано увагу на досвіді члену Європейського Союзу, учасниці «великої сімки» та члену НАТО Федеративної Республіки Німеччина. Слід відзначити, що за результатами проведеного опитування, 91,4 % респондентів вважають, що при організації та здійсненні прикордонного контролю потрібно звертати увагу та запозичувати позитивний та передовий міжнародний досвід, а 8,6 % опитаних вважають, що це робити не потрібно.

На основі проведеного аналізу міжнародного адміністративно-правового регулювання прикордонного контролю зазначених країн було сформульовано низку пропозицій щодо запозичення позитивного досвіду та вдосконалення цього виду регулювання в Україні. Зокрема, було запропоновано запозичити досвід Федеративної Республіки Німеччина в частині, що стосується, по-перше, здійснення технічного та кадрового забезпечення Державної прикордонної служби (застосування новітніх технологій, підбір професійного, висококваліфікованого кадрового персоналу, транспортні засоби та інші); по-друге, врегулювання на законодавчому рівні питання, що стосуються відповідальності за порушення правил здійснення прикордонного контролю, як особами, що вчиняють ці порушення, так і особами, які їм в цьому допомагають (наприклад, штраф, громадські роботи, виправні роботи, адміністративний арешт); по-третє, запровадження «приватних прикордонників», під якими слід розуміти суб’єктів приватного управління з охорони державного кордону, які мають на меті вчиняти дії щодо охорони державного кордону, сприяти публічним органам управління щодо здійснення прикордонного контролю та діяльність яких здійснюється на платних (безоплатних) засадах.

Доведена необхідність внесення змін та доповнень до Закону України «Про прикордонний контроль», зокрема, пропонується доповнити його розділом «Приватні суб’єкти організації прикордонного контролю» та включити до нього дві статті «Повноваження та компетенція зведених загонів громадських формувань» та «Повноваження та компетенція спеціалізованих загонів (груп) сприяння Державній прикордонній службі України».

У підрозділі 3.2. «Ефективність адміністративно-правового регулювання прикордонного контролю» досліджено поняття «ефективність адміністративно-правового регулювання прикордонного контролю», під яким автором розуміється цілеспрямована, свідома, систематизована діяльність органів публічного управління, однією з функцій яких є організація та здійснення прикордонного контролю з метою протидії незаконному переміщенню осіб через державний кордон, незаконній міграції, торгівлі людьми, а також незаконному переміщенню зброї, наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, боєприпасів, вибухових речовин, матеріалів і предметів, заборонених до переміщення через державний кордон.

Обґрунтовано перелік основних факторів, які впливають на ефективність адміністративно-правового регулювання прикордонного контролю, а саме:

1) правильне визначення мети; 2) подальше вдосконалення чинного законодавства; 3) виконання органами публічного управління своїх функцій та повноважень щодо здійснення прикордонного контролю; 4) можливість застосування спрощеної системи пропуску через державний кордон та здійснення прикордонного контролю; 5) врахування засобів досягнення цілей правових норм і соціальної корисності самих норм; 6) послідовна інтенсифікація правового регулювання; 7) належний рівень правосвідомості і правової культури.