Додіна Є.Є. Адміністративно-правовий статус громадських організацій в Україні

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У першому розділі "Теоретичні основи визначення місця громадських організацій у системі суб'єктів адміністративного права", який структурно складається з двох підрозділів, досліджуються різноманітні підходи до поняття громадських організацій в системі суб'єктів адміністративного права, його основні парадигми, особливості місця цього інституту в контексті сучасної демократичної теорії та практики.

У підрозділі 1.1. "Поняття і класифікація суб'єктів адміністративного права" підкреслюється багатоплановість та неоднозначність цього феномена, пропонуються різні підходи до його визначення. Розглядаючи

поняття суб'єкта адміністративного права, дисертант визначає його через природу державного управління, яке спирається на державну владу і поширюється на все суспільство. Визначаючи природу управлінських об'єктів, дисертант підходить до розкриття поняття суб'єктів адміністративного права, найважливішого поняття, яке розробляється адміністративно-правовою наукою. Дисертант дає аналіз поняття суб'єкта права, підсумовуючи висновки таких представників загальної теорії права, як С. С. Алексєєв, А. П. Корнєв та ін., і визначає, що суб'єктами права є особи й організації, за якими законом визнана особлива юридична властивість (якість) правосуб'єктності, що дає можливість брати участь у правовідносинах. Правосуб'єктність включає правоздатність і дієздатність, а також правовий статус.

Суб'єкти адміністративного права стають суб'єктами адміністративно-правових відносин тоді, коли вони мають практичну можливість реалізувати свою адміністративну правоздатність у рамках конкретних адміністративних правовідносин.

Розгляд суб'єктів адміністративного права проводиться на підставі поділу їх на індивідуальні та колективні. Громадські організації належать до колективних суб'єктів.

У підрозділі 1.2. "Підстави включення громадських організацій до кола суб'єктів адміністративного права" розглянуто виникнення громадських організацій як суб'єктів адміністративних правовідносин, визначено коло законодавчих актів, що регулюють створення і діяльність громадських організацій, відзначено, що громадські організації є елементом соціально-політичної структури суспільства і мають своїм походженням реалізацію права громадян України на об'єднання. Дисертантом розкрито зміст права громадян на об'єднання як одного з важливих конституційних прав людини в Україні, а також його елементи, шляхи реалізації, правові гарантії.

Дисертантом проаналізовано Закон України "Про об'єднання громадян" з точки зору регулювання правових відносин, що виникають у зв'язку з реалізацією права на об'єднання, зі створенням, з діяльністю, реорганізацією та ліквідацією об'єднань громадян. Відповідно до Закону України "Про об'єднання громадян" легалізація громадських організацій здійснюється у формі реєстрації й у формі повідомлення про заснування. Дисертант аналізує відмінність у правових наслідках при здійсненні обох форм легалізації. У дисертації дана система органів, які здійснюють легалізацію громадських організацій. Визначено, що легалізація громадських організацій е обов'язковою; відзначено, що саме підтверджує стан легітимації: документом, що підтверджує реєстрацію громадських організацій є свідоцтво про реєстрацію, тоді як громадська організація, легалізована шляхом повідомлення про її заснування, заноситься до книги обліку громадських організацій, яка ведеться легалізуючим органом. Для набуття адміністративно-правового статусу зареєстрованій громадській організації також повинен бути присвоєний ідентифікаційний код у

Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, мають бути виконані вимоги щодо постанови на облік в органах фонду соціального страхування, органах Пенсійного фонду, податковій адміністрації, зареєструватись в центрах зайнятості тощо.

Після виконання вищезазначеного громадська організація повинна зареєструватися в податковій адміністрації, де вона стоїть на обліку, як неприбуткова, що надає їй податкових пільг. В дисертації досліджується законодавство України щодо неприбуткових організацій (до яких автор відносить громадські організації), визначаються їх види, аналізуються методичні рекомендації щодо визначення структур ознак неприбуткових організацій. Підкреслено, що неприбутковими визнаються громадські організації, створені з метою проведення екологічної, оздоровчої, аматорської, спортивної, культурної і наукової діяльності. Дана ознака базується на визначенні громадської організації як об'єднання громадян для задоволення і захисту своїх законних соціальних, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів. Розроблено поняття терміну "основна діяльність", під якою розуміється діяльність з надання благодійної допомоги, просвітницьких, наукових, освітницьких та інших подібних послуг для суспільної користі. Обґрунтована необхідність прийняття Закону України “Про непідприємницькі організації", в розробці проекту якого брав участь дисертант як засновник "Одеського регіонального центру для некомерційних організацій".

Дисертантом обґрунтовується необхідність вирізняти організації, які служать суспільно-корисним цілям (допомога сиротам) та задоволенню потреб членів організації (гаражна стоянка); проаналізована необхідність правової регламентації організаційно-правових форм непідприємницьких організацій, таких як товариство (асоціація) і установа.

Другий розділ "Правове положення і функції громадських організацій як суб'єктів адміністративного права" містить вісім підрозділів, де за допомогою системного підходу, структурно-функціонального аналізу та компаративного методу визначаються характеристика адміністративної правосуб'єктності громадських організацій, підстави та порядок їх створення, основні документи, які визначають їхній адміністративно-правовий статус, розглянуті варіанти взаємодії громадських організацій з органами державної влади та місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.1. "Поняття та організаційно-правові форми громадських організацій" дисертант аналізує точки зору на поняття громадської організації видатних українських та зарубіжних юристів, таких як Л. В. Коваль, А. П. Альохін, а також правові поняття громадської організації у законодавчих актах України та зарубіжних країн, дає порівняльну характеристику поняття "громадська організація", закріпленого в Законі України і Законі колишнього СРСР "Про громадські об'єднання". Проаналізована структура громадського руху в Україні, визначене місце громадських організацій у цьому секторі.

Дисертантом виділяються типи громадських організацій, дається класифікація громадських організацій за напрямками їх діяльності, за метою і завданнями, які вони перед собою ставлять. Дисертантом проаналізовані принципи створення і діяльності громадських організацій, такі як добровільність, рівноправність її членів, самоврядування та інші, а також членство в громадських організаціях. Дисертант приходить до висновку про необхідність законодавчого визначення організаційно-правових форм громадських організацій і пропонує законодавче відбити такі організаційно-правові форми, як громадська асоціація, громадський рух, громадський фонд, громадська установа, спілка громадських організацій.

Дисертант також пропонує розглядати діючий Закон України "Про об'єднання громадян" як рамковий закон, на основі якого вже прийняті Закони України "Про молодіжні і дитячі громадські організації", "Про професійних творчих працівників та творчі спілки" та інші, на базі якого повинен бути прийнятий Закон України "Про громадські організації".

У підрозділі 2.2. "Загальна характеристика адміністративної правосуб'єктності громадських організацій" дисертант розглядає адміністративну правосуб'єктність громадських організацій як колективних суб'єктів. Аналізується з цього приводу точка зору видатного юриста Д.Н. Бахраха, наводяться критерії характеристики колективних суб'єктів. Дисертант також визначає обставини, від яких в основному залежить зміст адміністративно-правового статусу громадських організацій. До них належать: з'ясування того, яким видом діяльності громадська організація займається, які цілі і завдання перед собою ставить, на яку територію поширює свою діяльність, які має структурні підрозділи, філії, представництва, чи включена в більш складну організаційну структуру.

У дисертації визначається адміністративно-правовий статус громадської організації як правове положення громадської організації у відносинах із суб'єктами виконавчої влади, врегульоване нормами конституційного та адміністративного права. Адміністративно-правовий статус громадських організацій розглядається як частина загального правового статусу громадських організацій. Дисертант пропонує розрізняти загальний адміністративно-правовий статус, однаковий для всіх громадських організацій, до якого, наприклад, належить адміністративно-правова регламентація обов'язкової легалізації, та спеціальний адміністративно-правовий статус, до якого, наприклад, належить обов'язкове ліцензування діяльності громадських організацій, що надають послуги медичного характеру.

Дисертантом робиться висновок про безперервне розширення адміністративної правосуб'єктності громадських організацій, підвищення в її регулюванні ролі законів. Дисертант також наводить, що в умовах воєнного або надзвичайного стану адміністративно-правовий статус

громадських організацій може бути обмежений, але з визначенням терміну. Обмеженням адміністративної правосуб'єктності громадських організацій є заборона створення громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенності і територіальної цілісності держави тощо.

У підрозділі 2.3. "функції громадських організацій у системі політичної і соціально-економічної організації суспільства" відзначається, що з прийняттям Конституції (1996) в Україні починається новий етап побудови правової держави: не людина для держави, а держава для людини - під таким гаслом створюється політична, правова і соціальна система нашої Вітчизни. Елементами такої системи е громадські організації, що створюються для здійснення і захисту своїх законних соціально-економічних, творчих та інших спільних інтересів. Визначено, що наявність громадських організацій є надзвичайно важливим показником самоорганізації суспільства.

У дисертації відбито демократизацію суспільних відносин через стрімке зростання громадських організацій. Наведена динаміка зростання громадських організацій в Україні: за статусами всеукраїнських, міжнародних, обласних, міських та інших, а також за напрямками діяльності: по роботі з інвалідами, ветеранами, жіночі, молодіжні організації тощо, проаналізовані підсумки загальнонаціонального опитування громадської думки. З цього приводу розглянуто статистичні дані по областях України.

На думку автора, функції громадських організацій в сучасній Україні можна розділити на групи: 1) функції громадських організацій, делегованих державою (контролюючі функції профспілок, об'єднань споживачів); 2) соціальні функції (соціальний захист населення);

3) здійснення державних функцій, які держава самостійно не виконує, або виконує не належним чином (захист навколишнього середовища);

4) реалізація і захист прав та інтересів членів (учасників) громадських організацій (садівничі товариства, кредитні спілки).

У підрозділі 2.4. "Підстави і порядок створення громадських організацій" доводиться необхідність державного регулювання соціально-економічних процесів у сучасний період, що дозволяє створювати сприятливі умови для діяльності суб'єктів права. В умовах ринкових відносин, що складаються вільно, легалізація суб'єктів права і здійснюваних ними видів діяльності є вкрай необхідною. Легалізація являє собою складний процес, за якого громадські організації вступають в адміністративно-правові відносини з органами влади.

Дисертантом досліджується юридична природа легалізації. Первинна легітимація учасників означає їх державний облік як суб'єктів права. Документи, що подані для легітимації, можуть підлягати правовій експертизі, за якої перевіряються в тому числі правомочності засновників,

дотримання встановленого порядку створення, реорганізації, ліквідації юридичної особи, повнота наданих на реєстрацію документів, наявність у документах необхідних реквізитів і підписів, відповідність установчих документів Конституції і діючому законодавству України. Питання теорії і практики легалізації громадських організацій є дискусійними, тому для вирішення цих складних проблем дисертант здійснює порівняльний аналіз законодавства України із законодавством інших країн світу стосовно процедур легітимації громадських організацій, вносить пропозиції щодо змін діючого законодавства України. Порівняльний аналіз, приклади позитивної і негативної практики допомагають дисертанту виявити недоліки і переваги українського законодавства щодо легітимації громадських організацій.

На стадії створення громадської організації першорядного значення набуває визначення органу, який буде здійснювати її легалізацію, із цим органом виконавчої влади і виникають адміністративно-правові відносини.

Дисертантом визначено, що адміністративно-правові відносини, пов'язані з легітимацією, будуть мати важливе значення в майбутньому, тому що за місцем легітимації державні органи перевіряють діяльність громадської організації, яку вона фактично здійснює, з діяльністю, перерахованою в статуті цієї організації, а також поширення її діяльності на певну територію.

У підрозділі 2.5. "Статут громадської організації як документ, що визначає її адміністративно-правовий статус" відзначаються складові, які повинні містити статут, та їх значення для адміністративно-правового статусу. Відбито необхідність включення назви об'єднання громадян, його статусу, юридичної адреси, мети та завдання, порядок утворення і діяльності статутних органів, місцевих осередків тощо.

Дисертантом доводиться розбіжність між Конституцією України, Законом України "Про об'єднання громадян" та Положенням про порядок легалізації об'єднань громадян, наприклад, з питання, хто може бути засновником громадської організації. Дисертантом обґрунтовується необхідність послідовної правової регламентації цього положення. Також дисертант вважає за доцільне закріпити в законі факт про можливість членства в громадських організаціях громадян інших держав і осіб без громадянства, що не мають постійного місця проживання в Україні, але із встановленням відсоткового співвідношення щодо осіб, які мають постійне місце проживання в Україні.

Дисертантом аналізується питання участі в діяльності громадських організацій колективних членів, а також детально досліджуються питання фіксованого і нефіксованого індивідуального членства, пропонуються пропозиції щодо вирішення цього питання.

Дисертантом доводиться, що порядок внесення змін і доповнень до статуту повинен бути відбитий у самому тексті статуту, бо останній є

головним документом громадської організації, що регламентує її правосуб'єктність. Загальні збори членів громадської організації приймають рішення про внесення змін і доповнень, підтверджують ці зміни і доповнення. Внесення змін і доповнень підлягає державній реєстрації.

У цьому підрозділі автор аналізує і проводить порівняльну характеристику статутів громадських організацій, легалізованих на півдні Україні. Автор доводить, що громадська організація має право на свою символіку, яка реєструється згідно з Положенням про порядок реєстрації символіки об'єднань громадян, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 26 лютого 1993 р. Дисертант детально аналізує процедуру реєстрації символіки, а також підстави для її реєстрації та відмови в реєстрації, надає пропозиції щодо цього питання. Автор дослідження визначає порядок використання символіки об'єднань громадян та обмеження на використання символіки.

У підрозділі 2.6. "Внутрішньо - організаційна діяльність громадських організацій та її значення для адміністративно-правового статусу" доводиться, що для виконання цілей і завдань, які ставить перед собою громадська організація, її діяльність повинна бути структурована, мати організаційну основу, тобто управлятися, але законодавець не регламентує, яким чином повинна управлятися громадська організація, вважає ці питання внутрішньою справою кожної організації. На думку дисертанта, в правовому аспекті це питання має таке значення: наділення конкретними повноваженнями якого-небудь статутного органу тягне за собою відповідальність за діяльність в обсязі цих повноважень, підстави контролю і нагляду, застосування стягнень. Аналізуючи організаційні принципи створення і діяльності громадських організацій, таких як гласність, добровільність, рівноправність її членів, самоврядування, автор дисертаційного дослідження пропонує затвердити на законодавчому рівні компетенцію засновників громадської організації, загальних зборів членів громадської організації, правління, яке безпосередньо керує поточною діяльністю, окремо визначити повноваження голови правління та виконавчої дирекції, якщо вона утворюється.

Дисертант вважає за доцільне доповнити діюче законодавство пропозицією про обов'язкове утворення наглядової ради, якщо громадська організація використовує у своїй діяльності державні або іноземні грантові кошти. Стосовно органів внутрішнього контролю - ревізійної комісії - дисертант аналізує порядок створення ревізійної комісії та її діяльності, повноваження її членів, виходячи з того, що ревізійна комісія, здійснюючи контроль за фінансово-господарською діяльністю громадської організації, перевіряє подані Правлінням звіти і фінансову документацію, що позитивно впливає на контроль за діяльністю громадської організації взагалі. Дисертантом пропонується відобразити компетенцію ревізійної комісії на законодавчому рівні.

Підсумовуючи вищезазначене, дисертант пропонує визначити порядок створення, функціонування, компетенцію статутних органів громадських організацій на законодавчому рівні, виходячи з організаційно - правових форм громадських організацій.

У підрозділі 2.7. "Порядок припинення діяльності громадських організацій" розглядаються питання реорганізації та ліквідації (саморозпуску, примусового розпуску) громадських організацій. Питання реорганізації громадських організацій законодавством не врегульоване повною мірою. Так, закріплено, що реорганізація здійснюється шляхом злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення, проте законом механізм цих видів реорганізації незакріплений, і головне - в законі відсутнє положення про те, що громадська організація не може бути перетворена в комерційну організацію. На відміну від законодавства України в законодавстві інших країн (Литва, Латвія) механізми реорганізації та ліквідації прописані дуже детально.

Дисертант звертає увагу на те, що у зв'язку з припиненням діяльності громадської організації виникає питання, пов'язане з вирішенням долі майна та коштів громадської організації, що ліквідується (реорганізується). Згідно з діючим законодавством України кошти та інше майно громадських організацій не може перерозподілятися між їх членами і використовується для виконання статутних завдань або на благодійні цілі. Разом із тим, дисертант пропонує доповнити діюче законодавство положенням: якщо громадська організація не здійснює господарської та іншої комерційної діяльності і не використовує у своїй діяльності грантових коштів, майно за її ліквідації (реорганізації) може бути розподілене між її членами відповідно до особистих внесків.

Автор дисертаційного дослідження, аналізуючи підстави щодо ліквідації громадської організації, приходить до висновку, що на законодавчому рівні повинні бути відбиті такі підстави, як: рішення вищого статутного органу, оголошення процедури банкрутства, зменшення кількості членів нижче норми, закінчення терміну, на який була створена громадська організація, рішення суду про розпуск.

Дисертант пропонує відбити на законодавчому рівні процедуру ліквідації при оголошенні банкрутства. Визнання процедур ліквідації і вичерпний перелік випадків примусового розпуску громадських організацій дисертант вважає гарантією законності. Автор дисертаційного дослідження звертає увагу на необхідність правового регулювання випадку, коли громадська організація фактично перестала існувати, але рішення про саморозпуск не прийняте. Дисертант приходить до висновку про доцільність правового регулювання процедури виключення із реєстру;

про вимоги до змісту і форми заяви про виключення, список документів, які додаються до заяви, термін, в який така заява подається, правові наслідки її неподання тощо.

Дисертант відзначає, що порядок ліквідації (реорганізації) громадської організації, яка легалізувалася шляхом повідомлення про заснування, також не відображений в законі і пропонує відбити процедуру ліквідації (реорганізації) на законодавчому рівні. Дисертант також пропонує зазначити в законі різні підстави ліквідації громадських організацій, які мають різні організаційно-правові форми. Автор здійснює порівняльний аналіз із діючим законодавством Російської Федерації, в якому ці підстави детально відображені.

У підрозділі 2.8. "Відповідальність громадських організацій за порушення законодавства" автор дисертаційного дослідження розкриває значення терміну "відповідальність", який вживається в багатьох розуміннях і приходить до висновку, що юридична відповідальність завжди є державним примусом до виконання вимог права. Автор дисертаційного дослідження виділяє групи суб'єктів, що можуть відповідати за порушення законодавства про об'єднання громадян:

посадові особи, що здійснюють легалізацію, керівництво громадських організацій, члени громадських організацій тощо, і детально досліджує кожну групу.

Дисертант досліджує юридичну відповідальність, яку можуть нести громадські організації як колективні суб'єкти правовідносин, і приходить до висновку, що ця відповідальність за своїм характером є адміністративно-правовою. Виходячи з того, що громадські організації можуть легалізуватись як шляхом державної реєстрації, так і шляхом повідомлення про заснування, автор приходить до висновку, що поняття адміністративної відповідальності громадських організацій ширше, ніж поняття адміністративної відповідальності юридичної особи. Автор дисертаційного дослідження констатує, що законодавство про адміністративну відповідальність юридичних осіб в Україні поки що недостатньо розроблене. Загальні положення і принципи у нормативних актах практично цілком відсутні, механізм притягнення до відповідальності практично не врегульований.

Дисертант пропонує визначити загальні умови адміністративної відповідальності і встановити механізм притягнення до неї колективних суб'єктів права; закріпити в законодавстві перелік органів (посадових осіб), уповноважених розглядати такі справи, встановити єдиний порядок провадження у таких справах тощо.

Дисертант аналізує проект нового Кодексу України про адміністративні правопорушення, де передбачаються конкретні склади проступків, суб'єктами яких можуть бути колективні суб'єкти.

Дисертант досліджує такі адміністративно-правові методи, засоби і прийоми впливу органів державного управління (посадових осіб) на підпорядковані їм об'єкти управління, як переконання, заохочення, попередження тощо.