Журавель Я.В. Адміністративно-правовий статус органів місцевого самоврядування

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обгрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначається мета і завдання роботи, ступінь дослідження проблеми нормативно-правового забезпечення процесу організації та функціонування органів місцевого самоврядування, аргументується теоретичне і практичне значення роботи, розкривається наукова новизна отриманих результатів формулюються загальні висновки та рекомендації, які виносяться на захист.

Розділ І «Органи місцевого самоврядування як форма здійснення народовладдя в Україні» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Сучасний стан наукової розробки проблематики адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування» аналізується подвійна природа органів місцевого самоврядування – як елемента громадянського суспільства та як елемента механізму державного управління. На підставі дослідження законодавства України про місцеве самоврядування аргументовано віднесення органів місцевого самоврядування до числа суб’єктів адміністративного права та суб’єктів державного управління в Україні.

Автором встановлено, що суспільні відносини, які виникають з метою реалізації та захисту прав громадян на участь у здійсненні управління державними справами під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, поряд з іншими правовідносинами становлять предмет адміністративного права. Такі суспільні відносини пов’язані з: 1) внутрішньо-організаційною діяльністю органів місцевого самоврядування;
2) управлінською діяльністю органів місцевого самоврядування; 3) здійсненням органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом, проваджень у справах про адміністративні правопорушення.

У результаті комплексного дослідження управлінської природи органів місцевого самоврядування сформульовано наступне визначення поняття адміністративно-правового статусу органу місцевого самоврядування – «правове становище цих органів, що випливає з їх компетенції у сфері управління – завдань, функцій, предметів відання, територіальних меж діяльності кожного окремого органу, повноважень щодо управління справами місцевого значення під свою відповідальність в інтересах та від імені відповідних територіальних громад в межах Конституції та законів України».

Підрозділ 1.2. «Історико-правові передумови виникнення і розвитку місцевого самоврядування» містить оглядовий аналіз історичних правових документів, якими закріплювався адміністративний статус органів місцевого самоврядування в різні часи історії України. У контексті проведення такого аналізу автором зроблена спроба дослідити тенденцію розвитку управлінської діяльності органів місцевого самоврядування та роль цих органів у вирішенні справ місцевого та загальнодержавного значення.

Автор пропонує проведення періодизації процесу становлення і розвитку управлінської діяльності органів місцевого самоврядування в Україні на основі його поділу на різні етапи – періоди дії на українських землях різних історичних правових актів щодо місцевого самоврядування. Так, виділено наступні шість етапів: перший етап – розроблення і введення в дію Руської Правди, яка закріплювала статус прототипу сучасного місцевого самоврядування – віча; другий етап – поширення дії Литовського статуту 1588 р. на українські землі та запровадження Магдебурзького права; третій етап – прийняття 5 квітня 1710 р. Конституції Пилипа Орлика; четвертий етап – прийняття Універсалів Української Центральної Ради (1917-1918 рр.) та Конституції Української Народної Республіки від 28 квітня 1918 р.; п’ятий етап – прийняття Резолюції Першого Всеукраїнського з’їзду Рад від 11 грудня 1917 р. «Про організацію влади в Україні»; шостий етап – прийняття Закону СРСР «Про загальні принципи місцевого самоврядування та місцевого господарства» від 9 квітня 1990р. та Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» 7 грудня 1990 р.

Підрозділ 1.3. – «Сучасні адміністративно-правові підходи до визначення поняття і змісту місцевого самоврядування» – присвячений дослідженню та комплексному аналізу правового закріплення основних термінів понятійно-категоріального апарату інституту місцевого самоврядування.

Дисертант розробив нові адміністративно-правові підходи до визначення в Конституції України та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» змісту таких багатогранних понять, як місцеве самоврядування та орган місцевого самоврядування. Автор формулює деякі пропозиції щодо коригування законодавства України про місцеве самоврядування. Зокрема, пропонується вилучити визначення поняття територіальної громади з нормативного визначення поняття місцевого самоврядування, внаслідок чого поняття місцевого самоврядування визначатиметься як право та реальна здатність громадян України самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Особлива увага приділяється проблемі відсутності визначення поняття органу місцевого самоврядування у вітчизняному законодавстві. Використання цього поняття в різних нормах Основного Закону, Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» та низці інших нормативно-правових актів викликають доцільність сформулювати правове визначення цього поняття. Дисертант робить власну пропозицію такого визначення – «орган публічної влади, який відповідно до закону від імені і в інтересах територіальної громади під власну відповідальність здійснює управління справами місцевого значення в межах Конституції і законів України».

У підрозділі 1.4. «Класифікація органів місцевого самоврядування та особливості їх утворення» знаходить своє подальше дослідження питання системи органів місцевого самоврядування.

Ґрунтуючись на положеннях статті 140 Конституції України та статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», автор пропонує класифікувати органи місцевого самоврядування на дві групи: органи місцевого представництва (сільські, селищні, міські, районні у містах ради) та органи регіонального представництва (районні й обласні ради).

У цьому розділі піднімається також питання про доцільність визначити на законодавчому рівні чіткий перелік найменувань виконавчих органів рад. Це аргументується тим, що на практиці місцеві ради створюють свої виконавчі органи з найменуваннями, співзвучними з найменуваннями державних органів виконавчої влади (наприклад, адміністрації – в м. Одесі, департаменти – в м. Львові тощо). У зв’язку з цим пропонується визначити перелік таких найменувань виконавчих органів рад, які б виключали можливість сплутати їх з найменуваннями органів державної виконавчої влади.

Розділ ІІ «Особливості адміністративно-правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування» складається з трьох підрозділів.

У першому підрозділі другого розділу „Законодавче та нормативно-правове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування” дисертант робить спробу дослідити комплекс нормативно-правових актів щодо організації та функціонування органів місцевого самоврядування в Україні. При цьому, пропонується класифікувати такі нормативно-правові акти на три групи:
1) нормативні акти, що визначають загальні засади адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування; 2) нормативні акти, які регламентують порядок здійснення координації та контролю діяльності органів місцевого самоврядування; 3) нормативні акти, що закріплюють особливості правовідносин між органами місцевого самоврядування та органами державної влади, управління, господарювання, а також визначають місце представницьких органів та їх виконавчих органів в системі влади і управління.

Підрозділ 2.2. – «Компетенція органів місцевого самоврядування в сфері управління» – містить аналіз основних засад та особливостей здійснення органами місцевого самоврядування компетенції у сфері управління.

Дисертантом сформульовано наступне визначення поняття компетенції органів місцевого самоврядування – «правова категорія, яка включає в себе визначені Конституцією і законами України, іншими правовими актами предмет відання, основне завдання, функції та повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, а також районних у містах, районних, обласних рад». З урахуванням положень Конституції та законів України визначено предмет відання, основні завдання та функції органів місцевого самоврядування у сфері управління.

У підрозділі встановлено, що органи місцевого самоврядування в якості суб’єкта державного управління здійснюють повноваження щодо управління економікою, соціально-культурним будівництвом та адміністративно-політичною діяльністю.

Особлива увага приділяється специфіці правового закріплення інституту делегованих повноважень. По-перше, обґрунтовується доцільність коригування нормативного визначення самого поняття «делеговані повноваження». Так, з метою чіткого уявлення кола органів місцевого самоврядування, які уповноважені законом здійснювати повноваження органів виконавчої влади, пропонується у згаданому визначенні слова «органам місцевого самоврядування» замінити словами «виконавчим органам сільських, селищних, міських рад». По-друге, формулюється пропозиція закріпити на законодавчому рівні тимчасовий та договірний характер виконання органами місцевого самоврядування делегованих повноважень у зв’язку з тим, що самостійність органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення стоїть під сумнівом через їх підконтрольність і підзвітність органам державної виконавчої влади в частині виконання делегованих законом повноважень. По-третє, наводяться пропозиції щодо встановлення відповідальності органів місцевого самоврядування за нездійснення чи неналежне здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень. Такі пропозиції викликані низьким рівнем якості здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень.

У підрозділі 2.3. «Форми і методи управлінської діяльності органів місцевого самоврядування» досліджуються та аналізуються особливості методів і форм управлінської діяльності органів місцевого самоврядування.

Дисертантом наведено критичну оцінку загальновизнаної класифікації форм управління за ознакою наявності правового ефекту на правові та неправові. Це обґрунтовується тим, що всі форми управління є адміністративно-правовими (через те, що вони перебувають під регулюючим впливом норм адміністративного права). Звідси виникає нелогічність класифікації, а саме: адміністративно-правові форми не можуть бути неправовими, оскільки вони усі є правовими (адміністративно-правовими). Враховуючи це, пропонується усі форми управлінської діяльності органів місцевого самоврядування (як і форми управління загалом) за ознакою наявності правового ефекту класифікувати на юридично значущі та юридично незначущі.

Так, до юридично значущих форм пропонується віднести: 1) видання нормативних актів; 2) видання ненормативних актів; 3) укладання договорів; 4) здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій. Юридично незначущими формами пропонується вважати: 1) здійснення організаційних дій та 2) виконання матеріально-технічних операцій.

Дисертантом встановлено і обґрунтовано наявність у органів місцевого самоврядування таких методів управлінської діяльності, як заохочення, переконання та примус. При цьому доведено, що реалізація методу примусу здійснюється за допомогою таких засобів, як заходи попередження, припинення та відповідальності за порушення адміністративно-правових установлень.

Окрему увагу автором приділено особливостям правового регулювання такої форми управлінської діяльності органів місцевого самоврядування як прийняття нормативних та ненормативних актів. Зокрема, досліджено проблему неузгодженості статті 5 КУпАП та статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зі статтею 92 Конституції, що спричинена відсутністю спільного положення про спосіб передбачення адміністративної відповідальності за порушення рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями та епізоотіями. Дану проблему пропонується вирішити шляхом доповнення Кодексу України про адміністративні правопорушення статтями 182-1 «Порушення рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби зі стихійним лихом» та 42-4 «Порушення рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з епідеміями», в яких визначалася б міра відповідальності за вчинені правопорушення.

З метою визначення підстав відповідальності депутатів місцевих рад за прийняття протиправних рішень сформульовано пропозицію передбачити в законі обов’язок депутатів ставити підпис на прийнятих радою рішеннях.

У підрозділі також наводяться пропозиції щодо усунення такої прогалини права як відсутність у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» правового закріплення різновидів актів, які можуть приймати голови управлінь, відділів та інших виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.