Князев В. С. Административно-правовые основы формирования и реализации инвестиционных отношений в Украине

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначається зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, мета і завдання дослідження, його об’єкт і предмет, зазначається методологічна основа дослідження, викладені положення, що мають наукову новизну, розкривається практичне значення досягнутих результатів, наводяться дані про їх апробацію та публікацію. 

Розділ І. «Теоретичні засади адміністративно-правового регулювання інвестиційних відносин» включає три підрозділи.

У підрозділі 1.1 «Розвиток  правового регулювання інвестиційних відносин в Україні» встановлено, що сукупність суспільних відносин, що виникають внаслідок здійснення інвестиційної діяльності (реалізації інвестицій) та державного впливу на їх учасників, формує інвестиційні відносини, нормативною основою яких є інвестиційне законодавство. В інвестиційному законодавстві домінує принцип рівності в регламентації прав вітчизняних та іноземних інвесторів, відповідно до якого формується система нормативно-правових актів, що регулюють відносини у сфері інвестування.

За завданням та обсягом правового регулювання у сфері інвестиційної діяльності серед цієї системи актів можна виділити дві основні групи: 1) комплексні законодавчі і підзаконні акти, які мають універсальний характер і встановлюють основні принципи та загальні положення правового регулювання діяльності на території України вітчизняних та іноземних інвесторів; 2) предметні або рамкові законодавчі та підзаконні акти, які спеціально орієнтовані на регламентацію правового режиму інвестиційної діяльності або її конкретних організаційних та правових форм, легалізованих в Україні.

Норми права, що регулюють суспільні відносини у сфері інвестування, знаходять своє формальне закріплення у відповідних нормативних актах. Сукупність цих норм, закріплених у нормативних актах відповідних державних органів, покликана регулювати сукупність складних суспільних відносин, що виникають у процесі інвестування. Інвестиційне законодавство включає також і видані відповідними державними органами нормативні акти. Особливістю адміністративно-правового регулювання інвестиційної діяльності є те, що відносини регламентуються широкою системою підзаконних нормативних актів.

Інвестиційному законодавству притаманні наступні риси: розгалуженість і велика кількість нормативних актів; наявність у системі інвестиційного законодавства значної кількості нормативних актів обмеженої сфери дії – відомчих і локальних; відсутність Інвестиційного кодексу.

Аналіз існуючої правової бази і практики застосування інвестиційного законодавства свідчить про необхідність його подальшого вдосконалення шляхом систематизації і розробки на цій основі Інвестиційного кодексу України.

У підрозділі 1.2. «Роль адміністративних норм у формуванні та реалізації інвестиційних відносин» обґрунтовано, що саме стан адміністративно-законодавчого регулювання інвестиційних відносин є визначальним чинником забезпечення балансу інтересів, що виникають в інвестиційній сфері. Правовідносини з формування, узгодження, прогнозування, створення, розгляду, прийняття та реалізації державних програм інвестиційного розвитку, особливо взаємодія таких програм з системою адміністративно-правових засобів державного регулювання інвестиційних відносин, повинні стати елементом предмету регулювання саме ІКУ. У зв'язку з цим, ІКУ повинен стати тим законодавчим чинником, тим центральним джерелом законодавства, яке має сфокусувати в собі інвестиційні аспекти забезпечення національної економічної безпеки, в тому числі і через законодавчу фіксацію механізмів їх визначення та забезпечення.

Концептуальними засадами адміністративно-правового регулювання інвестиційних відносин, що визначають його соціальну ефективність та мають бути враховані в процесі кодифікаційних робіт в сфері інвестиційного законодавства є: врахування складної природи інвестиційних правовідносин, що водночас передбачає єдність їх адміністративно-законодавчого врегулювання; врахування системного характеру відносин, що виникають в процесі функціонування інвестиційного ринку та необхідності законодавчого закріплення всіх основних внутрішніх і найбільш впливових зовнішніх елементів-чинників такого ринку та системоутворюючих відносин між ними, закріплення інвестиційного ринку як ієрархічної системи інвестиційних відносин, що і має виступати у якості інтегрованого об'єкту законодавчого регулювання; врахування через спрямованість та зміст законодавчого регулювання інвестиційних відносин завдань довгострокової інвестиційної політики держави як самостійного напряму її економічної політики; кодифікація інвестиційного законодавства має стати системним нормативно-правовим джерелом спрямування і координації багатофункціональної ролі держави в інвестиційній сфері.

У підрозділі 1.3. «Поняття та сутність інвестиційних відносин як  об’єкту адміністративно-правового регулювання» обґрунтовується, що економічна природа інвестицій обумовлена закономірностями процесу розширеного відтворення і полягає у використанні частини додаткового суспільного продукту для збільшення кількості і якості всіх елементів системи продуктивних сил суспільства. Інвестиційні відносини є важливою та невід'ємною частиною ринкової економіки будь-якої країни. Системний аналіз цих специфічних відносин свідчить про необхідність їх розгляду в якості елементів інвестиційного ринку, який, в свою чергу, функціонує як складова більш широкого поняття - «ринкова економічна система».

Механізми інвестиційного ринку не можуть функціонувати в режимі ідеальних моделей. Це визначає необхідність державного регулювання інвестиційних відносин, яке реалізується економічними («непрямими») та адміністративними («прямими») методами. У цьому сенсі провідна роль належить адміністративно-правовому регулюванню, як інструменту забезпечення збалансованості інвестиційно-фінансового ринку, важливому засобу створення інфраструктури функціонування інвестиційного ринку.

Суспільна важливість інвестиційних відносин визначається тим, що вони є обов'язковою складовою будь-яких економічних відносин. У зв'язку з цим вимоги до якості адміністративно-правового регулювання в цій сфері, його відповідності вимогам часу є дуже високими. Тому систематизація та власне кодифікація законодавства про інвестиційну діяльність, розроблення і прийняття Інвестиційного кодексу України в цих умовах є радикальним засобом підвищення якості правового регулювання відповідних суспільних відносин.

Розділ ІІ. «Удосконалення адміністративно-правових засад формування та реалізації інвестиційних відносин в Україні» містить чотири підрозділи.

У підрозділі 2.1. «Завдання та методичні засади удосконалення адміністративно-правового регулювання інвестиційних відносин» визначено сутність кодифікації, як способу якісного упорядкування законодавства, визначено характерні риси та види кодифікації. Кодифікація інвестиційного законодавства розглядається як об'єктивний етап процесу розвитку законодавства України. Кодифікація є не просто новим законом або механічним об'єднанням спільного за предметом регулювання нормативно-правового матеріалу, але й являє собою суттєво новий системно-структурний елемент, з появою якого виникає ціла низка проблем співвідношення (співіснування) з іншими елементами структури законодавства, зокрема через встановлення нових системних зв'язків із суміжними елементами з необхідністю визначити та оптимізувати їх змістовні характеристики.

Стосовно інвестиційного законодавства, що має бути уособленим через Інвестиційний кодекс, проблема пошуку місця останнього в структурній організації законодавства України затрудняється через достатньо складну правову природу інвестиційних правовідносин, що є функціональною, інтегративною і, загалом, вторинною характеристикою правовідносин, які виступають як корпоративні, зобов'язальні, речові тощо.

Для складно організованих систем, які розвиваються, до яких належать суспільство, ринкова економіка тощо, характерною є присутність процесів управління, що і забезпечують адекватність розвитку та самоорганізації таких систем. Звідси механізм управління є складовою частиною складного механізму адаптеру системи.

Саме таке співвідношення в системі законодавства України має бути відтворено через моделювання системно-структурних зв'язків між Інвестиційним кодексом та законодавством, яке регулює суспільні відносини на ринках матеріальних та інтелектуальних цінностей, котрі можуть виступати в якості інвестицій. В цьому сенсі, зважаючи на надсистемний, «функціонально-управлінський» характер ІКУ по відношенню до законодавства, що регулює залежні, «пов'язані» ринки, інвестиційне законодавство, особливо ІКУ, мають виконувати такі важливі внутрішні системні функції, як: 1) спрямування всієї системи законодавства про ринки окремих товарів, що можуть виступати у якості інвестицій, на адміністративно-правове забезпечення відносин, задоволення саме інвестиційного попиту; 2) застосування додаткових юридичних засобів, що підсилюють, підвищують ефективність усіх адміністративно-правових механізмів, які забезпечують урегульованість саме інвестиційного компоненту функціонування відповідних ринків, через визначення статусу інвестора, надання йому конкретних гарантій тощо; 3) адаптація відповідних механізмів правового регулювання відносин щодо названих ринків для застосування загальних засобів державного регулювання інвестиційної діяльності, які здійснювали б вплив саме на активізацію інвестиційних відносин; 4) визначення напрямів подальшого розвитку законодавства про ринки в контексті подальшого розвитку законодавства про інвестиційний ринок.

Таким чином, ІКУ має стати новим структурним елементом в системі законодавства, який представляє собою певну управлінську, в системологічному сенсі, надсистему, якій функціонально підпорядковані блоки законодавства, що регулюють ринки майнових і інтелектуальних цінностей, які можуть виступати в якості інвестицій.

У підрозділі 2.2. «Кодифікація адміністративно-правових норм, які регулюють інвестиційні відносини в Україні» досліджується проблема визначення місця Інвестиційного кодексу України як в системі законодавства про інвестиційну діяльність, так і в системі законодавства України як такого.

В умовній вертикально-горизонтальній "системі координат" (системі внутрішньоструктурних зв'язків між актами законодавства) в центрі якої розміщується пропонований Інвестиційний Кодекс простежуються наступні зав’язки:

- по вертикалі - над ІКУ мають бути розміщені Конституція України і ГКУ. З іншої сторони, підпорядкованими Інвестиційному кодексу мають бути визначені спеціальні Закони України, що регулюють окремі види інвестиційної діяльності і які умовно знаходяться в зоні активної економічної і законотворчої динаміки. До цих спеціальних законів приєднуються і відповідні підзаконні нормативно-правові акти;

- по горизонталі - найважливішим елементом взаємодії з Інвестиційним кодексом, а також із спеціальним законодавством про окремі види інвестиційної діяльності мають бути Державні програми розвитку інвестиційної діяльності на окремий період, а більш опосередковано - суміжні державні програми (наприклад, розвитку окремих галузей або секторів економіки), і безперечно - Державна програма соціально-економічного розвитку, в яких розкривається зміст загальної економічної та інвестиційної політики держави. По іншу сторону від ІКУ має бути розташоване господарське законодавство України, що, в першу чергу, пов'язане з регулюванням окремих ринків виробництва та реалізації товарів та послуг. При цьому слід обов'язково зазначити, що важливим є не тільки гармонійне "розміщення" актів законодавства в системі координат, але і з'ясування змісту взаємозв'язків між ними.

У підрозділі 2.3. «Адміністративно-правові проблеми створення Інвестиційного кодексу України» зазначається, що концепція кодифікованого законодавчого регулювання інвестиційного ринку має на меті подолання відстані між правовим інструментарієм регулювання та його кінцевою метою – безпосереднім станом економічних відносин.

Пропонована структура ІКУ, на відміну від традиційної пандектної організації нормативного матеріалу, містить три складові частини: загальну, особливу та спеціальну. У зв'язку з цим існує можливість сконцентрувати диференціацію норм за критерієм уніфікація - спеціалізація.

1. «Загальна частина» концентрує універсальні норми для відносин, що охоплюють весь предмет регулювання, а також норми, що визначають методи адміністративно-правового регулювання, його принципи та базові правові цінності. «Загальна частина» ІКУ має містити в собі норми, що встановлюють, закріплюють або врегульовують: предмет кодексу; принципи адміністративно-правового регулювання інвестиційних відносин; гарантії учасникам інвестиційної діяльності; інвестиційну політику держави; інвестиції та їх види; інвестиційний оборот; інвестування; інвестиційну діяльність; інвестиційні правовідносини (види та склад); підстави виникнення інвестиційних правовідносин; інвестиційний проект; адміністративно-правові режими інвестиційної діяльності; державу в інвестиційній сфері; інвестиційну безпеку держави та національної економіки; відповідальність учасників інвестиційних відносин; інвестиційне законодавство; міжнародні зобов'язання України в сфері регулювання інвестиційних відносин.

Що стосується адміністративно-правового регулювання, то слід зазначити про надзвичайно об'ємний і урізноманітнений предмет – економічну діяльність, що може бути диференційована не тільки за видами такої, але і функціонувати в системі надзвичайно складних механізмів ринкової організації відповідних її сфер та сегментів. Відтак, адміністративно-правове регулювання отримує мікро- та макрорівень свого безпосереднього впливу на суспільно-економічні відносини. Безперечно, що до названих критеріїв, якими визначається порівняльна складність предмету адміністративно-правового регулювання, необхідно додати і традиційний розподіл економічних відносин на типи: виробничі, організаційні та внутрішньогосподарські. Вказане стосується і методу адміністративно-правового регулювання, що є значно більш складним і синтезованим за природою у порівнянні з галузями, що уособлюють чітку приналежність або до сфери приватного, або – публічного права. Саме цими особливостями адміністративно-правового регулювання обумовлені особливості структурування нормативно-правового матеріалу в процесі кодифікації.

2. При формуванні «Особливої частини» за основу покладено об'єктний підхід через закріплення та врегулювання окремих системоутворюючих елементів структури інвестиційного ринку, що водночас є автономними підсистемами – типами інвестиційних відносин, до яких застосовуються адміністративно-правові засоби регулювання. «Особлива частина» запропонованого проекту кодифікації є головним елементом інноваційності підходу, в ній слід закріпити макроекономічні адміністративно-правові засоби впливу держави на найважливіші складові інвестиційного ринку. «Особлива частина» містить регулювання за інституційним принципом, яке може об'єднуватись за критерієм спеціалізованого характеру норм об'єднаних в межах окремих інститутів. У структурі «Особливої частини» ІКУ здійснюється фіксація «постійної» складової змісту інвестиційної політики держави взагалі, основних її завдань по відношенню до окремих елементів інвестиційного ринку як системи, що дозволить спрямувати весь механізм адміністративно-правового впливу на досягнення завданих фінансово-економічних результатів.

Таким чином, «Особлива частина» має включати в себе норми, що встановлюють, закріплюють або регулюють: систему правовідносин, що виникають в процесі формування та використання інвестиційного потенціалу; систему правовідносин, що опосередковують інвестиційну пропозицію; систему правовідносин, що виникають з приводу функціонування суб'єктів інвестиційної інфраструктури; систему правовідносин, що виникають в процесі залучення інвестицій їх реципієнтами; багатофункціональну роль держави в інвестиційній сфері.

3. «Спеціальна частина», представляє собою диференціацію на окремі типи та види інвестиційної діяльності (динамічний аспект регулювання), що за тим чи іншим критерієм суспільної актуалізації визначені законодавцем як такі, що повинні бути окремо врегульовані саме в межах і на рівні Інвестиційного кодексу України. «Спеціальна частина» має своїм призначенням врегулювати спеціальні або спеціалізовані інвестиційні відносини, що виникають у різних сегментах інвестиційного ринку. До змісту «Спеціальної частини» майбутнього ІКУ мають бути включені адміністративно-правові норми, що закріплюють та врегульовують відповідні правові режими, а саме режими: самоінвестування; професійної інвестиційної діяльності; іноземного інвестування; інвестування з України; інвестування в об'єкти виключної (морської) економічної зони, на державному кордоні та в інших охоронних зонах; в окремих секторах економіки; на окремих визначених територіях; в формі державно-приватного партнерства; інноваційного інвестування; інвестування правами користування природними ресурсами; інвестиційної діяльності в умовах запровадження державою заходів по забезпеченню національної інвестиційної безпеки; інвестиційної діяльності в умовах запровадження державою антикризових економічних заходів.

У підрозділі  2.4. «Підвищення ефективності правозастосовної практики у сфері формування та реалізації інвестиційних відносин в Україні» зазначається, що економічними завданнями-функціями кодифікації інвестиційного законодавства є: забезпечення активізації інвестиційної пропозиції на національному та міжнародному інвестиційному ринку; створення спеціальних суб'єктів інвестиційної діяльності державної форми власності; розвиток національної системи професійних інституційних інвесторів, зокрема інститутів спільного інвестування; забезпечення хеджування інвестиційних ризиків, що досягається включенням у інвестиційні портфелі похідних цінних паперів (деривативів).

Провідне місце мають посідати адміністративні заходи органів влади у напрямку централізації та безкоштовної передачі інформації про інвестиційно привабливі об'єкти, умови та перспективи інвестування в них. Через проведення інвестиційних форумів, задіяння ресурсу економічної дипломатії адміністративні заходи виступають чинниками, що суттєво зменшують трансакційні витрати, але їх застосування лежить поза сферою кодифікації. Важливим завданням кодифікації-модернізації інвестиційного законодавства є подолання помилок, недоліків минулих етапів розвитку інвестиційної політики держави, неефективності застосованих засобів подолання дисфункцій інвестиційного ринку, що залишаються без коригуючої ролі держави.

Новим, актуалізованим світовою фінансовою кризою економічним завданням кодифікації інвестиційного законодавства є запровадження антикризових механізмів у здійснення правового інвестиційного порядку як такого. Кодифікація в цьому напрямку має передбачити заходи та правові режими мобілізації державних інвестиційних ресурсів, мобілізації кредитних ресурсів банківських установ, гарантування державою безпеки і повернення банківських депозитних вкладень, формування відповідних резервів, підтримання пропорцій між стратегічними і портфельними інвесторами, розуміючи певну типовість їх поведінки на випадок різкого падіння економічної кон'юнктури.

Кодифікація інвестиційного законодавства, враховуючи її комплексний та предметний характер, може утворити той рівень безпосереднього і детального врегулювання усіх основних аспектів реалізації інвестиційної політики держави та реалізації окремих її важливих функцій в інвестиційний сфері.