Мірошниченко О.С. Адміністративно-правові засоби охорони земельних відносин в Україні

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв¢язок із науковими планами та програмами, об¢єкт і предмет, мета й завдання, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ І “Земельні відносини як об¢єкт адміністративно-правової охорони” складається з трьох підрозділів. У першому підрозділі “Зміст земельних відносин та їх місце у суспільних відносинах” подано поняття земельних відносин та визначається їх місце у системі суспільних відносин.

Підкреслюється, що земельні відносини протягом всього існування людства відігравали значну роль у житті суспільства, що пов¢язано з унікальними особливостями земельних ресурсів: вони є основою життя та благополуччя громадян, головним засобом виробництва, необхідним для функціонування усіх галузей господарства. Зазначається необхідність законодавчого уточнення поняття земельних відносин через включення до їх складу, окрім відносин власності на землю, двох видів земельних відносин, які розкривають їх зміст, а саме: відносин в сфері управління земельним фондом; відносин в сфері раціонального використання та охорони земель. Ґрунтуючись на цьому, пропонується визначити земельні відносини як засновані на власності на землю суспільні відносини, що виникають із приводу використання, управління та охорони землі як особливого природного ресурсу.

Важливою складовою земельних відносин є управління земельними ресурсами (земельним фондом): державне та внутрігосподарське. Межі управлінського впливу у сфері земельних ресурсів визначають Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні ради, Київська і Севастопольська міські ради, районні ради, районні у містах ради, сільські, селищні, міські ради; державне управління у названій сфері здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, центральний орган виконавчої влади з питань аграрної політики, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, Державний комітет України по земельних ресурсах. Їх компетенція розповсюджується на всі землі на території України у цілому, окремої адміністративно-територіальної одиниці. Крім того, у межах окремої галузі управлінські повноваження у сфері земельних ресурсів мають деякі міністерства, наприклад, Міністерство транспорту і зв¢язку України. Усі ці органи встановлюють певний режим землекористування, забезпечують управління ним та його дотримання в інтересах суспільства. Внутрігосподарське управління землею стосується організації раціонального використання та охорони землі власником (землекористувачем), відповідно до чинного законодавства.

Діяльність щодо управління земельним фондом України можна підрозділити на: 1) планування використання землі (діяльність уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування, яка полягає у створенні та впровадженні перспективних програм (схем) використання й охорони земельних ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, історичних, географічних, демографічних та інших особливостей конкретних територій, а також у прийнятті та реалізації на їх основі відповідних рішень); 2) організація передачі земель у власність та у користування; 3) прийняття рішень щодо призупинення права власності на землю та переходу прав на неї; 4) вилучення (викуп) земель; 5) ведення земельного кадастру; 6) землеустрій, який передбачає: а) встановлення (відновлення) на місцевості меж адміністративно-територіальних утворень, землеволодінь і землекористувань; б) розробку загальнодержавної і регіональних програм використання та охорони земель; в) складання схем землеустрою, розроблення техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель відповідних адміністративно-територіальних утворень; г) обґрунтування встановлення меж територій з особливими природоохоронними, рекреаційними і заповідними режимами; ґ) складання проектів впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань та створення нових;д) складання проектів відведення земельних ділянок; е) встановлення в натурі (на місцевості) меж земельних ділянок; є) підготовку документів, що посвідчують право власності або право користування землею; ж) складання проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозмін, упорядкування угідь, а також розроблення заходів щодо охорони земель; з) розроблення іншої землевпорядної документації, пов'язаної з використанням та охороною земель; и) здійснення авторського нагляду за виконанням проектів з використання та охорони земель; і) проведення топографо-геодезичних, картографічних, ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень і розвідувань земель (ст. 84 ЗК України); 7) контроль за використанням і охороною земель та їх моніторинг; 8) вирішення земельних спорів (діяльність судів, органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів щодо розв¢язання спорів (суперечок), пов¢язаних із застосуванням норм земельного законодавства щодо володіння, користування та розпорядження земельними ділянками, які виникають між суб¢єктами земельних відносин).

Окремо виділяється нормотворча діяльність - розробка та прийняття нормативно-правових актів, що регулюють відносини щодо управління земельним фондом та спрямовані на забезпечення раціонального використання та охорону землі.

До заходів охорони земель віднесені: правові, організаційні, економічні. Особливо виділяються правові заходи, під якими слід розуміти встановлення в законодавчому порядку норм, що визначають належну поведінку суб¢єктів земельних відносин та якими необхідно керуватися при вирішенні тих чи інших земельно-правових питань. Важливою частиною охоронних земельних відносин є відносини, що виникають у результаті порушення земельно-правових норм (відносини юридичної відповідальності).

Якщо говорити про землю як просторово-територіальний базис (обмежений певними межами простір поверхні земної території), то тут розрізняють територіальну, ландшафтну та функціональну охорону.

Сутність земельних відносин визначають об¢єкт, суб¢єкт та зміст. Загальним об¢єктом земельних відносин є земля (землі в межах території України (єдиний земельний фонд), земельні ділянки та права на них, у тому числі, - і на земельні частки (паї)). Суб¢єктами земельних відносин (носіями прав та обов¢язків) є: громадяни та юридичні особи (на землі приватної власності); територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування (на землі комунальної власності); держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади (на землі державної власності). Зміст земельних відносин складають права та обов¢язки їх учасників (суб¢єктів).

До особливостей земельних відносин віднесено: 1) земельні відносини як вольові суспільні відносини носять об¢єктивний характер і є економічними відносинами. Економічна сутність земельних відносин обумовлена відносинами власності на землю як на обов¢язкову умову матеріального виробництва та іншої соціальної діяльності; 2) земельні відносини (об¢єктом яких є земля як територіальний базис і одночасно об¢єкт природи, що знаходиться у взаємодії з навколишнім природним середовищем) тісно пов¢язані із суспільними відносинами, об¢єктом яких виступають ліси, води, рослинний світ тощо. Через цю взаємодію всіх природних ресурсів (серед яких домінуючими є земельні ресурси), земельні відносини входять до складу екологічних відносин. А також у зв¢язку із тим, що використання одних природних ресурсів впливає на екологічний стан інших природних ресурсів, зокрема довкілля, то всі відносини які при цьому виникають, в тому числі земельні, насичені екологічними вимогами, характеризуються екологічним змістом; 3) земельні відносини через встановлення множинності форм власності на землю, через включення певної частини земель шляхом укладення цивільно-правових угод у систему ринкового обігу набувають майновий характер, входять до складу цивільних відносин; 4) земельні відносини, в яких беруть участь державні органи, що здійснюють повноваження в сфері управління єдиним земельним фондом України, будучи управлінськими відносинами, мають адміністративно-правовий характер.

У другому підрозділі “Механізм адміністративно-правового регулювання земельних відносин” зазначається, що механізм адміністративно-правового регулювання земельних відносин складається з наступних стадій: стадія формування і дії правових норм, на якій розробляються і приймаються у встановленому порядку норми, які регламентують земельні відносини через надання їх учасникам суб’єктивних прав і покладання на них юридичних обов’язків; стадія виникнення прав та обов’язків (правовідносин), яка характеризується тим, що на основі юридичних норм та за наявності передбачених обставин (юридичних фактів) у конкретних суб’єктів виникають права та обов’язки – індивідуалізовані міри поведінки. При цьому земельні правовідносини – виникаючий на основі норм права індивідуалізований суспільний зв’язок між особами, який характеризується наявністю суб’єктивних юридичних прав та обов’язків і гарантується примусовою силою держави; стадія реалізації прав та обов’язків, яка характеризується тим, що правила поведінки, які закладені в юридичних нормах, втілюються у життя, здійснюються через фактичну поведінку учасників суспільних відносин, стають реальністю. Факультативною (додатковою) стадією механізму правового регулювання земельних відносин є стадія застосування права.

Проведений аналіз особливостей дії перших двох стадій механізму адміністративно-правового регулювання земельних відносин уможливлює висновок про те, що земельні відносини як об’єктивні відносини опосередковуються волею осіб-учасників таких відносин і мають вольову сторону, яка реалізується у поведінці цих осіб і здатна реагувати на правовий вплив. Завдяки активному впливу права земельні відносини набувають упорядкованого, врегульованого характеру, який виявляється у правовідносинах. При цьому межі правового регулювання земельних відносин обмежені існуючими політичними та економічними умовами розвитку суспільства. Разом з тим, право не може повністю охопити відносини, які складаються у сфері володіння, користування та розпорядження землею, оскільки певні сторони цього процесу врегульовані нормами моралі. Якщо правове регулювання земельних відносин суперечить об’єктивним законам розвитку суспільства, воно не може бути ефективним.

Третьою стадією процесу правового регулювання визначено стадію реалізації прав та обов¢язків. Проаналізовані три форми реалізації: використання, дотримання і виконання. При цьому зазначено, що у сфері земельних відносин один із суб¢єктів – орган виконавчої влади, який за наявності підстав забезпечує процес реалізації права іншими учасниками, доводить до завершення втілення юридичних норм у життя. Усі форми реалізації права виступають у вигляді актів реалізації суб¢єктивних прав та обов¢язків, передбачених чинним законодавством.

У роботі наводиться класифікація адміністративно-правових норм, що регулюють земельні відносини та містяться в земельному законодавстві. Його складає вся сукупність законів та інших нормативних актів України, що забезпечують правове регулювання, поряд з іншими, насамперед, управлінських відносин щодо земельних ресурсів з метою забезпечення прав на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

У третьому підрозділі “Поняття та види засобів адміністративно-правової охорони земельних відносин” здійснено характеристику відповідних засобів.

Проблема правової охорони земель досліджується через характеристику всіх основних напрямів діяльності відповідних державних органів у сфері охорони земельних ресурсів (законодавча, позитивна виконавчо-розпорядча, правоохоронна). Правова охорона земельних відносин здійснюється шляхом прийняття та застосування уповноваженими державними органами правових норм, які спрямовані на здійснення юридичних заходів щодо раціонального використання земель, їх збереження, відновлення, збільшення родючості тощо. Одним із ефективних засобів охорони земельних відносин є адміністративно-правова охорона, у зв¢язку з тим, що адміністративно-правові норми регулюють управлінські відносини щодо земельних ресурсів, насамперед, - діяльність відповідних органів; по-друге, встановлюють правила поведінки учасників земельних відносин; по-третє, містять санкції за проступки у сфері земельних відносин. Контроль за використанням земель (незалежно від форм власності) здійснюється органами виконавчої влади (спеціально уповноважені органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів та спеціально уповноважені органи з питань екології та природних ресурсів); органами місцевого самоврядування; громадськими організаціями та громадськими інспекторами. Дія відновлювальних заходів серед засобів адміністративно-правової охорони земельних відносин спрямована на усунення шкідливих наслідків правопорушення (повернення самовільно зайнятих земельних ділянок, відновлення принципу використання землі за цільовим призначенням тощо). Профілактика порушень земельного законодавства визначається як система різноманітних, зокрема, державних та громадських, регулюючих та охоронних, економічних та організаційних заходів, які безпосередньо або опосередковано забезпечують правомірну поведінку громадян у сфері земельних відносин. Мета профілактики порушень у сфері земельних відносин є похідною від загальної мети правової охорони земельних відносин та полягає: по-перше, у своєчасному виявленні причин та умов, які сприяють вчиненню правопорушень у сфері земельних відносин, а також у виявленні факторів, які перешкоджають вчиненню цих правопорушень; по-друге, в усуненні безпосередніх причин та умов, які сприяють вчиненню правопорушень у сфері земельних відносин; по-третє, у створенні можливостей, які сприяють вибору правомірного засобу поведінки по відношенню до землі як об¢єкта земельних відносин; по-четверте, у перевихованні осіб - порушників земельного законодавства. До заходів профілактики можна віднести: спостереження за станом земель; надання власникам і землекористувачам обов¢язкових до виконання вказівок з питань використання та охорони земель, усунення виявлених недоліків; одержання від органів виконавчої влади, землевласників і землекористувачів даних про наявність, стан і використання земельних угідь тощо.

До засобів адміністративно-правової охорони земельних відносин належать переконання та примус. До основних форм переконання можна віднести: виховання; пропаганду; інструктаж землевласників (землекористувачів), а також осіб, що здійснюють управлінські функції; заохочення та стимулювання; публічна критика господарюючих суб¢єктів, які не дотримуються вимог земельного законодавства. Систему заходів адміністративного примусу складають: адміністративно-попереджувальні заходи, заходи адміністративного припинення, адміністративні стягнення.

Розділ ІІ “Особливості адміністративної відповідальності за порушення у сфері земельних відносин” складається з трьох підрозділів. У першому підрозділі “Сутність та підстави адміністративної відповідальності за порушення у сфері земельних відносин” визначається, що адміністративною відповідальністю в галузі земельних відносин є застосовування уповноваженими на те державними органами санкцій, передбачених адміністративно–правовою нормою, до осіб, які порушили вимоги земельного законодавства.

Виділяють три підстави адміністративної відповідальності: нормативна, фактична і процесуальна. Основним нормативним актом, який встановлює відповідальність за адміністративні проступки в сфері земельних відносин є Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі – КпАП України). Адміністративна відповідальність в даній сфері встановлюється також окремими законами України (наприклад, Закон України “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”). Фактичною підставою адміністративної відповідальності є адміністративне правопорушення (проступок). Юридичною – склад проступку. Ознаки, які характеризують склад адміністративного проступку у сфері земельних відносин, містяться не тільки в нормах адміністративного, але й земельного законодавства. Адміністративні проступки у сфері земельних відносин мають ознаки, властиві для адміністративних проступків у будь-якій сфері суспільних відносин. Відмінність постає у змісті об¢єкта проступку – земельні відносини. Складна побудова об¢єкта – відносини власності та землекористування, управлінські відносини, відносини у сфері охорони та раціонального використання землі – дозволяє зробити припущення про можливість виділення самостійних видів адміністративних проступків у зазначених сферах.

Серед всіх заходів адміністративної відповідальності за правопорушення в сфері земельних відносин застосовується, згідно з КпАП України, тільки штраф. Визначаючи його переваги, в роботі запропоновано в разі повторного вчинення протиправних дій, зокрема в разі псування земель, встановити підвищені санкції. У дисертації також підкреслюється, що ст. 148 Земельного кодексу України (далі – ЗК України) передбачає конфіскацію земельної ділянки із зазначенням лише того, що вона може мати місце виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом. Проте безпосередньо ЗК України не встановлено підстави, розмір та порядок конфіскації земельних ділянок, отже, не конкретизовано, про яку конфіскацію йде мова: адміністративне стягнення, кримінальне покарання чи захід цивільної відповідальності. Тому пропонується узгодити це питання на законодавчому рівні.

Другий підрозділ “Юридична характеристика адміністративних правопорушень у сфері земельних відносин” присвячено аналізу складів адміністративних правопорушень у зазначеній сфері.

Чинний КпАП України передбачає 7 складів адміністративних проступків: псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель; порушення правил використання земель; самовільне зайняття земельної ділянки; приховування або перекручення даних земельного кадастру; несвоєчасне повернення тимчасово займаних земель або неприведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; самовільне відхилення від проектів внутрігосподарського землеустрою; знищення межових знаків. Аналіз ЗК України (ст. 211) та КпАП України (ст. ст. 52-56), дозволяє виявити розбіжності як у переліках порушень земельного законодавства, за які наступає адміністративна відповідальність, так і у формулюванні самих складів правопорушень. Наприклад, КпАП України не передбачає адміністративну відповідальність за приховування від обліку, реєстрації та перекручення даних про стан земель, натомість, він містить статтю, якою передбачена відповідальність за „приховування або перекручення даних земельного кадастру”. Має місце також відповідність диспозицій норм КпАП України і ЗК України. Наприклад, диспозиції ст. 53 КпАП України відповідають норми п.п. г, ґ, ж, з ст. 211 ЗК України. Ст. 53-2 КпАП України передбачено адміністративну відповідальність за дії, передбачені п.п. є, і ст.211 ЗК України. Проведений аналіз дав підстави для висновку про необхідність вдосконалення чинного законодавства у частині, що стосується визначення складів адміністративних проступків, усунення дублювання.