Ковальова М.В. Адміністративно-правові режими підприємницької діяльності в Україні

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок із планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація та публікації результатів дослідження.

Розділ 1 “Підприємницька діяльність як об’єкт адміністративно-правового регулювання” містить три підрозділи, присвячені з’ясуванню сутності, ознак та напрямків підприємницької діяльності як об’єкта адміністративно-правового регулювання, функцій та засобів адміністративно-правового регулювання підприємницької діяльності, аналізу чинного законодавства України, що регулює суспільні відносини, які виникають з приводу здійснення уповноваженими органами публічно-владних повноважень у сфері підприємницької діяльності, повноважень державних регуляторних органів у сфері підприємницької діяльності.

У підрозділі 1.1. “Теоретичні засади адміністративно-правового регулювання у сфері підприємницької діяльності” проведена детальна характеристика підприємницької діяльності як об’єкта адміністративно-правового регулювання, за допомогою чого визначено його сутність, ознаки та виділено напрямки адміністративно-правового регулювання, вибір яких обумовлюється особливостями об’єкта регулювання. Так, під підприємницькою діяльністю як об’єктом адміністративно-правового регулювання розуміється складна система суспільних відносин, що виникають у зв’язку з реалізацією компетентними органами держави функцій і повноважень щодо забезпечення можливості здійснення суб’єктами господарювання самостійної, ініціативної, систематичної, на власний ризик діяльності по виробництву продукції, виконанню робіт, наданню послуг та заняття торгівлею з метою одержання прибутку.

Встановлено, що характерні особливості і змістовно-якісні ознаки підприємництва зумовлюють: а) органічне співвідношення економічних та прямих методів державно-управлінського впливу; б) визначення основних напрямків і функцій держави щодо адміністративно-правового впливу на підприємницьку діяльність; в) наявність спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади (Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва), особливості змісту його управлінських функцій та повноважень; г) встановлення правових засад усунення адміністративних перешкод у розвитку підприємництва, вдосконалення адміністративно-правових засобів регулювання та державного контролю у цій сфері.

Однією з ознак підприємницької діяльності, які зумовлюють вибір методів державного управління, визначено форму власності в Україні. Під час дослідження зазначеної ознаки встановлено наявність неузгодженості у правовому регулюванні форм власності у чинному законодавстві України. Зроблено висновок про необхідність впорядкування переліку форм власності, наведеного у п. 4 ст. 2 Закону України “Про власність”, шляхом віднесення колективної форми власності до приватної власності, основаної на власності юридичних осіб. Такий підхід дає можливість максимально чітко класифікувати форми власності за суб’єктами, що фактично і є метою законодавчого закріплення різних форм власності та підставою встановлення відмінностей у їх правовому режимі, а отже, і визначення особливостей підприємницької діяльності як об’єкта адміністративно-правового регулювання.

У підрозділі 1.2. “Основні функції та засоби адміністративно-правового регулювання підприємницької діяльності” розглянуто основні завдання держави, що розкривають зміст її економічних функцій у сфері підприємницької діяльності. Аналіз напрямків державної діяльності з функціональної точки зору показав, що до основних функцій державного управління і державного регулювання у сфері підприємницької діяльності слід віднести: здійснення правового регулювання, тобто видання законів та підзаконних нормативно-правових актів, що визначають поведінку суб’єктів підприємницької діяльності та інших суб’єктів економічних відносин; контроль та нагляд за дотриманням з боку учасників ринкових відносин встановлених умов та правил підприємницької діяльності; захист держави, суспільства та окремих учасників економічних відносин від правопорушень; реалізація права державної власності нарівні з іншими суб’єктами підприємницьких відносин; державна підтримка розвитку підприємництва, особливо малого і середнього бізнесу; здійснення дерегулювання економічних відносин.

Аналіз спеціальної літератури і вивчення матеріалів практики дають підстави стверджувати, що функція держави щодо підтримки підприємництва на даний час законодавчо визначена у вузькому значенні. Запропоновано віднести до функцій держави з регулювання підприємницькою діяльністю також: а) інформаційно-аналітичну та планово-прогностичну підтримку; б) організацію та контроль за виконанням прийнятих державними органами нормативно-правових приписів; в) формування і забезпечення реалізації цільових програм щодо підтримки та сприяння розвитку підприємництва.

Висловлено думку, що дерегулювання, як провідна функція адміністративно-правового регулювання підприємницької діяльності, має зосереджуватись на наступних основних напрямках: створення організаційної структури для інституціоналізації процесу дерегулювання; реформування змісту актів законодавства та інших документів регуляторного характеру; реформування процедури виконання регуляторного законодавства, створення ефективної системи контролю за діяльністю органів державної влади.

Зроблено висновок про необхідність віднесення до завдань адміністративно-правового регулювання підприємництва, окрім необхідності додержання публічних інтересів, також створення сприятливих умов для розвитку приватної ініціативи шляхом інституціонального розвитку ринкових механізмів та компенсацію можливого негативного впливу на підприємницьку діяльність у процесі формування нової системи господарювання.

З метою визначення доцільності та ефективності державного регулювання підприємницької діяльності пропонується використовувати наступні критерії: 1) економічне зростання, підвищення економічної ефективності; 2) появу нових робочих місць; збільшення самозайнятості населення; поліпшення добробуту людей тощо.

Підрозділ 1.3. “Адміністративно-правові засади державного регулювання підприємницької діяльності” присвячений аналізу системи нормативних актів, що регулюють засади адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, які виникають з приводу здійснення органами виконавчої влади та місцевого самоврядування публічно-владних повноважень у сфері підприємницької діяльності. До зазначеної системи нормативно-правових актів слід відносити: 1) Конституцію України, передусім ті норми, що стосуються економічної системи країни в цілому і підприємництва зокрема; 2) Господарський та Цивільний кодекси України; 3) Закони України, що надають органам державної влади та місцевого самоврядування право здійснювати публічно-владні повноваження у сфері підприємницької діяльності, а також блок законів України, спрямованих на правове регулювання власне підприємницьких відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами підприємництва; 4) підзаконні нормативно-правові акти у сфері адміністративно-правового регулювання підприємницької діяльності: а) укази та розпорядження Президента України; б) постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України; в) накази Держпідприємництва; г) інші регуляторні акти (постанови, накази та інструкції) міністерств, відомств та державних комітетів, що носять галузеву спрямованість; 5) нормативно-правові акти Автономної Республіки Крим, а також регуляторні акти місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Вихідним елементом правової регламентації функції регулювання мають виступити визначення обсягу та меж її здійснення в законах, що встановлюють правовий статус органів виконавчої влади всіх рівнів. Важливою є також детальна регламентація регулювання підприємницької діяльності на підзаконному рівні, яка б не обмежувалась лише посиланням на необхідність здійснення регулювання, але й містила б функціональні й процесуальні механізми регулювання. Такий підхід до регламентації функції державного регулювання у сфері підприємництва є виправданим, бо дає можливість докладно впорядкувати зміст регуляторної діяльності, визначити основні принципи регулювання, завдання, уніфікувати форми та методи його здійснення.

Розділ 2 “Адміністративно-правові режими як форми правового регулювання підприємницької діяльності: поняття, структура та види” містить чотири підрозділи, які присвячені дослідженню поняття, змісту та структури адміністративно-правового режиму, встановленню сутності адміністративно-правових режимів підприємницької діяльності, їх місця у системі адміністративно-правових режимів в Україні, проведенню класифікації адміністративно-правових режимів підприємницької діяльності, аналізу особливостей окремих видів адміністративно-правових режимів підприємницької діяльності в Україні та формулюванню рекомендацій щодо вдосконалення правового регулювання режимів підприємницької діяльності.

У підрозділі 2.1. “Поняття та структура адміністративно-правових режимів” проаналізовано поняття, зміст та елементи адміністративно-правових режимів, проведено їх класифікацію з огляду на позиції вчених щодо загальнотеоретичного поняття – правовий режим. Особлива увага приділена адміністративно-правовому режиму, під яким пропонується розуміти форму правового регулювання, що побудована на комплексі юридичних і організаційно-технічних процедур та адміністративно-правових засобів, і яка визначає міру можливої та належної поведінки суб’єктів і придає особливу спрямованість суспільним відносинам у сфері державного управління. Підкреслено, що адміністративно-правові режими носять комплексний характер, забезпечують функціонування не тільки галузевих інститутів адміністративного права, але й є міжгалузевими формами правового регулювання, зокрема, підприємницької діяльності.

У підрозділі 2.2. “Місце адміністративно-правових режимів підприємницької діяльності в системі адміністративно-правових режимів” обґрунтовується необхідність використання юридичного поняття „адміністративно-правовий режим підприємницької діяльності”, що дозволяє більш об’ємно, з урахуванням сучасних досягнень адміністративно-правової науки, розглянути зміст компетенції органів виконавчої влади в цій сфері. Його впровадження сприятиме, з одного боку, обмеженню владно-управлінських функцій державних органів та їх посадових осіб, встановленню правових меж втручання держави у підприємницьку діяльність, а з іншого – забезпеченню певного порядку її здійснення. Запропоновано поняття „адміністративно-правового режиму підприємницької діяльності”, під яким розуміється форма правового регулювання, що побудована на комплексі юридичних і організаційних процедур та адміністративно-правових засобів, яка визначає міру можливої та належної поведінки суб’єктів підприємницької діяльності та суб’єктів, що здійснюють адміністративно-правове регулювання суспільних відносин у зазначеній сфері.

Проведено класифікацію адміністративно-правових режимів підприємницької діяльності. Критеріями класифікації адміністративно-правових режимів підприємницької діяльності визначено: 1) використання різних засобів адміністративно-правового регулювання (прості та комплексні); 2) види правовідносин у сфері підприємницької діяльності, на які спрямовано адміністративно-правове регулювання. Зазначається, що останній критерій може використовуватись для встановлення напрямків реалізації адміністративно-правових режимів підприємницької діяльності. У залежності від виду правовідносин у сфері підприємницької діяльності, на які спрямовано адміністративно-правове регулювання, виділено режими: державної реєстрації; забезпечення безпеки підприємницької діяльності громадян, суспільства та держави; регулювання податкових, митних відносин тощо.

Підрозділ 2.3. “Особливості адміністративно-правових режимів державної реєстрації у сфері підприємницької діяльності” присвячений аналізу особливостей адміністративно-правових режимів державної реєстрації у сфері підприємницької діяльності і запропоновано пропозиції щодо вдосконалення теоретичних положень та законодавства в галузі адміністративно-правового регулювання підприємницької діяльності.

Встановлено, що режими, які встановлюють окремі види державної реєстрації доцільно розглядати як єдиний адміністративно-правовий режим, через те, що вони мають однакову мету (облік й ідентифікацію суб’єктів підприємницької діяльності та встановлення статусу окремих об’єктів для забезпечення здійснення подальшого нагляду та контролю з боку держави тощо), застосовують ідентичні правові засоби регулювання і процедури реєстрації. Запропоновано до зазначеного режиму відносити: режим державної реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності; режим державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень; режим державної реєстрації товарних знаків та об’єктів промислової власності; режим державної реєстрації цінних паперів тощо.

Визначено, що, виходячи з цілей запровадження адміністративно-правового режиму державної реєстрації, у межах зазначеного режиму встановлюються: форми діяльності та об’єкти, що підлягають державній реєстрації; правовий статус суб’єктів, які здійснюють регулювання в цій сфері, та статус суб’єктів підприємницької діяльності; процедура (правила) реєстрації; гарантії досягнення мети режиму і реалізації прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності; відповідальність.

Визначено, що режим державної реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності встановлюється з цілями: формування правового статусу суб’єктів підприємницької діяльності; здійснення попереднього державного контролю за законністю формування відповідних суб’єктів підприємницьких правовідносин; формування інформаційного ресурсу за допомогою внесення до Єдиного державного реєстру передбачених відомостей; встановлення оподатковування; наступного контролю за діяльністю підприємницьких структур; статистичного обліку для застосування певних заходів регулювання економіки на макроекономічному рівні.

Встановлено, що режим державної реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності, як форма державного регулювання підприємництва, спрямований на: створення єдиної системи вповноважених органів виконавчої влади, що здійснюють державну реєстрацію відповідних суб’єктів; визначення кола суб’єктів підприємницької діяльності, що підлягають державної реєстрації; визначення єдиних правил, що регулюють порядок державної реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності, точне регламентування прав і обов’язків учасників процесу реєстрації на рівні закону; визначення підстав відмови в державній реєстрації; встановлення відповідальності за порушення порядку державної реєстрації.

Зроблено висновок про доцільність запровадження юридичного терміну “правовий режим державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців”, під яким слід розуміти форму правового регулювання, що побудована на комплексі юридичних і організаційно-технічних процедур та адміністративно-правових засобів, яка визначає міру можливої та належної поведінки юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, і суб’єктів, що здійснюють адміністративно-правове регулювання суспільних відносин під час державної реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності. Введення зазначеної правової конструкції дозволило б поєднати всі заходи, передбачені як Законом України “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців”, так і іншими нормативно-правовими актами, що застосовуються під час державної реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності.

Під час аналізу особливостей адміністративно-правового режиму державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень, виявлено неврегульованість порядку створення і ведення Державного земельного кадастру, складовою якого є Державний реєстр речових прав. У зв’язку з чим, для забезпечення ефективної діяльності органів, які здійснюють державну реєстрацію речових прав, необхідно прийняти законодавчий акт, що врегулює відповідний порядок.

Досліджуючи режим державної реєстрації товарних знаків і об’єктів промислової власності та режим державної реєстрації цінних паперів, детально проаналізовані: об’єкти, що підлягають державній реєстрації; правовий статус суб’єктів, які здійснюють регулювання в цій сфері, та суб’єктів підприємницької діяльності; порядок реєстрації; гарантії реалізації прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності; відповідальність за порушення приписів режимів.

Підрозділ 2.4. “Особливості адміністративно-правових режимів забезпечення безпеки підприємницької діяльності” присвячений аналізу особливостей адміністративно-правових режимів забезпечення безпеки підприємницької діяльності, що складається з режимів, більшого рівня конкретизації.

Досліджуючи особливості та структуру адміністративно-правового режиму ліцензування та видачі дозволів на здійснення певних видів господарської діяльності, виявлено певні неузгодженості термінології (ліцензія, дозвіл, державний дозвіл, сертифікат тощо), відмінності правового регулювання режиму в залежності від об’єктів, на які він спрямований. Проте, адміністративно-правовий режим ліцензування та видачі дозволів на здійснення певних видів господарської діяльності представляється єдиним, адже в даному режиму притаманні: загальна мета, норми і принципи регулювання підприємницької діяльності за допомогою видачі дозволів.

Досліджуючи адміністративний порядок оскарження рішень органів ліцензування про анулювання ліцензії, встановлено неврегульованість єдиного порядку та строків оскарження вказаних рішень. Відповідні процедури передбачаються у наказах Держпідприємництва щодо окремих видів підприємницької діяльності, що значно ускладнює орієнтацію суб’єктів підприємницької діяльності в масиві нормативно-правових актів та має цілком прогнозовані негативні наслідки. Доцільно об’єднати вказані акти Держпідприємництва в єдиний нормативно-правовий акт, який би регулював порядок контролю за додержанням ліцензійних умов та оскарження дій (бездіяльності) органів ліцензування, встановив би строки оскарження їх рішень, дій (бездіяльності).

Аналізуючи обов’язкову сертифікацію, зроблено висновок про доцільність застосування її лише щодо тієї продукції, яка має безпосередній вплив на життя та здоров’я людей (медикаменти, окремі товари для особистої гігієни, дитяче харчування, складне технологічне обладнання, котре може спричинити шкоду людині тощо).

Встановлено, що весь комплекс дозвільних процедур щодо введення в експлуатацію нових і реконструйованих виробничих та інших об’єктів, можливості початку здійснення підприємницької діяльності на цих об’єктах характеризується надмірністю заходів попереднього контролю; ускладненим та непрозорим порядком проведення державних експертиз і видачі дозвільних документів; недостатністю гарантій захисту прав та законних інтересів суб’єктів підприємництва; невідповідністю вимог, що містяться в нормативних документах (стандартах) умовам ринкового господарювання, принципам доцільності та достатності державного регулювання. Це створює ризик конфлікту між суб’єктами підприємницької діяльності та органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, які уповноважені надавати відповідні дозвільні документи, а також провокує необґрунтовані адміністративно-бюрократичні перешкоди у розвитку малого та середнього підприємництва.

Досліджено правові засади регулювання адміністративно-правового режиму забезпечення економічної конкуренції і обмеження монополізму в господарській діяльності; правовий статус суб’єктів, які здійснюють регулювання в цій сфері, та суб’єктів підприємницької діяльності; гарантії реалізації прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності; відповідальність за порушення приписів режиму.

Проаналізовано особливості адміністративно-правового режиму забезпечення безпеки об’єктів підвищеної небезпеки. Встановлено, що істотним недоліком законодавства у сфері діяльності, пов’язаної з об’єктами підвищеної небезпеки, є відсутність процедури реалізації права суб’єктів підприємницької діяльності на оскарження рішень, дій та бездіяльності посадових осіб суб’єктів, що здійснюють адміністративно-правове регулювання, в адміністративному порядку. Доцільним вбачається врегулювати процедуру оскарження зазначених рішень, дій та бездіяльності до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері діяльності, пов’язаної з об’єктами підвищеної небезпеки.

ВИСНОВКИ

В результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його застосування, теоретичного осмислення ряду наукових праць в різних галузях знань, автором сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на розроблення теоретичних положень щодо адміністративно-правового регулювання підприємницької діяльності в Україні, а також пропозиції вдосконалення законодавства у сфері підприємництва. Основні з них такі.

Подальшого розвитку одержало з’ясування теоретичних засад підприємницької діяльності як адміністративно-правового регулювання, за допомогою чого визначено його сутність, ознаки та виділено напрямки адміністративно-правового регулювання, вибір яких обумовлюється особливостями об’єкту регулювання. Так, під підприємницькою діяльністю як об’єктом адміністративно-правового регулювання, розуміється, складна система суспільних відносин, що виникають у зв’язку з реалізацією компетентними органами держави функцій і повноважень щодо забезпечення можливості здійснення суб’єктами господарювання самостійної, ініціативної, систематичної, на власний ризик діяльності по виробництву продукції, виконанню робіт, наданню послуг та заняття торгівлею з метою одержання прибутку.