Руснак Ю.І. Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів державної податкової служби України

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

         У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробки, зв’язок дисертаційної роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета і завдання дослідження, його об’єкт, предмет і методологія дослідження, висвітлюється наукова новизна, теоретичне й практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію результатів дисертаційної роботи, її структуру й обсяг.

         У першому розділі “Особливості адміністративно-юрисдикційної діяльності органів державної податкової служби України” висвітлюються теоретичні засади понятійного визначення адміністративно-юрисдикційної діяльності органів державної податкової служби, розкривається її сутність, зміст та особливості юрисдикції податкових органів.

Логічним результатом джерелознавчого аналізу концептуальних підходів до поняття адміністративної юрисдикції податкових органів стало запропоноване авторське визначення адміністративно-юрисдикційної діяльності органів державної податкової служби. Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів державної податкової служби – це врегульований нормами адміністративного права (адміністративного законодавства) спеціальний різновид адміністративної діяльності, який полягає у виявленні протиправних порушень, у зборі та оцінці матеріалів і доказів, кваліфікації адміністративних правопорушень, а також здійсненні адміністративного провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Для її здійснення податкові органи наділені широким колом повноважень, у рамках яких вони реалізують надане їм право притягнення до адміністративної відповідальності за скоєні правопорушення. При цьому юрисдикція податкових органів, порівняно з іншими органами адміністративної юрисдикції та судовою юрисдикцією, має свої особливості. Ці особливості випливають саме із завдань, які покладені законодавцем на податкові органи. Так, згідно зі ст. 2 Закону України Про державну податкову службу в Україні від 4 грудня 1990 року № 509-ХІІ (з подальшими змінами і доповненнями) завданнями органів державної податкової служби є:

–       здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'язкових платежів), а також неподаткових доходів, установлених законодавством;

–       внесення у встановленому порядку пропозицій щодо вдосконалення податкового законодавства;

–       прийняття у випадках, передбачених законом, нормативно-правових актів і методичних рекомендацій з питань оподаткування;

–       формування та ведення Державного реєстру фізичних осіб-платників податків та інших обов'язкових платежів та Єдиного банку даних про платників податків – юридичних осіб;

–       роз'яснення законодавства щодо питань оподаткування серед платників податків;

–       запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесеним законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Аналіз завдань, які покладені на податкові органи, дає можливість відмітити наступні риси, що притаманні саме адміністративно-юрисдикційній діяльності податкових органів:

1.      Юрисдикція податкових органів є адміністративною і здійснюється спеціально уповноваженими підрозділами та посадовими особами.

2.      Основним у здійсненні юрисдикційних повноважень податковими органами є забезпечення ними в особі уповноважених органів і посадових осіб правоохоронної діяльності, тобто захисту передбачених законом відносин у сфері оподаткування.

3.      У системі податкових органів не всі підрозділи та їх посадові особи мають юрисдикційні повноваження. Саме це суттєво відрізняє адміністративну юрисдикцію цих органів від юрисдикції органів правосуддя. Але, незважаючи на це, адміністративна юрисдикція в системі органів державної податкової служби все ж здійснюється значною кількістю суб'єктів юрисдикційних правоохоронних відносин, уповноважених законом притягувати винних осіб до адміністративної відповідальності за скоєні правопорушення.

4.      Юрисдикція податкових органів пов'язана не тільки з існуванням суто юрисдикційних дій (розгляд і вирішення конкретних справ, здійснення повноважень щодо накладення адміністративних стягнень). Вона також пов'язана з реалізацією компетенції не юрисдикційного характеру як самими суб'єктами адміністративної юрисдикції, так й іншими посадовими особами органів державної податкової служби, які не наділені правом здійснення юрисдикції.

         5. Стаття 23 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачає вичерпний перелік адміністративних стягнень, але податкові органи мають право застосовувати тільки попередження та штраф. Інші ж види адміністративних стягнень перебувають за межами їх юрисдикційних повноважень.

6.      До особливостей адміністративної юрисдикції органів податкової служби необхідно віднести те, що вона здійснюється працівниками одноособово.

7.      Обов'язковими умовами здійснення юрисдикційної діяльності є наявність правопорушення, специфічного процесуального регламенту розгляду справи, а також прийняття юрисдикційного акта згідно з встановленим законом форми і порядку. В основі змісту юрисдикційної діяльності органів податкової служби лежить збір, дослідження та оцінка обставин скоєного правопорушення та прийняття рішення по справі. Але ж результатом юрисдикційної діяльності не завжди є винесення постанови про накладення адміністративного стягнення.

Результати проведеного аналізу показують, що згідно з чинним законодавством України органи державної податкової служби є суб'єктами юрисдикційних повноважень у справах, що перебувають у їх підвідомчості.

Поняття "суб'єкти адміністративної юрисдикції в органах державної податкової служби" не відповідає поняттю "органи державної податкової служби" в зв'язку з тим, що не всі посадові особи у податкових органах є носіями юрисдикційних повноважень. Чинне адміністративне законодавство такими повноваженнями наділяє тільки їх частину. Крім того, податковим органам підвідомче не дуже широке коло адміністративних правопорушень.

         У дисертації розглядається поняття “підвідомчість”, яке тісно пов’язано з поняттям “компетенція”. При цьому компетенція розглядається в контексті кола повноважень щодо вирішення індивідуально-конкретної адміністративної справи, що є у певного суб’єкта адміністративної юрисдикції.

За результатами проведеного аналізу можна зробити висновок, що адміністративна юрисдикція полягає в розгляді адміністративно-правових спорів, справ про адміністративні правопорушення у встановленій законом адміністративно-процесуальній формі спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами), які наділені правом розглядати спори та накладати адміністративні стягнення.

         Результати аналізу показують, що бюджети не отримують запланованих надходжень коштів внаслідок ухилення від сплати податків та правомірного обходу сплати податків. Останнім часом у науковій літературі з'являються  визначення податкового правопорушення. Але автор погоджується з визначенням податкового правопорушення, яке сформульовано М.П. Кучерявенком. Податкове правопорушення – винне діяння (дія або бездіяльність) особи, пов'язане з невиконанням або неналежним виконанням обов'язку зі сплати податку, за яке встановлена юридична відповідальність.

         Автором розкривається механізм притягнення осіб до адміністративної відповідальності за порушення податкового законодавства і дається характеристика його стадіям. Наводяться приклади притягнення до відповідальності за подібні правопорушення в США та Франції. При цьому робиться висновок про необхідність створення інституту податкових судів, які спеціалізувалися б виключно на розгляді справ про порушення податкового законодавства. Сьогодні податкові спори розглядаються в господарських судах або судах загальної юрисдикції.

За результатами досліджень, можна зробити висновок, що за останні роки простежується тенденція зростання адміністративних правопорушень в Україні і відповідно – збільшення кількості осіб, які притягувалися до адміністративної відповідальності.

Аналіз практики застосування податковими органами адміністративного законодавства, зокрема збір та залучення доказів, оформлення протоколів про адміністративні правопорушення, їх розгляд та прийняття рішень, а також виконання постанов про накладання адміністративних стягнень свідчать про те, що посадові особи податкових органів не завжди дотримуються вимог, що висуваються при провадженні по справах про адміністративні правопорушення.

Другий розділ “Докази та доказування в адміністративно-юрисдикційній діяльності податкових органів” присвячений аналізу та характеристиці джерел доказів, їх видів. У процесі здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності органам податкової служби доводиться мати справу з різними доказами. Їх несхожість та неоднозначність вимагала їхнього упорядкування, яке було здійснено засобом класифікації.

Класифікація дає змогу глибше вивчити окремі сторони доказів (шляхом виявлення різниць та подібностей), сприяє більш точнішому вираженню в нормах процесуального права окремих правил, збиранні та дослідженні доказів, допомагає їх точніше врахувати при оцінці і, таким чином, служить дієвим засобом здійснення завдань доказування. Класифікація також забезпечує правильне використання понять і термінів, допомагає ліквідувати неоднозначність мовних понять. Крім того, як і в інших галузях науки, класифікація допомагає систематизувати набуті знання. Практика слідства показує, що класифікація доказів повинна базуватися на правильному врахуванні об'єктивних властивостей явищ, що класифікуються. Одні ознаки є основою поділу доказів, виходячи з їхнього змісту, інші – відображають специфіку процесуальної форми. Як зазначає М.К. Треушніков,  "класифікація доказів – це логічна операція поділу їх на види та підвиди". Автор вважає, що класифікацію доказів, що застосовуються в адміністративно-юрисдикційній діяльності органів ДПС України, можна здійснювати за кваліфікацією, запропонованою В.К. Шкарупою, стосовно доказів, що застосовуються в адміністративно-юрисдикційній діяльності органів внутрішніх справ.

В адміністративно-процесуальному законодавстві не дається узагальнюючого визначення речових доказів, хоча вказівки на необхідність використання окремих предметів матеріального світу як доказів по справі є в багатьох нормативних актах, у тому числі в Кодексі України про адміністративні правопорушення (ст. 251 КУпАП).

В адміністративному процесі вирішення деяких справ вимагає, крім чисто професійних, ще й спеціальних знань. Саме тому при веденні справ про адміністративні правопорушення використовуються висновки експертів, як джерело інформації. У той же час результати досліджень показують, що така практика застосовується дуже рідко.

В адміністративних справах, що стосуються інтересів і прав громадян і посадових осіб, показання свідків є таким видом доказів, що найбільш часто зустрічається.

Велике значення має участь понятих у складанні акта, що фіксує подію (факт, стан), який служить підставою застосування диспозиції адміністративно-правової норми. Участь понятих у складанні таких актів підвищує доказову силу останніх і, в той же час, забезпечує належний і систематичний контроль за роботою державних службовців. У законодавстві України не міститься переліку випадків, коли акти складаються за участю понятих.

При застосуванні санкції адміністративно-правової норми, одні показання свідків можуть бути звинувачувальними, інші – виправдувальними.

Обвинувальні показання свідків (поряд з іншими доказами) лягають в основу залучення до адміністративної відповідальності.

Виправдувальні показання свідків свідчать про невинність особи, щодо якої порушене адміністративне переслідування, чи про обставини, що пом'якшують його провину.

Показання свідків щодо факту, що служить підставою правозастосування, можуть бути прямими або непрямими. Змістом непрямих показань свідків є дані, що збереглися в пам'яті свідків, і встановлення яких –  не кінцева мета, а проміжний етап конкретного процесу доведення. Тому прямими показаннями свідків варто вважати такі показання, що приводять до факту, що є підставою правозастосування відразу, без яких-небудь проміжних ланок.

Показання свідків можуть бути первісними і похідними. У тому випадку, коли інформація, якою володіє свідок, безпосередньо передається компетентному органу (особі), показання визнається первісним, а коли ж ця інформація передається через посередні ланки – показання вважаються похідними. У карно-процесуальному законодавстві встановлене правило згідно з яким не мають доказового значення показання свідка, якщо він не може вказати джерела одержання інформації. Адміністративно-процесуальне законодавство такого положення не містить, однак цього правила прагнуть дотримувати посадові особи органів керування.

Необхідною умовою прийняття будь-якого рішення, у тому числі і в адміністративно-юрисдикційній діяльності органів Державної податкової служби України, є його обґрунтованість. Це досягається завдяки повному, всебічному, об'єктивному вивченню обставин справи, щодо якої приймається рішення.

Вивчення обставин справи у юридичній науці отримало назву доведення або доказування. Доказування визнають центральною частиною будь-якого юридичного процесу. Не є винятком і провадження в справах про адміністративні правопорушення, в тому числі по тих, що підвідомчі податковим органам. На це вказує законодавець у ст. 245 КУпАП, де визначені першочергові завдання в справах про адміністративне правопорушення.

У адміністративно-процесуальній науці вперше на важливість розробки проблеми доведення (доказування) звернули увагу Є.В. Додін та В.Д. Сорокін. Вони дійшли висновку про те, що доведення не є лише прерогативою органів суду та прокуратури. Будучи притаманними правозастосовчій діяльності органів держави, доведення мусить розглядатися як перша і, в більшості своїй, обов'язкова стадія цієї діяльності.

Доведення завжди націлене на встановлення сукупності обставин, значення яких дає можливість органам державного управління, в тому числі податковим органам, винести законну і обґрунтовану постанову по справі. В юридичній літературі таку сукупність обставин, які в обов'язковому порядку повинні бути встановленими в ході проведення, визначають як предмет доведення. Тому кінцевий висновок про встановлення об'єктивної істини по справі залежить від того, наскільки виявлені всі фактичні обставини справи, що включені до предмета доказування.

У процесі доказування дуже часто має місце звертання до правил логіки. Так, судження про зв'язки різних доказів по справі, як між собою, так і з обставинами, що входять у предмет доказу, повинні мати своє відображення у різних логічних формах. Це повинні бути, наприклад, елементарні акти доказу у формі дедуктивного, розумового висновку, де висновок будується від логічної основи до логічного слідства. Разом з тим, у більшості встановлених у процесі доказування фактів робляться різні висновки і не всі можуть будуватися за правилами традиційної логіки, оскільки нема загальних універсальних підстав, які б завжди приводили до єдиного висновку з установлених фактів.