Шарий В.І. Антикризові технології як механізм реалізації цілей державного управління

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

            У вступі розкрито сутність і стан досліджуваної наукової проблеми; обґрунтовано вибір та актуальність обраної теми, вказано на зв’язок роботи з науковими напрямами досліджень Національної академії державного управ­ління при Президентові України; висвітлено ступінь її наукової розробленості, визначено мету, завдання, а також об’єкт і предмет дослідження; охаракте­ризовано елементи наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення та особистий внесок здобувача; наведено дані щодо апробації результатів дослідження й публікацій за темою.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні основи аналізу кризових явищ та розвитку системної кризи в Україні” – здійснено системний огляд основних наукових джерел за темою дисертаційної роботи, обґрунтовано вибір напрямів дослідження.

Установлено, що державне антикризове управління є особливо актуаль­ним для органів державного управління, які, з одного боку, претендують на виконання організаційних та координаційних функцій у всій структурі соціальних взаємодій, а з другого боку – самі є окремими суб’єктами соціаль­них взаємодій та потребують раціоналізації власних практик. Саме на органи державного управління покладено основну відповідальність за результати перетворень, що здійснюються, в умовах формування стійкості та стабільності соціального порядку в суспільстві.

За результатами аналізу процесів суспільного розвитку встановлено, що на кінець ХХ ст. склалося кілька основних підходів до виявлення суспільної напруженості, конфліктів, криз та застосування антикризових технологій. На сучасному етапі суспільного розвитку роль державного антикризового управління полягає в зниженні деструктивного кризового потенціалу, пошукові адекватних методик переведення негативних колізій у русло соціально прийнятних форм, у забезпеченні можливостей для ефективної діагностики, прогнозування небажаних зіткнень у суспільстві й запобігання їм.

Проблематику виявлення соціальної напруженості, криз, конфліктів (соціально-політичних, державного управління тощо), суспільної модернізації, застосування антикризових технологій, антикризового управління досліджу­вали як зарубіжні вчені Г.Алмонд, Г.В.Атаманчук, А.А.Богданов, К.Боулінг, Р.Даль, Р.Дарендорф, Е.Дюркгайм, Д.Т.Жовтун, A.Б.Зверинцев, В.С.Капустін, Л.Козер, Е.С.Коротков, М.Леві, В.А.Мальцева, Р.Мертон, C.В.Михайлов, Т.Парсонс, І.Пригожин, А.Пуанкаре, Дж.Рекс, Ф.Ригс, В.Л.Романов, У.Ростоу, Т.Сааті, Н.Смелзер, А.І.Соловйов, Г.Спенсер, І.Стенгерс, Г.Хакен, Г.Ханов, С.Хантингтон, так і українські: В.Б.Авер’янов, В.Д.Бакуменко, В.М.Бебик, А.Б.Бобро, В.О.Василенко, А.С.Гальчинський, А.Б.Гірник, Ю.Г.Кальниш, К.О.Ли­ньов, В.Я.Матвієнко, М.І.Пірен, А.М.Пойченко, Г.Г.Почепцов, В.А.Реб­ка­ло, В.О.Саламатов, Ю.П.Сурмін, С.О.Телешун, В.В.Тертичка, В.П.Тронь, О.І.Хворостяний, А.Д.Чернявський та ін. Суттєвий внесок у дослідження антикризових технологій зробили науковці Національного інституту стра­тегічних досліджень.

Широкий спектр наукових праць західних і вітчизняних учених з цієї теми дає підстави зробити висновок про формування самостійного наукового напряму, в межах якого здійснюються прикладні дослідження, присвячені антикризовим технологіям. Установлено, що в сучасних дослідженнях україн­ських та російських науковців термін “криза” є фрагментарним. Виникли труднощі у розумінні та дослідженні цього феномену: відсутнє адекватне визначення поняття “криза”, не розроблені стандартні показники її виміру, механізми впливу на її розвиток, мінімізацію її наслідків та уникнення. Майже не розглядаються питання застосування антикризових технологій у державному управлінні в період суспільної трансформації.

За радянських часів вважали, що криза властива лише капіталістичній системі. Існували навіть такі теоретичні положення, що при соціалізмі немає криз, є лише “труднощі зростання”. У СРСР саме поняття “криза” було, швидше ідеологічним, ніж реальним фактором розробки економічної політики розвитку виробництва. Проблеми, що виникали на соціалістичних підприємствах, розв’язували вищі державно-партійні органи.

Переважна більшість як зарубіжних, так і вітчизняних дослідників одно­стайні в загальних оцінках стану й змісту загострення суспільних протиріч, конфліктів, кризових явищ, криз. Криза в широкому розумінні так само потрібна системі, що розвивається, як і стабільний стан. Її слід розглядати як переломний момент у розвитку системи, що відкриває простір новому витку змін. Вона змінює тенденції життєдіяльності системи, тобто порушує її стійкість, радикально її оновлює. Тому необхідно з’ясувати, що більше потрібно системі: очисна сила кризи чи спокійне безтурботне життя? На жаль, поки що немає однозначної відповіді на запитання: чи існують абсолютні показники кризи системи державного управління, чи вони є лише ситуа­тивними показниками політичних процесів.

Українське суспільство продовжує трансформовуватися, тобто перебу­вати в перехідному періоді, що характеризується нестабільністю. Соціальна напруженість – це певна фаза визрівання соціального конфлікту, особливий соціально-психологічний стан суспільства, для якого характерне приховане або відкрите несприйняття суспільних умов, що склалися, заперечення дій та рішень владних структур. Рівень соціальної напруженості є результатом взаємодії внутрішніх і зовнішніх складових – деструктивних і стабілізаційних механізмів. Від того, які з них переважають, залежить у цілому стабільність у суспільстві.

У контексті дисертаційного дослідження оптимальним буде таке визначення: криза – це об’єктивний вираз соціально-економічного та суспільно-політичного розвитку держави й суспільства, що змінює або знищує наявну систему, надаючи їй нової якості в умовах, які постійно змінюються. Кризове явище варто розуміти як об’єктивний вираз соціально-економічного та суспільно-політичного розвитку держави й суспільства, що суттєво впливає на зміну або знищення наявної системи, не надаючи їй нової якості в умовах, які постійно змінюються. Під кризою системи державного управління ми розуміємо таке зниження реальної підтримки органів державної влади чи правлячого режиму в цілому, яке впливає на якісну зміну їх ролей та функцій. Криза державного управління розвивалася поетапно. Перший, початковий етап характеризувався виникненням численних конфліктних осередків у най­різноманітніших сферах суспільного життя. На другому етапі відбувався розвиток конфліктних ситуацій у суспільстві до такого рівня, на якому вони вже не можуть бути врегульованими шляхом компромісів, і відображали функціональний розлад механізмів діяльності державної влади, суспільних інститутів, невідповідність структур, форм і методів управління соціально-економічним умовам, що змінилися. Третій етап характеризувався розвитком і загостренням кризи, що включав розпад наявних політичних структур і привів до знецінення системи державного управління, втрати владними органами своїх функцій – справляти управлінський вплив на суспільні процеси, приймати управлінські рішення. Це означає, що слід розглядати загальносистемну кризу управління.

Актуальним є системний підхід до подолання кризових явищ у державному управлінні як методологічний напрям пізнання природної, соціальної і духовної дійсності, в основі якого лежить розуміння об’єкта дослідження як системи. В соціальній практиці це означає комплексний вплив суб’єкта управління на об’єкт, у тому числі суб’єкта соціального управління на соціальні об’єкти. Такий підхід передбачав розкриття цілісності об’єкта (кризи), виявлення різноманітності зв’язків у ньому та зведення їх в єдину теоретичну конструкцію. Системний підхід в антикризовому управлінні має сприяти розумінню суб’єктом управління цілісності об’єкта впливу, його взаємодії із суб’єктом, цілісності соціального знання та комплексності використання засобів та способів управлінського впливу.

Визрівання та виявлення кризи включає передкризовий етап і етап сформованої кризи. На передкризовому етапі формуються сторони конфлікту та виробляються взаємні вимоги. Якщо консенсусу не досягнуто, то конфлікт має тенденцію до подальшого загострення. Зниження напруженості шляхом усунення причин незадоволення може сприяти стабілізації ситуації, що склалася, та недопущенню переходу конфліктної ситуації в кризову. Неможливість пом’якшити передкризовий стан або хоча б стабілізувати ситуацію, що склалася, призводить до становлення сформованої кризи. На етапі сформованої кризи конфліктуючі сторони намагаються розв’язати проблеми іншими способами, ніж на передкризовому етапі. Особливістю сформованої кризи є те, що вона передбачає можливість власного розв’язання і зовсім не є безвихіддю для суспільного розвитку. Сформована криза призводить до неоднозначних наслідків: переходу її у післякризовий стан, який є конфліктним, але вже керованим, або в соціальну катастрофу.

Специфікою соціально-політичних конфліктів перехідного періоду є те, що в умовах суспільної стабільності вони мають переважно горизонтальний характер, а в перехідний період – вертикальний (боротьба проти режиму за встановлення нового). Конфлікт державного управління, або політичний конфлікт – це завжди протиборство з приводу здійснення чи перерозподілу влади. Розв’язання та усунення цих конфліктів, знаходження компромісу та досягнення злагоди в кожній конкретній ситуації є найважливішим імпе­ративом, потребою державної влади. Врегулювання та розв’язання конфліктів – терміни, що не збігаються. Розв’язати конфлікт означає задовольнити взаємні інтереси конфліктних сторін або в певні способи нейтралізувати одну із сторін. Врегулювання конфлікту передбачає введення його у правове поле і підпорядкування певним правилам. Державне управління має ґрунтуватися на профілактиці конфліктів та запобіганні їм. Таке запобіжне управління не виключає і рішуче втручання в конфлікт з метою його врегулювання.

В Україні прояви кризових явищ пов’язані, передусім, з послабленням регулюючої функції держави на початкових етапах реформ, а самі реформи є засобом антикризового управління. Загальносистемна криза означає, що основні компоненти суспільства – технічний базис, економіка, соціальна сфера, політика, право тощо – перебувають у такій взаємній невідповідності, що розбалансованість системи не може бути подолана в межах наявного соціально-економічного устрою. Одним із основних факторів системної кризи в Україні є криза державного управління, і тому необхідно вжити невідкладних заходів щодо впровадження адміністративної реформи. Успішне подолання системної кризи залежить від швидкого і повного розв’язання першочергових завдань, спрямованих насамперед на трансформацію функцій та структури, деконцентра­цію, децентралізацію повноважень органів виконавчої влади з поступовим посиленням функціонального принципу управління, реорганізацію державного контролю, вдосконалення управлінської вертикалі, дерегуляцію та спрощення системи управлінських послуг на всіх рівнях державної влади, реформування інституту державної служби.

В умовах кризи визначальним вектором теорії та практики державного управління стає не орієнтація на кінцеві, навіть дуже прогресивні цілі, а розробка антикризової програми оперативного реагування, впровадження в життя оптимальних процедур пошуку та узгодженого прийняття управлінських рішень на всіх рівнях, передбачення у цих процедурах реальних можливостей коригування помилок та врахування випадковостей. Антикризові заходи мають призупиняти, мінімізувати руйнування суспільного життя людей, передбачати компенсацію втрат унаслідок управлінського впливу на економічну, фінансову, духовну сфери життя суспільства.

У висновках до розділу узагальнено результати аналізу джерельної бази дисертаційної роботи та визначено напрями розв’язання проблеми, що потребує наукового дослідження. Уточнено визначення понять “соціально-політичний конфлікт”, “конфлікт у державному управлінні”, “криза”, “кризове явище”, “антикризове управління” та визначено основні напрями подолання системної кризи в Україні.

У другому розділі – “Організаційно-функціональна структура держав­ного управління в кризовому суспільстві” – розроблено методологію дослі­дження й розкрито принципи, функції реалізації цілей державного управління в Україні.

Актуальною для дисертаційного дослідження є характеристика цілей державного управління. На думку вітчизняних науковців В.Д.Бакуменка, А.М.Мельника, О.Ю.Оболенського та інших, за джерелом виникнення й змістом, складною й логічною послідовністю можна виокремити основні види цілей державного управління: суспільно-політичні, що охоплюють комплексний, цілісний, збалансований і якісний розвиток суспільства; соціальні, які відображають вплив суспільно-політичних цілей на соціальну структуру суспільства, взаємовідносини її елементів, стан і рівень соціального життя громадян; економічні, які характеризують і утверджують економічні відносини, що забезпечують матеріальну основу реалізації суспільно-політичних та інших цілей; духовні, пов’язані, з одного боку, зі сприйняттям духовних (культурних) цінностей, якими керується суспільство, а з другого – із залученням духовного потенціалу суспільства до реалізації суспільно-політичних і соціальних цілей.

            Перспективні цілі державного управління також поділяються на стратегічні, пов’язані з якістю суспільства, його збереженням і перетворенням, тактичні та оперативні. Цілі державного управління мають задовольняти чіткі вимоги. Сформувати структуру цілей державного управління, ієрархізувати її, дослідити взаємозв’язок між цілями різного змісту, їх логіку при досягненні основної мети можна за допомогою прийому, що отримав назву “дерева цілей”. “Дерево цілей” у державному управлінні є способом формування структури цілей програми державного розвитку, що забезпечує взаємозв’язок соціальних, політичних, економічних, духовних та інших цілей і підцілей, а також їх узгодження для досягнення якісних змін у певному напрямі.

Цілі державного управління формуються згідно із стратегією розвитку держави, що передбачає реалізацію її суспільних функцій. Визначення цілей є надзвичайно актуальним і складним завданням управлінської діяльності. Державне управління в умовах кризи визначає цілепокладання як найважливіший системоутворюючий елемент, вихідну визначальну ознаку будь-якого управлінського впливу. Науково обґрунтована постановка цілей державного управління є винятково важливою, оскільки саме вони зумовлюють формування та функціонування певного механізму управління, зміст та принципи, стиль управлінської діяльності, вибір її форм, методів, засобів та технологічних прийомів.

На сьогодні стрижневою проблемою державного управління в Україні є вироблення і впровадження сучасних принципів державного управління. Загалом принципи державного управління можна поділити на такі види: структурно-цільові; структурно-функціональні; структурно-організаційні; структурно-процесуальні. Систему вищезгаданих принципів характеризують демократизм, законність, об’єктивність, гласність. Залежно від цільових установок та від того, на яких принципах держава реалізує стратегічні цілі, вибудовується система функцій, виробляються форми, методи й засоби, за допомогою яких здійснюється державне управління. Цілі державного управління реалізуються через систему функцій, тобто взаємну сукупність стандартних дій суб’єкта управління, які нормативно регулюються і контролюються уповноваженими державними та соціальними інститутами.

Залежно від спрямованості та місця впливу виділяють внутрішні і зовнішні функції управління. Набір функцій державного управління залежить від стану, структури та рівня самокерованості управлінських суспільних процесів. Функції державного управління реалізуються, як правило, через організаційно-правові форми як відпрацьовані практикою апробовані способи фіксації функціональної організації та сукупності оптимальних прийомів і методів, за допомогою яких суб’єкт управління досягає поставленої мети.

Різноманітність організаційно-правових форм державного управління зумовлена широким діапазоном функцій, що виконують держава та її органи, їх складністю та просторово-часовою обмеженістю. Сама форма держави з її специфічними особливостями, що проявляються через форми правління, державного устрою та через політичні режими позначається на характері та змістові організаційно-правових форм державного управління.

Для дисертаційного дослідження важливо наголосити на тому, що одним із способів досягнення цілей є методи державного управління як інструменти (прийоми) приведення в дію об’єктивних закономірностей співіснування явищ, способи їх використання. Численність та різноманітність методів державного управління пояснюється багатоманітністю управлінських функцій. Виражаючи якісний бік реалізації функцій державного управління, методи за аналогією з функціями безпосередньо пов’язані з державно-владними повноваженнями, що відповідають цим функціям.

Різноманітність методів і засобів державного управління дає змогу зробити процес управління гнучким, динамічним, дієвим. Співвідношення цілей, методів та засобів їх досягнення стає особливо актуальною за умови, коли способи реалізації цілей набувають характеру, що суперечить їх змісту та призначенню.

У висновках до розділу узагальнено результати аналізу процесу формування цілей державного антикризового управління, шляхи їх досягнення та реалізації основних принципів державного управління, функцій і методів державного антикризового управління.

У третьому розділі – “Технологія антикризового процесу як механізм реалізації цілей державного управління в Україні” – розглянуто основні характеристики державного управління як механізму подолання кризових явищ та особливості технологічного процесу державного антикризового управління.

У контексті дослідження важливого значення набуває управлінський ризик, який можна визначити як реалізацію управлінської діяльності в умовах невизначеності, коли причинно-наслідковий аналіз не дає можливості прийняти оптимальне рішення щодо досягнення поставленої мети. Здебільшого державні рішення, як правило, ухвалюють в умовах відсутності визначеності і для подолання системних кризових явищ, що проявляються в Україні, доцільно мінімізувати ризики.

На нашу думку, реформи можуть бути успішними лише в тому разі, якщо вони будуть реалізуватися комплексно, таким чином, щоб перетворення в одній сфері, наприклад економічній, стимулювали перетворення в соціальній сфері, а вони, у свою чергу, – в політичній сфері й навпаки. Держава без вироблення певного образу майбутнього, а також схваленої суспільством стратегічної моделі поведінки приречена на кризи. Кризові явища у суспільстві, на наш погляд, мають врегульовуватися з урахуванням конкретних причин зниження підтримки політичного режиму в цілому чи його конкретного інституту, а також типу та джерел підтримки.

На нашу думку, не слід заперечувати кризові явища в суспільстві, а навпаки, здійснювати їх запобіжний аналіз, розробляти дієві моделі компромісу, технології досягнення взаєморозуміння, конструктивних відносин та обопільних взаємодій між органами влади, державного управління, між суспільством і засобами зв’язків з громадськістю. В умовах кризи в основу політичної комунікації має бути покладено політичний інтерес, який доцільно визначити як усвідомлення великими соціальними групами об’єктивної можливості реалізовувати власні потреби: у спілкуванні з політичною владою або в її утриманні; зміні чи навіть у захопленні влади. Важливим у кризових умовах є й те, що політична комунікація завжди поєднана з ціннісними установками людей у сфері політики та державного управління, які спів­відносяться між собою як протилежності: “позиція-опозиція”, “друг-ворог”. Для того щоб контролювати та регулювати прояви “внутрішніх” кризових явищ у самому процесі політичної комунікації, слід дотримуватися двох правил створення достовірної політичної комунікації: уникати однодумства й прагнути розгляду максимально можливих широких поглядів на цю проблему. Важливо забезпечити оптимальне інформування у відображенні позитивних і негативних сторін того, що відбувається. У кризових умовах, на нашу думку, передусім, необхідно застосувати антикризове планування тактичних та стратегічних дій.

Комунікативні антикризові технології як інструмент досягнення стабільності в суспільстві та державі мають передбачати: антикризове планування; організаційну роботу працівників служб зв’язків з громадськістю; методи виявлення джерел політичної комунікаційної конфронтації та причин виникнення нестабільності; інформаційне очікування населення регіону та держави; потребу влади у поширенні певної інформації; правила поведінки у кризових умовах. Антикризове реагування починається там і тоді, коли з’являється фактор громадської думки й події виходять на інформаційний простір, стаючи предметом суспільного обговорення. Усе, що сприяє збереженню стабільності, усуває конфронтацію, напруженість у суспільстві та державі, спрямоване проти конфліктів і криз.

Антикризове управління є процесом, послідовністю дій, прийомів, методів формування та здійснення впливу на керований об’єкт. Цей процес має природний закономірний зміст, який визначається управлінською суттю: цілепокладанням, оцінкою ситуації, виявленням головної проблеми, прий­няттям та реалізацією управлінського рішення.

Зростання ризиків і виникнення кризових ситуацій в Україні передбачає застосування особливих технологій під час формування та здійснення цілей державного управління. На практиці це означає, що держава має прагнути не лише адекватно відреагувати на кризу, а й здійснювати постійну підготовку до таких дій. Для цього є доцільним створення резервної системи державного управління, яка включає: формування кадрових, суспільно-політичних, соціально-економічних, технічних, технологічних, військових, правоохоронних структур, що дають змогу повністю продублювати процес прийняття та виконання рішень у разі кризи основних центрів управління та влади. Це означає послідовне здійснення превентивних заходів у різноманітних сферах суспільного життя.

В основу вироблення антикризових технологій має бути покладена методика послідовної специфікації криз та оцінка їх динаміки на всіх етапах прийняття та виконання рішень. Антикризова діяльність держави, як правило, пов’язана з коригуванням її відносин з контрагентами – партіями, рухами, громадськими організаціями, опозицією та зарубіжними партнерами, дії яких можуть безпосередньо обмежити засоби й методи державного регулювання криз. Антикризове управління, як і будь-яке управління взагалі, харак­теризується певними технологічними схемами управління. Специфіка анти­кризового управління відображає і специфіку його технології. На запобігання кризам суттєво можуть впливати фактори дефіциту часу, зниження керованості, конфліктності інтересів, високого ступеня невизначеності та ризику, складного нагромадження проблем, тиску зовнішнього середовища, порушення балансу влади. Технологія антикризового управління – це комплекс заходів, що послідовно здійснюються з метою запобігання, профілактики, подолання кризи, зменшення її негативних наслідків.

Доцільною є пропозиція технологічної схеми антикризового управління, що складається з одинадцяти етапів. Ці етапи характеризують зворотно-поступальну послідовність різноманітних операцій і їх групування під час розробки та здійснення управлінського рішення і, таким чином, – оптимальний варіант виходу держави з кризової ситуації, яка передбачається або вже існує.

У висновках до розділу зазначено, що зростання ризиків і виникнення кризових для України ситуацій передбачає застосування особливих технологій під час формування та здійснення цілей державного управління.