Бурлака О.С. Атестаційні провадження

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність, ступінь дослідження проблеми, формулюється мета, визначаються завдання дослідження, методологічна і теоретична основи, розкриваються теоретичне і практичне значення, новизна, формулюються основні положення, що виносяться на захист. Міститься інформація щодо зв’язку роботи з науковими програмами, апробації, публікації результатів дослідження, структури та обсягу дисертації.

Розділ 1 “Атестація як форма діяльності публічної адміністрації” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Місце атестації серед форм діяльності публічної адміністрації” визначено сутність такої юридичної категорії, як форми державного управління. Зазначено, що основним призначенням держави є задоволення публічних інтересів, які можуть бути реалізовані через здійснення прозорої та чіткої діяльності публічної адміністрації, зовнішнім вираженням дій якої є форми публічного управління. Наголошено, що категорія “форми державного управління” вужче за конструкцію “форми публічного управління”.

Атестація є правовою формою публічного управління, оскільки викликає відповідні правові наслідки. Ця правова категорія характеризується послідовними юридично значущими діями, які регламентовані процесуальними нормами.

Зазначено, що атестація – це юридично значуща форма публічного управління, яка використовується публічною адміністрацією для визначення рівня відповідності вимогам основних стандартів, що висуваються державою до визначених об’єктів, необхідних для подальшого їх функціонування.

Акцентовано увагу на неоднорідності атестаційних відносин у сфері публічного управління. Зауважується, що в певних випадках об’єктом атестації є не тільки фізичні чи юридичні особи, а й нормативна документація, технічне обладнання, засоби вимірювальної техніки, тварини, робочі місця, тобто те, що в жодному разі не може бути однією зі сторін цих відносин. Водночас будь-яка документація, обладнання, тварина має власника, який, відповідно до державних вимог, зобов’язаний вступати в адміністративно-правові атестаційні відносини і несе передбачену законодавством відповідальність за не виконання державно-владних велінь щодо обов’язкової атестації.

У підрозділі 1.2. “Види державних атестацій та їх особливості” зазначається, що в системі публічного управління існує велика кількість різноманітних видів атестацій, які мають певні ознаки та особливості.

Для встановлення однорідних зв’язків між ними та визначення характерних ознак, які дають можливість здійснити повний і ґрунтовний аналіз відповідного явища, здійснено їх класифікацію:

1) залежно від об’єкта атестації виділено: а) атестацію фізичних осіб; б) атестацію юридичних осіб; в) атестацію предметів, засобів випробувань, технічного обладнання; г) атестацію діяльності; д) атестацію тварин; е) атестацію виробництва; 2) залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється атестація, виокремлено: а) первинну (чергову) атестацію; б) періодичну атестацію; в) позачергову атестацію; 3) залежно від мети проведення атестацій, її можна поділити на: а) кваліфікаційну атестацію; б) після закінчення іспитового терміну; в) при просуванні по службі, визначенні розмірів заробітної плати або переході до іншого структурного підрозділу; г) за клопотанням власника об’єкта атестації.

Серед атестації фізичних осіб виділено: атестацію державних службовців; атестацію наукових і науково-педагогічних працівників; інших суб’єктів публічних відносин (лікарі, рятувальники, інженери, архітектори та ін.) Серед атестації юридичних осіб виділено: державну атестацію науково-дослідних (науково-технічних) установ; атестацію навчальних закладів; атестацію підприємств, установ, служб; атестацію організаційних структур державних органів управління (відділи біологічного і технологічного контролю, лабораторії). До атестації засобів випробувань, технічного обладнання, предметів віднесено: атестацію засобів випробування, що використовуються під час обов’язкової сертифікації продукції, які застосовуються під час обов’язкової сертифікації харчових продуктів і продовольчої сировини; атестацію обладнання, метою якої є забезпечення достовірності й відтворюваності результатів випробувань продукції. До атестації діяльності віднесено: атестацію космічної діяльності; атестацію селекційної діяльності; атестацію торговельних операцій тощо. Атестація тварин характеризується такими видами: атестація жеребців-плідників для племінного використання; атестація бджолорозплідників, бджолиних сімей тощо. До атестації виробництва віднесено: атестацію виробництва молока, молочної сировини і молочних продуктів; атестацію виробництва підприємств, що здійснюють переробку, утилізацію або знищення вилученої з обігу неякісної та небезпечної продукції; атестацію виробництв, які здійснюють переробку продуктів лову; атестацію виробництва спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів; атестацію виробництв ветеринарних імунобіологічних препаратів тощо.

Зазначені види атестацій детально проаналізовано в дисертаційному дослідженні.

У підрозділі 1.3. “Правові засади проведення атестацій” проаналізовано чинне законодавство, яким регламентовано проведення атестацій різних видів.

Зазначено, що нормативну основу проведення атестацій становить система юридичних норм, за допомогою яких відбувається дане явище. Ці норми містяться у правових актах різної юридичної сили, а саме: в Конституції України, законах України, постановах Кабінету Міністрів України, актах центральних органів виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади тощо.

Наголошено, що на основі ст. 8 Конституції України в державі діє принцип верховенства права.

Так, Закон України “Про державну службу” не встановлює і не регламентує атестацію державних службовців та процедуру проведення зазначеного виду діяльності. Водночас 28 грудня 2000 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову “Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців”. У дисертації зазначається, що така діяльність має бути регламентована на законодавчому рівні, а не на рівні нормативно-правового акта. Автор пропонує виправити зазначену прогалину в законодавстві шляхом внесення доповнень до Закону України “Про державну службу”, а саме розділом шостим “Атестація державних службовців” та ст. 30 “Загальні особливості атестації державних службовців”, ст. 31 “Порядок проведення атестації державних службовців”, ст. 32 “Оскарження рішення атестації державних службовців”.

Запропоновано передбачити у проекті Кодексу “Про поведінку державних службовців України” Главу “Порядок проведення атестації в системі публічного управління”.

Атестаційна діяльність органів публічного управління регламентується здебільшого постановами Кабінету Міністрів України. Сьогодні існує понад п’ятдесяти нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, які регулюють зазначений напрям діяльності. Такий обсяг цих актів ускладнює загальні підходи до розуміння та процесу проведення атестації за різними напрямами. Ці чинники свідчать про необхідність прийняття єдиного нормативно-правового акта, яким регламентуватиметься процес проведення державної атестації в Україні та визначатимуться загальні засади атестаційної системи. Тому запропоновано розробити єдиний Закон України “Про атестацію в системі публічного управління”, в якому передбачити глави: загальне розуміння атестації; перелік об’єктів та суб’єктів, які повинні проходити атестацію; принципи проведення атестації; завдання атестації; обов’язки суб’єктів проведення атестацій і обов’язки тих, хто підлягає атестації.

Розділ 2 “Атестаційні провадження в системі адміністративного процесу” складається з чотирьох підрозділів.

Підрозділ 2.1. “Місце атестаційних проваджень у структурі адміністративного процесу” присвячений дослідженню і вивченню змісту атестаційних проваджень. Атестаційна діяльність у сфері публічного управління регламентована процесуальними нормами та реалізується через специфічне провадження – атестаційне. Зміст зазначеного провадження полягає у регламентації процесуальної діяльності щодо визначення відповідності стандартам, встановленим державою, об’єкта, який атестується.

Зазначено, що атестаційне провадження визначається адміністративно-процесуальними нормами. Водночас здійснення провадження спрямовано на індифікацію, інвентаризацію об’єкта, але притягнення об’єкта до відповідальності, міра покарання не є змістом атестаційного провадження, а є іншим провадженням адміністративно-деліктного характеру, яке порушується за результатами висновків атестації.

Визначено, що дане провадження належить до групи публічно-сервісних проваджень, якими охоплюється публічно-правова процесуальна діяльність щодо задоволення потреб фізичних та юридичних осіб креативного характеру. Виділено характерні ознаки, за наявністю яких можливо виокремити групи проваджень. Такими ознаками є: 1) фіксована нормативно-правова основа, яка регламентує окрему групу проваджень; 2) відповідне коло суб’єктів, яким надано право здійснювати процесуальну діяльність щодо певної групи проваджень; 3) визначена форма процесуальної діяльності, яка притаманна відповідній групі проваджень. На основі таких ознак визначено такі групи проваджень: 1) публічно-сервісні; 2) адміністративно-деліктні; 3) адміністративно-судові.

У підрозділі 2.2. “Принципи атестаційних проваджень” обґрунтовується, що саме принципи визначають природу галузі права, його соціальну сутність і політичну спрямованість. Як узагальнена правова категорія, вони впливають на застосування норм матеріального права.

Зазначено, що процесуальній атестаційній діяльності притаманні такі принципи: верховенства права, законності, об’єктивної істини, гласності, гуманізму, демократизму, загальності атестації, принципу національної мови, об’єктивності проведення атестації, комплексності проведення атестації, колективності прийняття рішення, обґрунтованості прийнятого рішення, дієвості атестації.

Принципи атестаційних проваджень – це вихідні положення і теоретичні ідеї, що визначають механізм, завдання, функції об’єктів, відносно яких проводиться атестація. Вони відіграють важливу роль у забезпеченні ефективності й дієвості проведення атестації.

У підрозділі 2.3. “Суб’єкти атестаційних проваджень” зазначено, що суб’єктів атестаційних проваджень, залежно від своїх процесуальних функцій, поділяють на: а) суб’єктів атестаційної юрисдикції; б) допоміжних суб’єктів (які допомагають готувати матеріали атестації, подають за вимогою додаткові матеріали); в) осіб, які зацікавлені у результатах атестації.

Суб’єктів атестаційної юрисдикції за функціональними ознаками поділено на дві підгрупи, а саме: ті, які за функціональним призначенням готують матеріали до атестації (керівники відповідних підприємств, установ, організацій); ті, які розглядають подані матеріали та приймають рішення (атестаційні комісії). Зазначено, що правовий статус атестаційних комісій не є однаковим. За обсягами компетенції їх поділено на комісії загальнодержавної компетенції; комісії територіальної компетенції; комісії місцевої компетенції; комісії безпосередньої компетенції. За часом дії атестаційні комісії класифікують на постійні та тимчасові.

Серед допоміжних осіб, які готують матеріали щодо атестації, виділено: експертні комісії, експертів, інспекції, інспекторів тощо.

Осіб, зацікавлених у результатах атестації, поділено на суб’єктів підприємницької діяльності та керівників спеціалізованих державних установ; фізичних осіб, професійні якості яких є предметом атестаційної оцінки.

До групи зацікавлених суб’єктів належать фізичні особи, професійні якості яких є предметом атестаційної оцінки, а саме: державні службовці, вчителі, лікарі, тренери, судді тощо.

У підрозділі 2.4. “Стадії атестаційних проваджень” зауважено, що  атестаційні провадження мають визначену структуру, яка представлена окремими стадіями, що комплексно утворюють нормативно визначене процесуальне утворення.

Відповідно до особливостей адміністративно-процесуальної діяльності та нормативно-правових актів, які регулюють проведення різних видів атестацій, визначено такі стадії атестаційного провадження: а) відкриття справи про атестацію, здійснення атестаційно-організаційних дій; б) розгляд атестаційної справи та прийняття рішення стосовно особи, яку атестують; в) оскарження та опротестування прийнятого рішення; г) виконання рішення за результатами проведеної атестації.

Розділ 3 “Порядок реалізації адміністративно-правових норм щодо атестування особового складу органів внутрішніх справ” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Критерії оцінювання діяльності особового складу органів внутрішніх справ” наголошено, що існують основні та додаткові критерії оцінювання діяльності особового складу ОВС.

До основних критеріїв оцінювання належать: рівень професійних знань та вмінь; рівень професійної підготовки; рівень культури.

Додатковими критеріями оцінювання є найбільш характерні та необхідні для служби особисті якості: дисциплінованість, уміння спілкуватися з громадянами, колегами по службі, здатність працювати над усуненням особистих недоліків, авторитет у колективі та серед населення, прагнення до удосконалення своєї діяльності та ін.; стан здоров’я та фізична підготовленість, уміння володіти табельною зброєю та спеціальними засобами захисту, здатність переносити труднощі служби та життя; поведінка поза службою; основні найбільш характерні та істотні недоліки по службі та особисті недоліки; інші моменти, які заслуговують на увагу для більш повної характеристики підлеглого; рекомендації щодо подальшого використання по службі.

Підрозділ 3.2. “Особливості проведення атестування особового складу органів внутрішніх справ” присвячений питанню атестації осіб рядового та начальницького складу ОВС.

Головним завданням атестування особового складу ОВС є оцінювання ділових, особистих і морально-психологічних якостей особового складу ОВС, їх освітнього та кваліфікаційного рівня, фізичної підготовки на основі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, які вони обіймають, стимулювання їх творчої активності й відповідальності за стан боротьби зі злочинністю та зміцнення правопорядку, визначення перспектив їх службової кар’єри.

Зазначено, що при проведенні атестування особового складу ОВС у МВС України створюються відповідні атестаційні комісії, що наділені відповідною компетенцією та повноваженнями. Склад цих комісій затверджує Міністр внутрішніх справ України.

На основі всебічного розгляду показників роботи, професійної компетентності працівника і його ділових та особистих якостей комісія, шляхом відкритого голосування, доходить таких висновків: займаній посаді відповідає; займаній посаді не відповідає.

Сучасна діяльність ОВС щодо підвищення ефективності роботи, поліпшення добору, розстановки і виховання кадрів, стимулювання підвищення кваліфікації, ініціативності, творчої активності та відповідальності працівників за доручену справу потребує сучасної та повної регламентації в єдиному нормативно-правовому акті МВС України, що визначатиме права осіб, які проходять атестацію, та межі повноважень осіб, які проводять атестацію. Таким актом повинен бути оновлений наказ МВС України “Про порядок проведення атестацій в органах внутрішніх справ України”.

У підрозділі 3.3. “Процедура оскарження та опротестування висновків атестації особового складу органів внутрішніх справ” наголошено, що процедура оскарження та опротестування висновків атестації є однією із стадій атестаційного провадження. У разі незгоди з висновком атестаційної комісії особа рядового чи начальницького складу ОВС після засідання атестаційної комісії має право негайно або протягом 10 днів з часу оголошення рішення подати мотивований рапорт на ім’я прямого начальника, який має право прийняти за ним остаточне рішення. Рапорти підлягають розгляду та прийняттю за ними рішення у місячний термін з дня подачі.

Зазначено, що ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України визначається компетенція адміністративних судів, яка поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби. Тобто незгода працівників ОВС щодо рішення атестацій, а також процедури проведення атестацій належить до компетенції адміністративних судів.

Аналіз рішень судів щодо поновлення працівників на службі засвідчив, що найчастіше причинами, які спонукають суди до прийняття таких рішень, є порушення вимог Дисциплінарного статуту ОВС у частині застосування звільнення як крайньої міри покарання, а також дотримання порядку й термінів накладання дисциплінарного стягнення; порушення Інструкції про порядок проведення службових розслідувань в ОВС; порушення щодо оцінювання професійного рівня працівників підрозділів ОВС.

Так, за статистичними даними МВС України, за 2006 рік з ОВС звільнено  8021 працівника, із них за віком – 1753 або 21,9 % від загальної кількості звільнених, за станом здоров’я – 873 (10,9 %), за власним бажанням – 4337 (54,1 %), за негативними мотивами – 1036 (12,9 %), з яких 244 – працівники, котрі прослужили в ОВС до трьох років. Порівняно з аналогічним періодом 2005 року, на 4 % (з 774 до 1036) збільшилася кількість працівників, які звільнені за негативними мотивами (наприклад, при проведенні атестацій). Проведений аналіз свідчить, що протягом 2006 року за рішеннями судів поновлено на службі 61 колишній працівник органів і підрозділів внутрішніх справ, серед яких шість (9,8 %) працівників, звільнених з ОВС за рішенням атестаційних комісій, у тому числі 3 % – за порушення процедури проведення атестації.

Підкреслено, що особа рядового чи начальницького складу ОВС, яка вважає, що атестація проводилася всупереч законодавству, та яка не згодна з висновками атестаційної комісії, може подати до органу прокуратури скаргу з необхідними матеріалами атестації.